黨建引領基層社會治理創新研究

社會治理文章編號：1673-9973（2024）02-0092-05

收稿日期：2024-03-12

基金項目：陜西省社會科學基金項目“當代中國制度文明的演進軌跡及其規律探析”（2022A040）

作者簡介：劉曉芬（1980-），女，湖南岳陽人，主任，教授，主要從事黨史黨建研究；劉瑜（1991-），女，重慶萬州人，副教授，博士，主要從事黨的建設理論研究；爨晶（1996-），女，陜西寶雞人，碩士，研究方向：中共黨史。

摘" 要：國家治理現代化離不開基層治理現代化。基層社會治理中黨建引領作用如何，事關基層黨組織能否充分發揮黨在社會基層組織中的戰斗堡壘作用，也事關基層社會能否實現科學有效治理。近年來，我國基層治理仍面臨不少難題，一定程度阻礙基層治理效能的發揮。面對治理困境，始終要從具體國情出發，立足黨建引領基層社會治理的實際，找準癥結，積極探索黨建引領基層社會治理的創新路徑。

關鍵詞：黨建引領；基層社會；治理 ；創新

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A""" DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2024.02.017

Research on Party Building Leading Innovation in" Grassroots Social Governance

LIU Xiaofen， LIU Yu， CUAN Jing

〔Party History and Party Building Teaching and Research Department ， Party School of Xi’an Municipa Committee lof CPC （Xi’an Administrative college）， Xi’an710054，China

〕

Abstract：The modernization of national governance is inseparable from the modernization of grassroots governance. The leading role of Party building in grassroots social governance is related to whether grassroots Party organizations can fully play the role of the Party as a fighting fortress in grassroots social organizations， and also to whether grassroots society can achieve scientific and effective governance. In recent years， grassroots governance in China still faces many difficulties， seriously hindering the effectiveness of grassroots governance. In the face of governance difficulties， we should always proceed from the specific national conditions， focus on the key difficulties of Party building leading grassroots social governance， and actively explore innovative paths of Party building leading grassroots social governance.

Key words：Party building leading; grassroots society; governance; innovation

黨的二十大報告指出：“堅持大抓基層的鮮明導向，抓黨建促鄉村振興，加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理，持續整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘。”［1］這為新時代基層社會治理提供了重要的理論遵循。黨建引領基層社會治理，是新形勢下加強基層黨建工作的現實需要，是提升基層社會治理效能的現實需求，也是推進國家治理現代化建設的必然要求。

一、黨建引領基層社會治理的基本內涵與時代意蘊

“黨建”是為了鞏固黨的執政地位，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的領導核心，保持自身的先進性和純潔性而進行的一系列自我完善和提高的活動，具體包括政治、思想、組織、作風、紀律建設等方面。社會治理是指在一定行政區域運用包括政府等多種力量處理公共事務的工作。黨建引領基層社會治理，是將黨的領導制度體系和組織優勢，轉化為基層社會的治理效能，從而形成黨建和基層社會治理相互促進的新格局。

（一）新形勢下加強基層黨建的內在要求

中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，辦好中國的事情，關鍵在黨。黨建工作，是關系到黨的領導、黨的執政、黨的事業發展的大問題，黨和人民事業發展到什么階段，黨的建設就要推進到什么階段，這是加強和完善黨的建設必須把握的基本規律。基層黨組織是基層治理的領導核心，黨的十九大報告就曾明確指出基層黨組織承擔著宣傳貫徹黨的政策主張、動員群眾、領導基層治理等重要職能，發揮著戰斗堡壘的作用，是黨的全部工作和戰斗力的基礎，加強基層黨建工作，是加強和鞏固基層社會治理基礎的重要舉措。

