流動性背景下跨行政區流域水污染治理分析

周 兵

（吉林省通化生態環境監測中心，吉林 通化 134001）

水資源是人類生活和生產的關鍵要素，然而，全球水資源面臨日益嚴重的污染威脅，尤其是位于多個行政區之間的流域水資源，其管理和治理面臨特殊的挑戰。流域水資源具有準公共性和外部性，即一個地區的水污染會對下游和鄰近地區產生影響，因此要協調多個行政區來有效治理[1-3]。流域水污染不僅對環境造成危害，還對社會經濟帶來嚴重影響。然而，在流動性背景下，跨行政區流域的水污染治理變得更加復雜。不同行政區的管理體制和法律法規存在一定差異，各方主體之間存在利益沖突，使得流域水資源的保護和治理變得異常困難[4-5]。本文深入探討流動性背景下跨行政區流域水污染治理的挑戰，分析導致治理困境的原因，提出一種綜合性的協同治理模式，旨在促進不同利益相關方的合作，實現流域水資源的可持續開發和利用。

1 跨行政區流域水污染治理困境

1.1 治理功能分散，導致治理時效低下

在涉及跨行政區流域水污染治理時，多個行政區和部門可能會共同承擔責任。不同行政區和部門可能擁有不同的治理決策和行動權力。這種權力碎片化可能導致決策的分歧和行動的不協調，導致責任不明確，難以追究責任，這可能導致治理行動的拖延和混亂。此外，不同行政區和部門之間的信息共享可能不足，導致信息不對稱。這可能阻礙流域水污染的全面了解和合理決策。由于治理功能分散，協調各個部門和地方之間的合作可能非常困難。這可能導致治理行動的效率低下，難以采取一致的政策和行動。

1.2 治理途徑分離，導致治理效果不佳

跨行政區水污染治理主要有3 種途徑，即立法治理途徑、司法治理途徑和行政治理途徑。一是立法治理途徑。各行政區政府根據國家法律框架，結合當地水體污染狀況，制定相關法規和政策，為水污染治理提供法律保障。然而，目前，細分區域的水污染治理政策和法規較少，這使得地方政府在治理過程中缺乏明確的法律依據，突發情況的應對能力較弱。二是司法治理途徑。通過法院或檢察院等司法機關，對政府治理水污染的過程進行有效監督，以提高治理效果，加快治理進度。然而，在實際治理中，司法機關對政府行為的監督較少，這導致政府某些部門的職能制約力較弱，可能存在不良履職現象，這對跨行政區水污染治理的有效實施不利。三是行政治理途徑。地方政府行使其行政職權，采取水污染治理措施，以規范方式進行治理。然而，不同地區政府的行政職權分布存在差異，行政職權難以集中處理，行政職能無法得到充分發揮，嚴重影響水污染治理效果。

1.3 治理主體單一，導致治理效率不高

目前，跨行政區水污染治理存在治理主體單一的挑戰。通常，水利部門承擔治理工程責任，但單一主體存在明顯的問題。首先，跨行政區水污染治理是一項龐大而復雜的任務，它需要多個主體共同參與，每個部門都有其獨特的職責和業務范圍。如果僅依靠單一部門，治理效率會大幅下降，政府難以充分發揮治理效能。其次，單一治理主體導致不同治理部門之間的分離。不同部門可能持有不同的觀點和立場，這在治理過程中會引發利益沖突。這種分歧可能導致治理工作協調困難，治理主體無法以一致的步調來開展工作，最終影響治理效果。跨行政區水污染治理需要更多的協同努力和多方主體的參與，而不僅僅依賴政府內部的單一部門。這將有助于提高治理效率，減少利益沖突，并確保治理工作能夠更好地滿足流域的需求。

2 跨行政區流域水污染治理的制約因素

2.1 治理體制缺陷，地方行政分割

治理體制的缺陷主要體現在水污染防治法律明確規定水污染防治責任由縣級以上地方人民政府承擔。這種治理體制缺陷導致跨行政區水污染治理缺乏區域性治理機制，無法有效構建協同治理機制，從而引發兩種主要問題。一是治理碎片化嚴重，責任落實難上加難。同一政府層級的不同部門都有權進行水污染治理，但各個部門信息溝通不暢，出于自身利益優先考慮，都往往不愿主動承擔水污染治理責任，這便限制治理行動的有效性和協同性，使綜合規劃和協調越發困難。二是地方自利性嚴重，合作平臺少之又少。在流域水污染治理中，存在污染邊界與行政邊界不一致的情況，但通常缺乏有效的機構和平臺來促進區域合作。出于本位主義，地方政府往往更關注自身利益，忽視其他地方的利弊得失。地方政府的政績考核通常以地區經濟增長為主要指標，這便導致一些地方政府一味追求經濟增長而忽視環境保護。此外，地方政府自身利益至上的趨勢也導致治理邊際成本上升，即使某些地方政府希望通過治理來謀取更多的發展機會，但治理成本的上升使其無法獨自承擔治理費用，從而放棄主動治理。

