中國式鄉村基建的模式與路徑

［收稿日期］2024-02-03

［基金項目］本文為2023年河南省社會科學規劃決策咨詢項目“河南推進宜居宜業和美鄉村建設的思路和對策研究”（2023JC009）的階段性成果

［作者簡介］李智永（1980—" ），男，河南輝縣人，經濟學博士，中共河南省委黨校經濟學教研部副教授。

［摘要］中國鄉村基建的模式大體上有政府主導、PPP和村民自建三種。盡管這三種模式的影響因素各不相同，但都可歸類于資源約束和行政能力兩個方面。按照資源約束的松緊和行政能力的強弱，可以把所有地區劃分為松資源約束強行政能力、緊資源約束強行政能力、松資源約束弱行政能力和緊資源約束弱行政能力四種類型，除第四種地區不適合任何模式外，其他三種類型的地區分別適合采用不同的模式。更進一步地說，資源所在的領域以及行政能力在各層級政府之間的分布，決定了三種基建模式的不同適用場景。另外，在鄉村基建過程中，資源約束和行政能力在一定范圍內呈替代關系，且邊際替代率遞增。因此，鄉村基建的最優路徑應該是“強弱項、補短板”，根據各地的不同情況，有針對性地增加資源投入或加強行政能力建設，使地方處于資源豐富和行政能力強的狀態，而單純只注重其中一個方面的投入，只能是“事倍功半”。

［關鍵詞］鄉村基建；資源約束；行政能力；模式與路徑

［中圖分類號］F320.3" ［文獻標識碼］A" ［文章編號］1003-7608（2024）04-0101-08

一、問題的提出

補齊鄉村基礎設施短板不僅是鄉村振興的重要任務，也是構建新發展格局的現實需要。“在新發展階段，農業高質量發展、全面推進鄉村振興、新型工農城鄉關系與國內國際雙循環新發展格局等恢宏敘事梯陣，都需仰仗體系更加完善、功能更加齊全的現代化基礎設施條件的支撐保障”［1］。黨的十八大以來，各級政府高度重視鄉村基礎設施建設，鄉村面貌發生巨大變化。但城鄉之間、鄉村和鄉村之間，基礎設施的差距仍十分明顯。黨的十九屆五中全會提出“實施鄉村建設行動”。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《鄉村建設行動實施方案》，各級政府也陸續出臺了配套方案，農村基礎設施越來越成為其“三農”工作的重點。但一些地方政府在推進鄉村基建中仍存在政策邏輯和實施路徑不夠清晰的問題，而現有的相關研究大多集中在某一種模式以及該模式實施的影響因素方面，無法有效指導資源稟賦不同鄉村基建實踐。此外，中國的鄉村基建雖然在模式選擇上與其他國家沒有很大的差別，但在這些模式背后有著獨特的影響因素和選擇邏輯。因此，有必要對我國鄉村基建的主要模式進行更深入研究，研究其背后的內在規律和邏輯，從而對更好地開展鄉村基建和其他發展中國家學習中國經驗提供指導。

鄉村基礎設施種類繁多，根據性質一般可劃分為非經營性、準經營性、經營性三種。針對基礎設施的不同性質，2017年，國務院辦公廳印發的《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》明確了政府為主、政府和社會資本為主、企業為主的分類投資體制，同時也鼓勵和引導農民投入。與之相對應的，鄉村基建模式一般有政府主導、政府和社會資本合作（PPP模式）、村民自建以及企業主導四種模式。企業主導模式主要運用于國有企業在電信、電力等方面的投資建設，有獨特的決策、建設、運營機制，需要另做討論。雖然前三種建設模式適用的基礎設施已經比較明確，但在具體應用中，地方領導干部仍面臨著種種困惑。其中，最重要的就是如何準確理解各種基建模式的特點？如何根據地方資源稟賦條件選擇適合當地的基建模式？如何優化自己的基建條件？因此，亟須展開對鄉村基建模式核心要素的分析，整理出簡明清晰的分析框架，幫助基層政府進行基礎設施建設模式與路徑的選擇。