基層黨建和基層社會治理在工作內容、方向、路徑等方面有耦合交叉之處，黨建引領基層社會治理就是通過加強基層黨組織建設，增強基層黨組織的政治功能和組織功能，在對基層社會治理價值理念、實踐目標、運行機制等方面起到領導、組織、整合、監督等作用。新時代新征程加強黨建引領基層社會治理不僅重要，而且必須。在我國經濟社會發展，全面深化改革不斷深入的新形勢下，黨的建設面臨新問題、新挑戰。在我國現有基層社會治理結構中，基層黨組織是“總攬全局、協調各方”的領導核心，需要充分發揮其政治功能，具備強大的領導力、組織力。然而在實踐中，一方面，仍然存在一些基層黨組織思想固化、理念滯后，無法適應基層社會治理的新變化的情況；另一方面，一些基層黨組織本身還存在制度建設不健全，組織結構不合理，導致基層黨組織弱化、虛化、邊緣化的問題，嚴重制約了基層黨組織在基層社會治理中核心引領作用的發揮。破解這些現實難題，要求基層黨組織必須緊跟中央最新要求，隨時把握基層治理中的形勢任務變化，不斷提升作為黨的一級組織的“四自”能力，不斷創新工作方式方法。只有如此，才能真正不斷提高其引領基層社會治理的能力，從而滿足經濟社會發展和基層社會治理的現實需求。

（二）新時代提升基層社會治理效能的現實需求

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾逐漸轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化表明，人民群眾對共享改革發展成果以及自我利益實現的要求越來越強烈，社會各階層利益沖突問題逐漸顯現。基層黨組織與廣大人民群眾的聯系最緊密、最直接，基層治理涉及到廣大人民群眾的切身利益是否能得到有效滿足，以及通過何種途徑和方式得到有效滿足。可見，如何應對社會主要矛盾變化，滿足人民群眾的多元需求，也是對基層社會治理提出的新挑戰。

當前，我國社會基層結構變革不斷加快，原有的治理體制和工作模式與基層治理現狀脫節，暴露出基層社會治理機制不協調，治理主體參與度不高等問題。從性質和宗旨的角度審視，堅持人民至上既是中國共產黨的執政理念，也始終貫穿于黨的各項方針政策之中。由此，在基層社會治理體系中，作為基層黨組織自身具備的政治和組織優勢，對人民群眾有著更大的凝聚力和號召力，在社會資源整合利用方面也有更大優勢，能夠彌補基層社會治理當中的短板和不足，提升基層社會治理效能。因此新時代的基層社會治理，更需要發揮基層黨建的引領作用，在黨建引領下發揮多元社會治理主體的優勢、實現黨領導下的合作共治。

（三）新征程推進國家治理現代化建設的應有之義

基層黨組織遍布社會治理的每一個細胞，是中國治理的一大特色，基層興，國家才能強。推動基層社會治理現代化，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。當前，我國已進入全面建設社會主義現代化國家的新征程，積極推進社會建設，不斷提高基層治理現代化水平，是推進中國式現代化的應有之義。黨的十九屆四中全會提出，要推動社會治理和服務重心向基層下移。黨的十九屆五中全會指出，基層治理水平明顯提高是“十四五”時期我國經濟社會發展主要目標的重要內容等。這些重要論斷揭示了基層社會治理對國家治理現代化的重大意義，也明確了我國治理現代化必須把握的發展方向。

推動國家治理現代化建設是一項系統工程，基層治理是國家治理中的重點和難點，決定著我國治理現代化建設的成敗。習近平總書記也曾明確強調要把加強基層黨組織建設、鞏固黨的執政基礎始終貫穿社會治理和基層建設。近年來，出臺了一系列針對加強和改進基層黨的建設的意見，中央辦公廳2019年印發的《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，中共中央、國務院2021年印發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，中組部、政法委、民政部、住建部2022年印發的《關于深化城市基層黨建引領基層治理的若干措施（試行）》等，都對黨建引領基層治理提出了頗具建設性的指導意見，制定了多條具體措施。在黨建引領基層社會治理的具體實踐中，也已形成了“楓橋經驗”等一大批可以推廣的基層治理典型經驗，這些創新成果提升了基層黨組織服務水平和管理能力，也推動了基層社會治理運行高效，為推進國家治理現代化奠定了堅實基礎。

