我國戰略性礦產品儲備機制頂層立法探析

潘為德

（江西理工大學，江西 贛州 341000）

礦產資源作為現代社會生產發展過程中主要的生產資料之一，其保護與開發利用一直是各個國家現代化建設中的重點。戰略性礦產作為礦產資源的一部分，在頂尖科學技術領域起著關鍵作用，在民生經濟領域廣泛應用，是保障國防、民生、經濟安全的關鍵因素[1]。我國學術界對于戰略性礦產資源的定義較為統一，即在國防安全與國民經濟發展中起著關鍵作用的，受自身資源不足或技術能力限制而無法保證國內供應或供應中斷、市場不穩定時會對國防安全和國民經濟產生巨大影響或對國際資源交易市場具有調控能力的礦產資源。

礦產地儲備指的是將蘊藏礦產資源的礦區暫不予開采，留待合適的時機再開發利用的儲備形式。礦產地儲備具有儲備成本低、管理安全便捷、調節幅度大、長久開發利用等眾多優點，其缺點亦是明顯，即應急能力差、啟用周期長。在世界各國礦產地儲備中，最為成功的典型例子便是美國戰略石油阿拉斯加北坡儲備基地。礦產品儲備指的是將開采出的原料礦產、選礦后的精選礦、冶煉后的半成品、精煉后的成品等進行存儲備用的行為，與礦產地儲備相比，其基礎設施建設成本高，運營、管理、監督煩瑣復雜，還可能引起一定的環境損害風險。但礦產品儲備在礦產資源進口的實施過程中起著承接作用，這是礦產地儲備無法替代的。除此之外，礦產品儲備的品種、規模靈活多變，儲備的啟用快捷有效。日本稀土礦產品儲備便是其中的典型。

1 我國戰略性礦產品儲備的特性

相比礦產品儲備，礦產地儲備更有利于生態環境的保護及礦產資源的綜合利用[2]。不可否認的是，礦產地儲備有其長處，但對于戰略性礦產而言，礦產品儲備并不與之沖突，也不會與可持續發展戰略相沖突。第一，戰略性礦產的戰略地位決定了戰略性礦產品儲備的重要性。戰略性礦產直接且深度影響國防安全、經濟安全和民生安全，戰略性礦產品儲備是快速應對國內外突發狀況的有效手段，是抵抗外部礦產資源風險的重要措施，也是國家關鍵技術突破發展的有力支撐。第二，我國戰略性礦產資源儲量的不足決定戰略性礦產品儲備的必要性。我國戰略性礦產中，大部分種類資源儲量在全球的占比都偏低，石油儲量僅占全球總量的1.5%，且一半以上的戰略性礦產對外依存度超出50%。2021 年，澳大利亞鐵礦石肆意漲價，便是因為我國是全球最大的鋼鐵消費國且鐵礦石長期依賴進口。目前，增大戰略性礦產品的進口和增強戰略性礦產品儲備建設是應對將來風云突變的國際形勢和緩解戰略性礦產儲量匱乏的必備手段。第三，我國現有礦產開采冶煉等礦產資源利用技術水平決定戰略性礦產品儲備的可行性。經過多年的努力發展和不斷創新，我國礦產資源的綜合利用水平已排在全球前列，尤其是“十三五”時期之后，我國在采礦冶煉的過程中造成的資源浪費已大幅縮減，礦產有用資源的提取率已大幅增高。第四，礦產開采、冶煉的生態環境整治規范保證了戰略性礦產品儲備的環保性。近年來，礦山開采生態環境的大力整治已取得顯著效果，尤其是開采冶煉智能化建設更為戰略性產品的綠色儲備提供更好的方案。第五，戰略性礦產品儲備動用條件的嚴苛決定戰略性礦產品儲備的可持續性。戰略性礦產品儲備是為了應對突發緊急情況或國家調控需求，且在嚴格審批下方能動用，這也就意味著無緊急情況出現時作為儲備的礦產資源依舊可以存續，即戰略性礦產品儲備也是實現國家可持續發展的戰略手段之一。

2 國外戰略性礦產品儲備現狀

戰略性礦產品儲備可以滿足國家自身發展所需關鍵性礦產原材料供給，進一步應對稀缺礦產資源領域的國際競爭，加強各自戰略性礦產的國家管控能力、國際優勢地位和在國際礦產資源交易中的話語權[3]。美國是最早建立戰略性礦產品儲備的國家之一，20 世紀40 年代左右便開始對鉻、錳、鎢等與國防軍工有關的金屬礦產進行儲備。近年來，為實現保障國家產業安全、滿足國際政治外交訴求、鞏固戰略性礦產品儲備的國際戰略地位等目的，美國不斷增加對之前法律規范的修訂，基本實現戰略性礦產的靜態定性評估到全產業鏈的動態評估。整體來說，美國通過一系列的立法活動，已將戰略性礦產品儲備的方方面面進行法律規范，形成系統的法律體系。日本作為礦產資源相當匱乏的國家，在戰略性礦產品儲備上更是花了大力氣。日本作為礦產消耗大國之一，長期大量進口礦產資源，以滿足國內經濟生產需要，同時不斷規劃戰略性礦產品的儲備。在戰略性礦產品儲備法律的立法上，日本更加側重于戰略性礦產在經濟發展中的安全保障，且更為詳細。