目前，關于三種鄉村基建模式的影響因素或應用條件的研究取得一些成果。例如，管立杰等認為，項目收益率、政策支持力度、資金可獲得性、專業人才充足性、平等合作意識對于農村基礎設施 PPP 模式的發展影響較大［2］。嚴華東等根據項目的回報機制，將PPP模式的適用范圍確定為政府付費、可行性缺口補助、使用者付費三類項目［3］。吳侗等調研發現，村民自建模式一般對農村的治理水平有較高要求［4］。馬曉河等認為，頂層制度設計、全程民主參與、有效監督服務等是村民自建模式成功的關鍵［5］。政府主導模式的影響因素雖然未見專門的討論，但一般認為地方政府的財力、責任等是主要影響因素。這些討論對鄉村基建有重要價值，但相對來說還不夠深入，缺乏對項目全過程和內在邏輯的分析。更重要的是，缺乏一個能夠統合三種建設模式的宏觀分析框架，導致地方無法根據自身資源條件和能力水平選擇適合自身的建設模式，更不利于上級政府對鄉村基建進行宏觀管理和分類指導。

二、鄉村基建的主要模式及其影響因素

我國鄉村基建的模式大體上有政府主導、PPP和村民自建三種，這些模式背后有著獨特的、深刻的、統一的內在邏輯。

（一）政府主導模式及其影響因素

政府主導的鄉村基建主要針對沒有收益或不求收益的基礎設施，如農村道路、高標準農田建設、農村改廁等。當前，這種模式基本上都是采取項目制的形式，從鄉鎮、縣級政府到市、省級政府，層層申報、層層審批，立項后下撥項目資金，然后再實施項目并接受上級政府審計監督的過程（一些財政寬裕的縣也會自主設立項目）。因此，政府主導模式主要是指投資主體是各級政府，資金來源是財政撥款，建設項目立項、建設主體和建設方式的選擇，以及質量監督和驗收等都由政府決定的模式。

政府主導模式實施中最關鍵的影響因素有五個。一是政府財政和預算。財政寬裕，編制的預算多，能夠實施的項目就多；反之就少。有研究表明，地方政府財政收入越多，政府可支配的資金也就會越多，其對鄉村公共基礎設施的投資量越大［6］。二是政府的重視程度。重視程度高，編制的預算和實施的項目就多，鄉村基建就更容易獲取資金，基礎設施的水平也越高；反之則越低。三是項目本身的價值。政府主導的項目雖然不單純追求項目本身的經濟效益，但也要關注項目所能產生的社會價值。比如，能夠讓多少人受益，是否有利于帶動區域經濟社會發展等。所以，政府更傾向于向農村人口密集和具有一定自然歷史文化資源的地區投資基礎設施［7］。四是基層政府的配套和執行能力。項目的建設最終仍要落實到基層政府。從上級政府的角度看，項目要建成和發揮效益，基層政府必須能夠保證配套資金到位，順利實施或配合實施項目。如果地方基層政府配套資金不到位，導致工程項目延誤，往往會被扣減下年度的資金指標，甚至相關責任人會被行政處罰。五是上下級政府之間的有效溝通。基層政府要把握好上級政府的工作導向，申報項目的思路、類別、內容和要求等方面都必須合規。

政府力量在鄉村非經營性基礎設施建設方面，具有不可替代的主導作用，但也常常面臨著政府財力不足，配套資金難到位；供給效率不高，與農村居民現實需求脫節；信息不對稱和監督不到位，導致的資金占用和套取，項目安排優親厚友、以權謀私等情況［8］。因此，PPP模式和村民自建模式也是鄉村基礎設施建設的重要模式。