二、當前黨建引領基層社會治理中面臨的主要問題及原因剖析

近年來，我國基層治理能力不斷提升，治理模式不斷創新，但基層社會本身具有復雜性和多變性特征，現階段我國基層社會治理仍然面臨很多難題，這嚴重阻礙了我國基層治理效能的發揮。調研表明，現階段在基層社會治理體系中，黨建引領基層社會治理，主要在價值認同、組織動員、服務供給等方面還存在不足，需要在基層社會治理實踐中不斷改進和提升，促進黨的建設和基層社會治理形成良性互動。

（一）政治引領權威不足

黨的建設和基層治理都是系統工程，需要找準抓手，穩步推進。搞好基層黨建，要突出基層黨組織政治功能，要把黨的路線、方針、政策要轉化為干工作、辦業務、促發展的能力。關鍵之處，在于激發政治認同。

調研發現，基層黨組織在引領基層社會治理中的價值整合和利益協調能力不足。經過四十多年的改革開放，在我國基層社會治理中，多元文化交織趨勢日益凸顯，社會群體利益訴求多樣化，不同社會階層存在價值觀對立、社會信任不足、價值共識難以凝聚的問題。針對此類問題，部分基層黨組織缺乏有效應對的能力，不能及時針對多元文化價值進行引導整合。基層社會治理所需要的資源內容豐富，既涉及資金、技術、人才等有形資源，也包括價值觀、公共精神等無形資源。在價值整合方面，基層黨組織雖然可以依靠自身國家權力代表的政治身份以及黨政關系中的政治權威，強化對主流意識的認同，但是在具體實踐中，一些地方的基層黨組織在尋找治理價值聚合點、整合資源方面缺乏實踐經驗，無法充分發揮利益協調和價值整合功能，特別是在利益協調方面制約因素很多。隨著社會主義市場經濟的發展，對社會資源的占有逐步向多元化發展，在一定程度上，只有遵循利益互惠的原則，才能資源共享，一些基層黨組織所能直接支配的資源占比很小，經常出現經費、場地不足的問題，一定程度限制了基層黨組織服務功能的發揮，這些問題也從一定層面暴露了一些基層黨組織自身在引領基層社會治理中的能力不足。

新的歷史條件下，政治工作前所未有的新格局和新變化，個人對待政治和組織的態度跟以往大不一樣。在市場經濟條件下，商品交換、物質利益至上等價值觀念不可避免日益深入滲透到黨內來，嚴重沖擊著部分基層黨員干部的理想信念、價值觀念。在各種思潮的沖擊影響下，部分黨員干部理想信念缺失、推崇西方價值觀念、缺乏參與基層社會治理的政治意識，在宣傳貫徹執行黨的路線方針政策上不堅決、不到位，嚴重消解了作為一級黨組織的權威和公信力，導致了基層黨組織在政治引領方面權威不足。［2］

（二）組織動員能力較弱

黨的基層組織是中國共產黨在社會組織中的基層戰斗堡壘，抓基層、打基礎是長遠之計和固本之策。在基層社會治理中，市場在資源配置中的決定性作用日益凸顯，但就目前情況來看，治理主體定位不清晰、發展不平衡、功能不健全，不能有效的發揮治理合力。從基層黨建來看，部分基層黨組織組織和動員群眾的能力弱化，缺乏撬動區域內資源的有效辦法。

究其根本，在于黨建引領基層治理的相關體制機制設計不夠完善，基層黨組織自身治理權責不明。在基層社會治理過程中，基層政府、社會組織等治理主體分別承擔著各自的治理職責，遵循政治效益、經濟效益、社會效益不同的價值取向，滿足群眾的服務需求。基層黨組織作為基層社會治理的政治領導者，可以統籌其他治理主體力量，促進基層治理中的參與方互動合作。然而，在具體基層治理實踐中，基層黨組織還存在權責劃分不清的問題，特別是對引領職責的定位不明晰。具體表現為基層黨組織的覆蓋率在逐步擴大，但是有些基層黨組織效能發揮十分有限，常常在基層治理中處于次要位置，從而出現缺位的問題。此外，基層黨組織和其他治理主體，在權責方面也還存在互相重疊、互相交叉的現象，甚至代行職權、權力越位的問題，最終限制了基層黨組織應有組織功能的發揮，難以凝聚基層治理合力。