從立法內容來看，已建立戰略性礦產品儲備法律的各個國家的法律法規基本包括兩部分內容。一是戰略性礦產品儲備的行為法，即規定儲備過程中的具體管理運作規范，如儲備基礎設施的建設與管理規范、儲備礦產品種類的更迭規范、儲備的吸儲與動用規范等。二是戰略性礦產品儲備的組織程序法，即規定儲備的實施主體及組織主體、明確各主體具體權責、決策程序和運行機制等。

從立法形式來看，不同國家的戰略性礦產品儲備立法主要包含3 種形式。一是綜合儲備立法。戰略性礦產品儲備作為綜合儲備的一部分，其儲備主體、運營管理等相關程序、實體規范等可在整體儲備環境下統一安排，但對于戰略性礦產品儲備來說缺乏針對性。二是行業儲備立法。將戰略性礦產品儲備目錄分解成單獨的礦種，不同礦產與該礦產產業相結合，行業儲備立法能夠更好地保證礦產整個產業安全流暢運行，但容易造成行業的壟斷和缺乏大局觀。三是戰略性礦產品單獨立法。單獨立法能較為細致全面地保護該立法礦產，但容易與其他法律相沖突。這三種立法形式的實施效果各有長短，所以大部分國家對于戰略性礦產品儲備的立法會將3 種形式加以綜合運用，從而利用不同立法形式的優點，構建戰略性礦產品儲備的完整法律體系。

3 國內戰略性礦產品儲備現狀

2016 年11 月，《全國礦產資源規劃（2016—2020 年）》開始實行，首次將煤炭、石油、稀土、鐵、鉀鹽等24 種礦產列入戰略性礦產目錄，此外還明確要求建立戰略性礦產儲備制度、提高戰略性礦產資源安全供應能力和綠色開發利用水平。另外，“十四五”規劃提出保障能源和戰略性礦產資源安全的明確要求。經過多年的發展，我國戰略性礦產儲備基本以國家儲備為主，同時形成以行政管理為主的三級垂直管理體制。

我國建立物資儲備制度的時間較早，但我國戰略性礦產品儲備與發達國家相比仍存在較大的差距，尤其是在相關法律規范方面，其所涉及的法律規范只是零星散見于《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國礦產資源法實施細則》《中華人民共和國出口管制法》等礦產資源類法律中。戰略性礦產品儲備專門法的制定是礦產資源戰略儲備有效實施的保障，而我國暫無國家層面的專門性法律法規。雖然“十三五”規劃和“十四五”規劃有所提及，但其權威性不高，不足以指導規范戰略性礦產品儲備的管理運營。作為礦產資源中的基本法，新修訂的《中華人民共和國礦產資源法》依舊對戰略性礦產的戰略地位予以法條保護，同時缺少對戰略性礦產品儲備安全監督管理的規則設計，導致其無法為戰略性礦產儲備提供充分的法律保障，也遲滯了中國礦產資源法律的進一步演進，更無法為解決戰略性關鍵礦產資源的潛在國際爭端提供可利用的國內法工具。總之，我國關于戰略性礦產品儲備的法律規范嚴重匱乏，現有的儲備管理無法實現戰略性礦產品儲備與產能統一組織協調，運行機制無法明確各級主體之間的權責，缺乏動態的收儲與動用機制。

4 我國戰略性礦產品儲備機制頂層立法的建議

目前，我國既沒有專門的儲備法律制度，又缺乏相應的司法實踐經驗，戰略性礦產品儲備機制整體依舊處于起步摸索階段，但基于戰略性礦產品的戰略性地位與國防安全、經濟安全、民生安全的緊密關系，我國戰略性礦產品儲備機制的建立與完善已刻不容緩。《國家石油儲備條例》作為我國第一部專門性的戰略性礦產儲備法律，應加快出臺落地的速度。除此之外，可采取國務院或全國人民代表大會單獨立法的體例，明確儲備管理主體、法律責任、收儲和啟用機制、儲備資金保障、預警監測機制等方面，在提升其法律位階的同時，加快戰略性礦產品儲備機制的全面完善。在戰略性礦產品儲備機制完善的過程中，應遵循3 個基本原則。