（二）PPP模式及其影響因素

PPP模式具有彌補財政資金不足，減輕政府債務負擔，激活社會資本并分散風險等優點。在農村建設需要大量資金投入，而政府財政資金相對于海量投資需求十分有限的背景下，PPP模式就成為各地方政府極力想運用的模式。但無論是私人資本還是國有資本，參與PPP項目都要求有一定利潤且有效控制風險，所以，社會資本更偏向于參與信譽高、財政實力強的優質政府所發起的PPP項目［9］，而且一般用于有一定收益的準經營性公共項目。例如，農村的部分教育、醫療、養老以及垃圾清運和污水處理等。2017年5月，國家財政部聯合農業農村部印發的《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》，明確了農業綠色發展、高標準農田建設、現代農業產業園、田園綜合體、農產品物流與交易平臺、“互聯網”＋現代農業等領域是PPP模式的重點支持領域。這些類型的項目嚴格來說屬于經營性項目，但由于風險大、投資周期長、收益低，市場主體投資積極性不足，需要政府補貼，所以也常常使用PPP模式。準經營性項目同樣面臨著上述問題。有調查顯示，中部某省份農村基礎設施建設回款慢、政府違約率高、主體信用差、收益率低于城市項目、收費機制不健全，嚴重影響了社會資本投資的積極性［10］。

關于鄉村基礎設施建設運用PPP模式的影響因素，管立杰等將項目收益率、政策支持力度、資金可獲得性、專業人才充足性、平等合作意識作為最重要的五個影響因素［11］。除此之外，風險分擔公平性、項目規劃合理性、地區GDP、債務率、利率、政策一致性、法律法規完善性等也具有較大影響。另外，談婕等認為財政和組織能力較強的地方政府更能推進PPP項目落地，領導人年輕、學歷高、任期長所在的地方政府發起的項目更容易落地等［12］。從山東省的實踐來看，建立項目庫，有效整合項目資源，搭建溝通平臺公開向社會推介等也會對PPP項目的廣泛運用產生重要影響［13］。綜合來看，鄉村基礎設施建設采用PPP模式的影響因素主要有項目盈利前景、地方經濟發展水平、政府財政能力、政策支持力度、政府信譽以及政府的組織能力等。項目盈利前景和地方經濟水平、政府財政能力、政策支持力度和政府信譽是高度相關的。一方面，經濟發展好的地方人口相對集中，制度環境較好，項目收費比較穩定；另一方面，農村PPP項目的風險大、周期長、收益低等特點往往需要政府在財政、金融方面給予支持，因此，政府財政能力和政策支持力度及穩定性就成了重要影響因素。另外，從地方政府的角度看，運用PPP模式首先要找到社會資本合作對象，因此，地方的社會關系網絡也是重要影響因素。

（三）村民自建模式及其影響因素

村民自建模式的探索始于2011年前后安徽和四川部分農村地區的中小型公共基礎設施項目建設，其最初的目的是為了解決政府及其主管部門 “一包到底”的做法導致的投資效率低、“跑冒滴漏”嚴重、村民滿意度低等問題［14］。其典型特征是政府投資，但村民全程主導或參與決策過程、建設過程、監督驗收過程。例如，安徽省南陵縣探索的“三會四自一平臺”自建機制，實現了部分農村基礎設施的“自選、自建、自管、自用”［15］。經過十多年的探索實踐，目前村民自建模式還包括以獎代補、先建后補、以工代賑、無償提供建筑材料等方式，鼓勵農民和村集體自主籌資籌勞開展村內基礎設施建設。一些經濟發達地區和集體經濟發展較好的村莊，自主籌資籌勞甚至占了較大比重。總之，村民自建并不是指建設項目所需人財物必須完全由村民或村集體自行解決，其關注的重點是村民意愿的表達、需求的滿足和積極參與，以及增強村集體的組織力、凝聚力和治理方式的改善。村民自建模式和政府主導模式的差別主要在于村民和村集體是否直接參與。