體制機制建設是帶有長期性和根本性的建設。從黨建引領基層社會治理的制度體系看，也存在先天不足、基礎薄弱的問題，從而導致黨建引領基層社會治理缺乏系統完善的體制機制保障，比方說，雖然到目前為止，全國各地都有一些黨建引領基層治理的先進經驗典型，比如浙江的“楓橋經驗”以及在其他地方的創造性實踐，都取得了顯著成果。［3］然而，這些都是零散的、自發的。從領導協調、對話協商、聯動治理、考核監督等方面觀察，黨建引領基層社會治理的體制機制方面，還是缺乏系統完善、協調順暢、運轉高效的體系性制度機制。在聯動治理方面，缺乏安全開放的資源共享機制，搭建資源共享平臺需要加強硬件設施配套，受到各地經濟發展狀況限制，部分地區缺乏經費保障。在考核監督方面，對于在基層治理方面取得的顯著成果沒有給與相應的物質獎勵，設立相應的考評機制。此外，我國幅員遼闊，各地區發展狀況不一樣，根據自身治理條件，對黨中央決策部署進行具體實踐，在治理模式、治理效果方面差異較大。

（三）服務供給意識不強

黨的十八大報告已經明確提出，基層黨組織要以服務群眾、做群眾工作為主要任務。解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題是加強基層黨組織建設的首要任務。目前，在基層黨組織工作實踐中，管理型的模式慣性仍然制約著服務功能的發揮，部分基層黨組織對自身服務功能的定位不清晰，服務工作趨于形式化、表面化，部分基層工作人員缺乏主體責任意識，公仆觀念和服務意識淡薄，缺乏應有的工作激情和熱情，面對群眾多層次的服務需求，提供的服務內容、方式比較單一，在具體實踐中不能吸引社會組織、人民群眾參與到社會治理中。

普遍來看，基層干部隊伍素質有待提升。隨著經濟社會發展，基層治理的特殊性和復雜性與基層缺乏高素質、專業化的黨建工作者之間的矛盾日益尖銳。一方面，認識不夠的問題。一些基層黨組織工作思維和工作方法因循守舊，黨建工作形式單一、創新不夠。在引領基層社會治理過程中，部分駐地單位和非公企業黨組織基礎薄弱，還存在黨建等同于黨務的認識誤區，在思想上重視業務學習和業務工作的開展，忽視黨建工作的重要性。另一方面，能力不足的問題。當前，城市人口和社會結構發生深刻變化，社會人員流動性增強，區域內黨員更迭快，成分構成趨于復雜化，群眾對高品質生活的需求越來越高，對服務質量的要求也越來越高，但部分基層黨組織黨員理論素養、知識水平不高，嚴重制約了基層黨組織服務群眾作用的發揮。黨建、社區治理等相關工作，都倚靠人與人之間的良性溝通和互動，很多具體工作的開展依賴于人脈和熟面孔，因此，增強基層黨組織服務意識和工作能力意義重大。

三、黨建引領基層社會治理創新的主要路徑

堅持黨建引領基層社會治理，是破解新形勢下基層社會治理難題的必然選擇。然而，面對新形勢下的治理困境，始終要從我國具體國情出發，找準癥結難點，積極探索黨建引領基層社會治理的創新路徑。一方面鞏固和加強黨組織在基層社會治理中的領導核心地位，夯實黨的執政基層和群眾基礎；另一方面，要著眼不斷提升基層社會治理實效，提升基層社會治理科學化水平，促進基層社會在黨的領導下合理有序運轉。由此，黨建引領基層社會治理創新的路徑選擇需要從以下幾方面加強。