2.2 法律法規欠缺，監督問責缺位

法律法規是維護制度的一種重要外部力量。在我國，與流域水污染防治相關的法律規定分散在多部法律中，包括《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》等，缺乏系統完備的法律機制，因此無法形成強大的約束力和外部協調效應。這種分散的法律體系在流域水污染治理中帶來3 個主要問題。一是缺乏操作依據和標準。由于相關法律法規分散，缺乏整體性的操作依據和標準，流域水污染治理變得模糊和不統一。各地可能因法規理解的不同而采取不同的措施，導致治理工作的不協調性和不連貫性。二是監督問責不足。缺乏明確的法律規定和監督機制，使得流域水污染治理的監督問責體系不夠健全。地方政府可能面臨監督不力的情況，難以對治理工作進行有效的監管和問責。三是缺乏懲罰機制。目前的法律法規體系缺乏足夠的懲罰性規定，導致污染主體和監管主體可以相對容易地躲避責任。缺乏足夠的法律威懾，使得一些企業可能會忽視環境法規，不采取必要的污染防治措施。由于缺乏完備的法律機制，流域水污染治理面臨一系列挑戰。地方合作治理難以形成長期有效的機制，協同合作的基礎薄弱。同時，缺乏足夠的懲罰機制，可能導致一些污染主體逃避責任，從而影響治理效果。為解決這些問題，有必要進一步完善相關法律法規，建立更為完備的法律體系，明確責任、標準和監督機制，以確保流域水污染治理能夠更加有力有效地進行。

3 跨行政區流域水污染治理對策

3.1 立法完善

一是推進流域立法。我國流域水污染防治缺乏系統的法律機制，相關法律規定分散在多個法律文件中。有必要進一步完善相關法律法規，建立更為完備的法律體系，明確責任、標準和監督機制，以確保流域水污染治理能夠更加有效地進行。二是強化程序法建設。我國在水環境立法方面更加注重實體法的制定，而程序法方面的建設相對不足。要明確管轄權界定，著重解決流域內不同省級行政區之間水環境糾紛的執行問題，并明確跨行政區水環境糾紛中的公益訴訟規定。我國環境公益訴訟機制本身存在一些不足，而在跨行政區水環境領域更是缺乏明確的法律依據。因此，要制定相關法律和政策，以規范跨行政區水環境糾紛的管轄權、執行機制以及公益訴訟等。這將有助于提高水環境治理的效率和公正性。

3.2 平臺協同完善

一是構建區域協商平臺。流域水污染治理通常跨越多個地區，而不同地區的特點和需求可能存在差異，這會給合作帶來挑戰。因此，建立區域間協商平臺至關重要，以便各方就相關問題進行協商和討論，促進區域合作。比如，近年來興起的流域水事聯席會議主旨在于解決流域內的爭端，但這些會議通常是臨時性的，沒有固定化。可以借鑒這種形式，將其轉化為常態化和固定化的形式，以建立穩定的區域間協商平臺，協同治理流域水污染和其他水資源問題。二是搭建社會組織合作體系。盡管政府在流域水污染治理中扮演主導角色，但社會力量的積極參與仍然至關重要。現實中，社會參與的程度相對有限。要積極引入第三方組織，建立社會組織合作體系，構建一個以政府為中心、廣泛吸納社會組織協助的新型合作模式，匯集各方的智慧和資源，共同應對流域水污染挑戰，提高治理的綜合性，增強治理的透明度和公正性。

3.3 監督機制完善

為確保流域水污染治理的權責協同，要建立完善的監督和問責機制。在流域水污染治理過程中，要同時監督地方政府和企業的行為，以確保其合法行使權利，同時對不法行為和失職失責行為進行問責。一是強化上級政府監督職責。制定更加嚴格和明確的法律法規，包括對污染行為和失職失責的懲罰規定。同時，要確保這些法律法規得到切實執行，對違法行為進行嚴格追究。上級政府部門應當履行監督職責，確保地方政府和企業履行其責任。可以對治理工作進行定期檢查和評估，確保工作按照法律法規和流域規劃進行。二是建立有效的舉報機制。建立匿名舉報渠道，讓公眾舉報環境違法行為。政府部門應該及時調查和處理這些舉報，確保問題得到及時解決。三是設立環境監管機構。建立專門的環境監管機構，負責監督企業的污染物排放行為，并對違法行為進行調查和處罰。這些機構應該具備獨立性和權威性，以確保公平執法和問責。

4 結語

在流動性背景下，跨行政區流域水污染治理是一項復雜的挑戰，但通過合作、法規完善、社會參與和生態保護等多方面的努力，各地有望有效解決這些問題，實現流域水資源的可持續開發和利用。這將有助于維護人體健康和生態平衡，促進社會的可持續發展。