村民自建模式作為政府主導和PPP模式的有效補充，有其獨特優勢：對于農民來說，可以增加村民收入、增強村民主人翁意識以及提升村民技術能力。對于村集體來說，也有利于改善鄉村治理，增強基層組織的凝聚力［16］。因此，無論是在經濟發達地區還是在欠發達地區，村民自建或者鼓勵村集體、村民積極參與鄉村建設都是各地積極倡導的模式。但是，這種模式也有其局限性：一是很難適用于大范圍的、技術含量與公共安全要求比較高的基建項目；二是要有效解決正式制度約束和村民自建自主性之間的矛盾問題；三是對村集體和村民的要求比較高，一般只適用村干部能力強、村民整體積極性高并且道德約束與自控能力強的村。另外，需要籌資籌勞的項目還要求村集體有一定的經濟實力。

因為村民自建模式的資金有很大一部分甚至主要來源于政府，因此，其影響因素首先包括政府主導模式的影響因素。除此之外，其他的影響因素主要是村集體的組織能力、村集體自身經濟實力和籌資能力、村民的積極性等。另外，村莊規模同樣是影響村民自建模式實施的重要因素，村莊必須有一定的人口基數，村集體的組織能力才能得以發揮。

三、鄉村基建影響因素的歸類分析

通過對這三種建設模式影響因素的總結歸類可以發現，影響鄉村基建的核心因素主要是地方資源約束和政府行政能力（見表1）。

經濟學一般將資源定義為生產過程中所使用的投入，包括自然資源、人力資源和加工資源等。隨著人們對經濟社會活動認識的深化，技術、知識、社會關系等社會資源也被納入研究范圍。資源約束是科爾內提出的一種約束類型。他把企業生產增長的約束分為資源約束、需求約束、預算約束三種類型。在他看來，由于傳統的企業預算是軟的，不是根據市場需求進行生產，限制其生產可能性邊界的是可獲取的資源［17］。西方經濟學的教科書中雖然沒有直接的資源約束概念，但有資源稀缺性和生產可能性邊界的概念，其所表達的在既定資源和技術條件下所能生產的各種商品最大數量的組合，也反映了資源約束的含義。

借用資源約束的概念，本文所說的資源主要指基層政府建設農村基礎設施可以利用的各類外部資源的總和，包括政府資源、社會資源、人力資源和自然歷史文化資源。政府資源著眼于本級政府能夠從上級政府獲得的支持，包括上級政府的財政狀況、與上級政府的關系、上級政府的重視程度等；社會資源主要指社會組織發育度、社會資本豐裕度、本級政府與社會資本的關系和對社會資本的影響力；人力資源主要指項目人口密集度、相關的專業技術和管理人員等；自然歷史文化資源主要著眼于是否具有開發旅游的價值，并以此吸引上級政府和社會投資的可能性。

政府行政能力是政府通過制定政策和組織動員，實施自己承擔的職能、貫徹自己的意志、實現自己目標時所具有的能力［18］。從鄉村基建的角度看，無論是何種建設模式，縣、鄉兩級政府和村自治組織都是貫徹實施項目以及保障項目正常運營的主體或關鍵環節。因此，行政能力主要指縣（市）、鄉（鎮）政府以及村自治組織的行政能力。行政能力從不同的角度理解有不同的內容，綜合學界看法，行政能力大體包括財政能力、決策能力、協調能力、強制能力、組織動員能力等［19］。財政能力主要指本級政府的財政收支狀況，決策能力是指政府科學決策項目內容、地點、實施方案的能力，協調能力是協調項目建設相關各方的能力，強制能力是項目遇到阻力時強制實施的能力，組織動員能力就是組織動員群眾參與建設的能力。

四、資源約束和行政能力的分析框架及基建模式選擇

如前所述，資源約束和行政能力是三種模式的共同影響因素，因此，本文嘗試構建一個以資源約束和行政能力為底層邏輯的基建模式分析框架，鄉村基建適合采取什么模式，基層政府怎樣才能爭取到基建項目等，都可以放到這一框架中進行分析。雖然鄉村基建項目的經濟社會價值、投資量、涉及的區域范圍等，都對鄉村基建模式的選擇有重要影響，但為了將復雜現象簡化分析，探討內在機制，本文尚未將其納入分析框架。