（一）堅持政治引領，明確基層社會治理的正確方向

在黨的建設布局中，黨的政治建設是黨的根本性建設，決定黨的建設的方向和效果。進入新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央堅定不移推進全面從嚴治黨，旗幟鮮明講政治，在黨的建設布局中，更是把政治建設從思想建設中分離出來、擺在首位。基層黨組織作為黨組織的一個細胞，不能等同于一般的社會組織，政治屬性是其根本屬性，擔負著貫徹執行黨的政治路線方針政策的重要職責。在黨建引領基層社會治理的過程中，要把黨的政治建設與基層社會治理相結合，把政治建設融入到黨和國家事業發展中，做到政治建設和業務工作相互促進，堅持政治引領，就是抓住了基層社會治理正確的立場、方向、道路。

在基層社會治理中堅持政治引領，就是要充分發揮基層黨組織政治引領功能，即通過有效思想教育、理論武裝、實際行動，統一基層社會治理中的各主體的思想認識，引導建立共同的價值理念，引導實現社會公共利益的價值規范。［4］一是要抓好思想理論建設。馬克思指出“理論在一個國家實現的程度，總是取決于理論滿足這個國家的需要的程度”。［5］理論是實踐的先導，理論創新永無止境，基層黨組織要始終堅持用科學的思想理論武裝黨員干部的頭腦，深入學習領會習近平總書記關于基層治理重要指示批示精神，學深悟透，才能指導實際工作。不斷加強對黨建引領基層社會治理創新理論的政治認同、思想認同，凝聚共識。現階段尤其要重視做思想工作的方法，基層黨組織負責人要先一步學深悟透習近平總書記對基層黨建工作提出的一系列要求，學習相關的一系列黨內法規，準確把握和貫徹其中的新觀點、新理念、新思想，更好地理解相關政策和方針，以此作為做好基層黨建工作的重要抓手。二是強化政治領導。最關鍵的是貫徹落實“兩個維護”的政治責任，要將加強黨的領導、鞏固執政地位貫穿于基層社會治理的始終，將黨的執政理念和治理方式嵌入到基層社會治理，從而助推基層社會各項事業發展。還需找準基層黨支部定位，明確基層黨組織領導核心和發揮領導作用功能性的定位，通過建強基層黨組織助推基層社會治理。三是提高政治能力。不斷提高基層黨員干部的政治領悟力、政治判斷力、政治執行力，切實把習近平總書記關于黨建引領基層社會治理的重要指示批示精神學深悟透，深刻認識到黨建引領基層社會治理是事關全局、著眼長遠的戰略謀劃，并能結合本地區本部門的實際情況貫徹落實，確保黨的各項方針政策在基層落地見效。

（二）健全體制機制，規范基層社會治理的有序進行

黨的十九屆六中全會決議指出，完善社會治理體系，要健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。新時代以來，在具體實踐中黨建與基層社會治理的融合發展模式，逐步形成極具中國特色的治理結構體系。隨著基層社會治理科學化和高效化的要求不斷提高，要對黨建引領基層社會治理的體制機制進行總體規劃，統籌設計，這為優化黨建和基層社會治理關系，提高黨建引領奠定前提條件。

從實踐的角度思考，當前要健全黨建引領基層社會治理體系，一是健全完善領導協調機制。在黨委領導的社會治理模式下，必須進一步明確基層黨組織的職責內容，細化權力清單，包括組織動員、統籌協調、制度制定等，合理劃分社會治理主體的職責范圍，建立權責分配機制，強化基層黨建利益整合和協調的功能，促進治理的統一性和協調性。二是完善聯動治理機制。完善居民自治、群團帶動、社會參與機制，推進鄉鎮、街道社會治安綜合治理基層組織和村（居）委會、調委會等基層自治組織建設，引導社會力量主動參與治理，搭建合作、對話協商的平臺，拓寬社會治理主體參與的渠道和途徑。基層黨組織要主動牽頭搭建區域內社會治理主體之間的溝通協調機制，建立對話協商制度，健全重大決策社會穩定風險評估機制，在基層黨組織的牽頭下，基層政府、業主委員會和居民群眾等利益主體共同協商，對話協商是實現不同利益主體達成共識的重要方式，有助于加強彼此之間的合作交流，關于這一點各地已有許多成功經驗，比如很多社區探索實行的幾方協商聯席會，現實中已經顯示出比較好的效果，現在已經比較多見。［2］三是要健全服務機制。在基層社會治理中，民生問題是治理的重點領域，基層黨組織要以群眾的需求為導向，提供高質量的服務，搭建意見信息反饋平臺，建立數據共享機制，運用大數據、云計算、區塊鏈等前沿技術創新服務方式，對群眾反映的問題進行數據整理分析，精準有效的制定對策方案，提供高效服務。