4.1 以安全原則為紅線

戰略性礦產品儲備的作用涉及國防、經濟、民生等方面，應通過立法確立其在我國整體安全觀下的戰略地位，凸顯以國家安全為首要價值追求。在此基礎上，設立戰略性礦產品儲備的信息安全、運營管理安全、資金安全、經濟安全等條款。戰略性礦產品儲備的信息包括儲備地點、儲存規模、礦產品形式、礦產品品位等，儲備的相關信息可直接影響國內外資源局面，甚至影響我國的國際資源交易，例如，稀土礦產品儲備規模的大小除了影響稀土價格以外，還將決定我國在礦產資源交易中的地位。戰略性礦產品既涉及能源領域，也涉及國防科技工業領域，其相關信息應認定為國家機密，再依據《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國保密法》等法律規范確定戰略性礦產品儲備過程中各方主體的保密責任。

戰略性礦產品儲備運營管理的安全是戰略性礦產品儲備有效性的關鍵保障，也是國家實現戰略目的的基本保證。只有戰略性礦產品的運營管理安全，才能夠放心大膽地進行儲備和高效地應急啟動。戰略性礦產品儲備的資金安全主要指的是其建設、運營、管理資金安全，應嚴格禁止外資的進入，從源頭上控制戰略性礦產資源的不合理外流或可能存在的信息泄漏風險。戰略性礦產品儲備是礦產品交易過程中保證市場經濟安全的重要工具，應根據中國資源稟賦、經濟發展特點、國際資源供給情況及礦產資源消費狀況建立儲備動態機制，通過儲備過程中的吸儲與動用提高國家對戰略性礦產品交易市場的掌控能力。

4.2 以綠色原則為紅線

戰略性礦產品儲備作為可持續發展戰略的重要手段之一，儲備的整個過程應貫徹綠色原則，尤其是在儲備基礎建設、收儲、運營管理等關鍵節點。全國戰略性礦產品儲備基地數量應做整體長期規劃，例如，礦產儲量有優勢的礦產品儲備可與礦產地儲備位置相同，劣勢礦種的礦產品儲備應盡量與礦產業所在地區接近，從而避免儲備運輸費用和動用所需時間的浪費。儲備的選址、基礎設施建設應滿足所在地的環境保護要求，具備抵抗重大地質災害的能力，避免因自然地質災害引起戰略性礦產品儲備對生態環境造成二次損害。

在礦產品的收儲過程中，應注意礦產品的品類是否能夠在長期存儲的過程中不產生危害或不發生改變。例如，某些鈷礦石會產生輻射，鋰單質化學性質活潑且不易保存。此外，可將城市礦產添加為礦產品收儲對象，尤其是廢舊電子產品、通信工具等現有技術無法實現安全環保二次提煉且戰略性金屬含量較高的城市礦產，避免這類垃圾對生態環境產生破壞，也可待今后技術突破后進行資源循環綠色再利用。戰略性礦產品儲備運營管理不當，容易造成重大生態污染事故，所以在儲備的運營管理過程中，應完善生態環境預防保護制度，增強運營管理人員的環保意識，確保操作規范，提升對可能出現的環境污染事件的應急處理能力。

4.3 以統籌原則為準線

戰略性礦產品儲備機制涉及方方面面的利益，既需要國家以明確的法律予以規范，又需要以國家層面的統籌能力加以安排。因此，要將國家儲備與企業儲備相結合。國家儲備的主體地位不僅僅是在儲備的種類、規模上，還包括儲備法律規范的制定、儲備監督等方面。只有國家儲備以國家整體實力為后盾，戰略性礦產才能實現其戰略地位，保證代際供應安全。企業儲備可作為國家儲備的有效補充，極大地提高戰略性礦產的市場靈活性。《國家石油儲備條例（征求意見稿）》也是如此規定的，但其中未對企業提出任何激勵性的儲備政策，企業面對高昂的儲備費用，難免興致索然。

可將戰略性礦產品儲備與戰略性礦產地儲備相協調，明晰我國戰略性礦產品資源存量中的優勢礦種與劣勢礦種，建立礦產品儲備與礦產地儲備的聯動機制。優勢礦種以礦產地儲備為主，以增加資源的代際可持續性利用，劣勢礦種以礦產品儲備為主，以方便資源進口的儲備存放。要充分發揮不同儲備方式的功能，把握現在與未來、國內與國際，最大限度地在時間與空間上確保我國戰略性礦產資源地位。同時，可將戰略性礦產品儲備的吸儲與動用相平衡。依據國內外科技發展水平，結合國際戰略性礦產資源供給情況，增加新產業、新科技、新領域所需的礦產品種與規模儲備，減少落后技術產業所需礦產規模，實現吸儲與動用在一定合理區間內的動態平衡，同時也能對產業科技領域的形成進行倒逼。

5 結論

當前，我國礦產品產量和消費量都居世界前列，必須增加戰略性礦產儲備，提升國家安全水平。礦產地儲備和礦產品儲備是常見的兩種戰略性礦產品儲備形式，各有優缺點。所以，我國要結合國情，堅持安全原則、綠色原則和統籌原則，綜合運用兩種戰略性礦產品儲備形式，加快推進頂層立法，優化戰略性礦產品儲備機制，保障國家礦產資源安全。