（一）鄉村基建模式分析框架構建

資源約束有松緊之分，行政能力有強弱之分。由此可以將鄉村基建所面臨的情況分為四種類型（見圖1）。橫軸表示資源約束，縱軸左側表示資源約束緊（資源稀缺），右側表示資源約束松（資源豐富）；縱軸表示行政能力，橫軸上側表示行政能力強，下側表示行政能力弱。縱軸和橫軸交叉形成四個象限。

第一象限表示強能力多資源地區。這類型地區三種模式都可以使用，一般根據項目性質選擇建設模式。

第二象限表示強能力少資源地區。少資源意味著從上級政府和社會資本獲取投資的可能性不大，但由于本級政府行政能力強，可以有效發動群眾，依靠自身力量進行基礎設施建設，因此，可以采用政府主導和村民自建模式建設基礎設施。需要注意的是，本級政府行政能力越強，越是能夠建設大規模或大型的農村基礎設施。例如，20世紀六七十年代修建的紅旗渠和在全國興起的“農業學大寨”浪潮。

第三象限表示弱能力少資源地區。無論是上級政府還是社會資本都很難選擇這樣的地區進行建設。

第四象限表示弱能力多資源地區。多資源意味著上級政府財政或社會資本比較寬裕。鄉村基建一般傾向于采用政府主導或者PPP模式。但是由于本級政府行政能力較弱，無論是上級政府還是社會資本都會有所顧慮。如果本級政府行政能力只是稍弱，大體不影響項目實施，那么基建項目會照常進行。如果行政能力十分欠缺，如基層黨組織軟弱渙散、群眾基礎差、不信任政府等，即便資源豐富，也很難吸引項目落地。

（二）鄉村基建的模式選擇

對于第一、第二和第四象限所代表的地區究竟會采取哪種模式，需要結合資源和行政能力的分布進行更進一步的分析。

首先，對于第二象限，鄉村基建采用政府主導模式還是村民自建模式主要受行政能力所在的不同層級的影響。縣、鄉級政府行政能力較強的，一般偏向于政府主導模式；如果村集體行政能力較強，則會傾向于村民自建模式（見圖2）。

其次，對于第四象限，本級政府所擁有的資源所處的領域決定了其傾向于采用的模式。例如，如果政府資源較豐富，即上級財政狀況較好，比較重視農村基礎設施建設，同時和上級政府有很好的關系，能夠進行有效的溝通，那么其鄉村基建就傾向于采用政府主導模式；如果處于社會資源領域，即本地的社會組織發育度高，社會資本豐裕，且政府和社會資本保持有良好的關系，雙方信任度高，那么基層政府就傾向于采用PPP模式（見圖2）。

需要說明的是，第二象限的資源不能無限稀缺，第四象限的行政能力也不能無限弱化，否則都不再具備建設的價值或條件。這種限制由圖2中的線條a和b表示。

再次，對于第一象限，由于資源和行政能力都不稀缺，當地可選擇的模式更加自由，兩者對模式最終選擇的影響力下降，但仍能夠在一定程度上發揮作用。根據資源和行政能力的分布，可以把圖2的第一象限分為四個區域（見圖3）。

區域1代表資源條件處于政府部門，同時村集體行政能力強，鄉村基建既可以采用政府主導模式，也能采用村民自建模式，具體采用何種模式，需要結合項目性質決定，如大型項目適于采用政府主導模式，小型項目一般采用村民自建模式。區域4可以采用PPP模式或村民自建模式，區域3可以采用政府主導或PPP模式，但具體采用什么模式，是由模型以外的因素決定的。例如，區域4，如果村集體爭取到的社會資源是不求回報的慈善性資金，基建模式就傾向于村民自建；但如果社會資源追求回報，且村集體本身能力不足以支撐項目建設，則傾向采用PPP模式。區域3同理，不再贅述。區域2由于資源和行政能力都處于政府領域，一般只能采用政府主導模式。基于以上分析可以看到，資源約束和行政能力對鄉村基建模式的選擇范圍做了限定，區域1和2不可能選擇PPP模式，區域3和4不可能選擇政府主導模式，區域2和3不可能選擇村民自建模式。