（三）完善組織建設，筑牢基層社會治理的領導核心

組織工作服務于黨的中心工作，為實現黨的政治任務提供了堅強組織保證，習近平總書記指出黨的力量來自組織。黨的全面領導、黨的全部工作要依靠黨的堅強組織體系去實現。只有黨的基層組織堅強有力，黨的組織體系的優勢和力量才能體現出來，黨的領導才能發揮作用，因此，在基層社會治理中，要不斷完善基層黨組織的組織建設。［6］

基層黨組織的覆蓋率對黨建引領力具有重要的影響作用，要將擴大基層黨組織的覆蓋面作為完善組織結構的工作主線。一方面，優化基層黨組織設置，找準黨組織設置和基層社會治理工作的結合點，根據區域內黨員人數、年齡結構、從業狀況等情況，打破傳統架構方式，以聯合黨支部、區塊黨支部等創新形式靈活設置黨組織，構建“層級分明、協同聯動、資源共享”的格局；另一方面，推進黨組織的覆蓋面，整合區域內的黨建資源，以大黨委為核心，將駐地內各單位的黨員干部吸納到組織體系內，引導健全業主委員會、村民委員會，通過單建、聯建、派駐黨建指導等方式，將基層黨組織建在基層自治組織，推動基層黨建不斷向社區、街道、樓棟、村組等末梢延伸。此外，黨的二十大報告指出，要加強事業單位、非公有制企業、學會、新經濟組織等主體的黨建工作，擴大青年、產業工人、農民、知識分子中的黨員覆蓋面。

（四）加強隊伍建設，保障基層社會治理的具體落實

人才是推進黨建引領基層社會治理的堅實保障，基層干部是決定基層社會治理成效的決定因素，基層工作人員承擔的工作內容比較繁雜，既要求工作者具有良好的專業能力，又要求科學合理的管理方式，全面推進基層治理，需要建設一支講政治、有紀律、講奉獻、有作為的優秀黨員干部隊伍。一方面，健全基層黨員干部的職業體系，在國家治理體系和治理能力現代化的背景下，提高治理能力也是新時代干部隊伍建設的重要內容，將基層社會治理能力納入職業發展規劃中，貫穿于日常管理，建立健全管理辦法，將社會治理成效與薪酬增長掛鉤，強化基層工作人員的激勵保障，激發基層干部隊伍活力；另一方面，提高基層黨員干部依法辦事的能力，黨的十八屆四中全會指出，提高社會治理法治化水平，基層黨員干部首先要尊法學法用法，要將法律教育納入到基層工作人員的培訓內容中，通過崗前培訓、定期集中性培訓、日常學習等多種方式，加強對法律法規學習掌握，［7］使得基層社會治理工作在法制軌道上平穩運行。 此外，要注重隊伍更新，培育相對充足的后備力量，確保基層擁有一支既專業又穩定的干部隊伍。

參考文獻：

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［4］黃曉春.黨建引領下的當代中國社會治理創新［J］.中國社會科學，2021（6）：116-135;206-207.

［5］馬克思恩格斯選集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，2012：11.

［6］陳念平.探索基層治理現代化的中國經驗——黨建引領基層治理的研究回顧與展望［J］.黨政研究，2022（5）：21-33;124.

［7］張戈.黨建引領基層治理：邏輯機理、價值表征和實踐進路［J］. 云南社會科學，2020（2）：17-21.

［責任編輯：李" 煥］