五、資源約束和行政能力的替代關系分析及基建路徑措施

上述分析是在靜態條件下，資源約束和行政能力對鄉村基建可選擇模式的影響。分析的內在邏輯是揚長避短，發揮地方優勢。但從動態角度看，資源和行政能力之間存在替代關系，且替代率遞增，這意味著在模式選擇上一味揚長避短、發揮優勢并不可取。從動態分析看，以第一象限為導向的補齊短板路徑更有效。

（一）資源約束和行政能力的替代關系分析

回到圖1，對比分析第二象限和第四象限，第二象限雖然資源少，但行政能力強，其依靠強大的組織動員能力仍然能夠自主修建基礎設施。與其相反的第四象限，雖然行政能力較差，但更容易得到上級政府和社會資本的關注，無論是政府資源、社會資源、人力資源，還是自然歷史文化資源，當其可利用資源豐富到一定程度時，即便行政能力有所欠缺，外部資源依然會向其傾斜。由此可以看出，在一定范圍內，鄉村基建所要求的行政能力和資源豐裕度在一定程度上呈替代關系，即資源稀缺的地區可以用強化行政能力的辦法替代基建對資源的需求；而行政能力較弱的地區，也可以通過獲取外部資源來替代對行政能力的需求。這兩者之間替代關系有兩點需要注意：一是替代有邊界。當其中一種要素減少到一定程度時，無論如何增加另一種要素，都無法增加基礎設施建設。例如，當自然環境惡化到一定程度時，最優選擇是搬遷而不是加強基建；當行政能力弱到一定程度時，根本無法有效組織群眾時，無論是上級政府還是社會資本都不會投資。二是兩者的邊際替代率呈遞增狀態。外部資源和行政能力是兩種性質不同的要素，兩者只能有限替代，隨著資源貧乏程度加深，需要更加強大的行政能力，才能彌補鄉村基建的需要，反之亦然。根據這兩個特性，行政能力和資源約束在鄉村基建上有替代關系（見圖4）。縱軸為行政能力，橫軸為資源約束，曲線A代表一定水平的農村基礎設施。曲線A凸向原點，代表邊際替代遞增。曲線兩端垂直于縱橫兩軸的線段，表示當一種要素稀缺到一定程度時，基建就會停止。

（二）替代關系影響下的鄉村基建的路徑措施

由于行政能力和資源約束是農村基礎設施建設的兩個必要條件，且兩者之間的替代關系是邊際遞增的，也就意味著兩者的替代成本越來越高。因此，只增加資源或只增強行政能力并不是理想方案。那么建設基礎設施的最優條件就是圖1第一象限所代表的強能力多資源形態。其他象限所代表的地區類型，完善農村基礎設施的最佳路徑就是在要素條件上向第一象限靠攏（見圖5）。而加強優勢要素以替代另一種要素的方法，只能是無法彌補短板要素的替代方案。

首先，第二象限地區需要增加資源性投入。具體地說，可以從以下四個方面著手：

第一，爭取政府資源。一是通過出色的工作獲得上級政府的關注，從而形成良好的關系；二是爭取政府項目，按照政府要求申報項目，以項目制的形式獲取資金投入；三是爭取政府優惠政策，如改革試點、政府獎勵、人才政策等。第二，吸引人力資源。一是由政府出臺人才政策，鼓勵各類人才到農村地區創業、服務，如農民工返鄉創業就業、教師醫生科技人才下基層等。二是以相對完善的基礎設施、公共服務、良好生態環境和寬松的社會環境吸引人才下鄉。例如，國家以及各地發布的鄉村建設行動方案，不僅包括基礎設施建設，也包括完善公共服務、整治人居環境、加強鄉村治理等內容。三是以感情動人，加強和本鄉本土走出去的成功人士的聯系，真誠邀請退休領導干部、成功人士回鄉創業、支持鄉村建設等。第三，獲取社會資源。一是加強和各類鄉賢、社會企業的聯系，如成立鄉賢理事會、加強與宗親會聯系等拓展社會關系資源；二是通過社會籌措資金，例如，發動鄉賢捐款、爭取慈善資金等；三是爭取與社會企業、國有企業合作開發PPP項目等。第四，挖掘人文自然資源。有條件的地方可以和各類設計院、研究院、高校、企業等合作，深入調查研究，進行口述史的收集與整理，加強鄉土文化的傳承，進行自然資源調查，設計開發方案，發展生態旅游等。

其次，第四象限地區需要加強行政能力。可以從以下三個方面著手：

第一，加強財政能力。一是大力發展縣域經濟，增強縣域財政造血功能，加大對基層政府的轉移支付力度，發行專項債支持鄉村建設等；二是盤活農村資源資產，增加集體收入，反哺基礎設施建設。例如，通過“三變改革”盤活農村林地、坑塘、荒坡、灘涂、廢棄公共建筑等，探索集體土地經營權抵押貸款的可行路徑等，以集體收入彌補小型基礎設施建設和維護保養的不足。第二，增強組織協調能力。一是選優配強地方政府領導和村“兩委”班子，并保持相對的穩定性；二是建立各部門之間的協調機制，如成立鄉村建設工作專班，協調各部門關系；三是加強對領導干部的教育培訓。第三，提升村集體動員能力。一是建強村“兩委”班子，選擇能力強、有威望、公道正派的干部擔任村支書；二是發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用和黨員干部的先鋒帶頭作用，帶動普通村民參與鄉村建設；三是完善基層治理，推進“三治”融合，弘揚正氣，建設和美鄉村。

再次，第三象限地區需要從資源約束和行政能力兩個方面同時加強。

典型做法是派駐工作隊，委派關鍵部門或國企領導到地方掛職或擔任村第一書記等，這樣，既能加強地方行政能力建設，也能有效增加可供利用的資源。但是一般情況下，行政能力建設優先于資源投入，行政能力強，既有利于有效地爭取資源投入，也有利于更好地組織資源利用，避免資源浪費。需要注意的是，如果這類地區比較多，且確實不具備開發價值，地方政府也可能會放棄，比如搬遷撤并村莊。

鄉村基礎設施建設是實現鄉村振興的基礎條件。本文在對鄉村基建常見三種模式的影響因素的總結歸納的前提下，提出鄉村基建的關鍵性條件在于資源約束和行政能力。按照資源約束的松緊和行政能力的強弱分類，可以將農村分為四種類型——資源豐富且行政能力強、資源豐富但行政能力弱、資源貧乏但行政能力強、資源貧乏且行政能力弱。不同類型的地區，其適合采用的建設模式和建設路徑各不相同。由于資源約束和行政能力之間的替代具有邊際替代遞減效應，最優的選擇是彌補其短板弱項。最后，本文結合現實情況，提出了相應的具體措施，希望能夠對我國廣大鄉村地區的基礎設施建設有一定的啟示。需要特別指出的是，本文雖然討論的是我國鄉村基礎設施建設的模式和路徑的選擇，但是資源約束和行政能力是理解中國基礎設施建設、公共事業發展的關鍵影響因素。在推進中國式現代化，以及建設“一帶一路”，支持發展中國家改善基建的大背景下，運用好資源約束和行政能力的分析框架，是講好“中國故事”，讓發展中國家走好“中國式道路”的有效工具。

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［責任編輯：王張強］