城市更新的回報機制及產出效益分析＊

■ 尹利君 郭思佳 趙宇

1.中國建筑第二工程局有限公司投資部 北京 100070

2.中國科學院大學經濟與管理學院 北京 100190

0 引言

城市更新行動是推動城市高質量發展的重要抓手之一，城市更新行動已成為“十四五”時期城市治理的一項重要內容[1]。實施城市更新行動，是擴大內需、構建新發展格局的重要路徑，中央對此高度重視，近期連續做出重大決策部署。2020年中央經濟工作會議將“實施城市更新行動，推進城鎮老舊小區改造”作為擴大內需的戰略基點之一。基于城市更新行動，通過謀劃建設一批城市發展工程和惠民工程，培育新動能，形成新的增長極，促進國內大循環。城市更新能夠吸引高質量創新人才集聚，對城市發展提供創新驅動，基于集聚的正外部性實現高質量的產出，提升城市發展質量[2]。城市更新涉及改造、修復和建設的內容廣泛、領域多樣，是培育內需體系，拓展投資空間，形成需求牽引供給的主戰場。通過對國內城市更新案例進行分析，城市更新項目盈利模式尚不明晰且不可持續，亟需探索行之有效的城市更新投融資模式[3]。創新城市更新過程中的投融資環節是推進高質量城市更新行動的重要保障，因此研究城市更新的回報機制、產出效益對于高質量實施城市更新行動具有非常重要的意義。

城市更新是國家頂層戰略決策，是未來城市發展新常態，為推動城市更新項目加快落地，支撐和服務我國城市更新業務發展，特設立支持本研究的相關基金。自上世紀70年代至今，西方絕大多數國家進入了后工業時代，城市更新模式不斷優化。David 研究了城市更新改造中政府和社會資本合作的本質，研究發現通過有效提高利用土地價值、強化網絡應用、提升環境質量能夠有效加快城市發展步伐[4]；Hunt通過研究發現，單獨由開發商主導的城市更新活動在解決更新過程中遇到的社會和文化問題存在短板，通過采用漸進式的改建方法會取得更好的效果[5]。國內學者針對城市更新研究起步相對較晚，王楨楨提出了利益共同體的治理模式，城市更新活動是一個兼顧公共和私人利益的集體行為[6]；劉貴文則強調了PPP 模式在城市更新活動中的重要性，并系統的研究了政府部門、私人機構和社區居民聯合開發模式的理論基礎及運作流程[7]。基于國內外相關研究，城市更新概括起來主要包含整體重建、局部修建和修繕維護3 種主要模式。現有文獻對城市更新的類型、改造模式進行了較為豐富的研究，為本研究的開展提供了較為豐富的理論基礎，但現有文獻鮮有對我國城市更新的回報機制和產出效益進行系統分析和歸納總結。本研究首先從經濟效益、社會及環境效益兩方面對城市更新的產出效益進行分析，其次研究了不同性質城市更新項目的資金來源，再次基于政府主導模式、政府聯合社會資本實施模式、市場主導模式3 種運作模式對城市更新項目的回報機制進行歸納總結，最后提出相關政策建議。相較于已有文獻，本研究從多維度較為詳細的梳理了城市更新的產出效益及回報機制，在一定程度上豐富了城市更新的投融資理論，為政府和企業實施城市更新行動提供了理論和實踐指導。

1 城市更新產出效益分析

城市更新能夠提高城市地區的經濟發展水平，通過更新舊有的建筑和基礎設施，城市得以煥發新的生機和活力。城市更新還能夠提高城市的生態環境和居住品質，從而提高人力的幸福感。本研究主要從城市更新的經濟效益和社會及環境效益進行分析，如圖1所示。

圖1 城市更新的產出效益機制圖

1.1 經濟效益

成功的城市更新項目，最大的特點是經濟活力的增強，具體體現在資產配置更優、產出效率更高、資產價值實現有效增長等方面，可以給地區經濟發展提供有效的支撐。通過梳理國內外城市更新相關文獻，各大城市以期通過對現有城市資源的更新和改造，進一步提升土地和物業的利用率，打造更具吸引力的城市中心，進而整體提升城市核心競爭力[8]。城市更新項目經濟效益主要體現在土地價值提升和社會及環境效益提升兩方面。

1.1.1 土地價值提升

城市更新項目，最直接的體現就是土地價值的提升，基礎設施的提質增效，改善了城市環境、提升了城市功能、優化了城市規劃，使土地價值提升效果顯著。以廣州北岸文化碼頭區域的城市更新項目為例，城市更新后區域的土地單位產出提高，土地價值提升空間顯著超過了同時期其他未更新區域[9]。

1.1.2 運營價值提升

運營價值提升是城市更新價值外溢的重要表現，具體體現在工業運營價值提升、商業運營價值提升和稅收價值提升3方面[10]：

（1）工業運營價值提升：以廣東省深圳市寶安新橋東片區“工改工”城市更新項目為例，地方通過“工業上樓”等方式對低效用地進行整治，以產業為基礎進行學校、公園、住房等各項配套的規劃建設，形成“生產、生活、生態”三相融合的產城示范，最終打造成先進制造園區，實現近千億級工業總產值規模。

（2）商業運營價值提升：租賃住房、文創、商辦等服務業運營為城市更新的核心運營模式。以上海新天地為典型案例，舊城改造實施主體在前期付出高額改造費和6.7 億動遷安置費后，并未急于出售這些資產，而是統一招商運營管理，新天地后期定位發生改變時，實施主體及時調整業態，將目標轉變為保障穩定的資產增值。

（3）稅收價值提升：稅收價值提升主要體現在隨著人、產、城功能的集聚度提升，相關的交易也會隨之增加，稅的增值也較為顯著。稅收價值的提升主要通過交易量增加和生產功能提升兩種方式來形成稅收增量，在城市更新中常會圍繞舊城流量集聚點培育特色商業街區，這些特色街區將會帶來交易量的增加從而帶來新的商業稅收收益。

1.2 社會及環境效益

城市更新的社會效益目標是讓社會更和諧，具體包括提升社會包容性、傳承城市文化、促進社會共建共享；環境效益目標則體現在城市更新要可持續地打造更加宜居的自然環境、營造文明多元的人文環境和綠色智慧低碳的社會環境[11]。因為在城市更新項目中，社會效益和環境效益的界面較難區分，故統稱為社會及環境效益，其提升可體現在以下5個方面。

1.2.1 資源再生促進

城市更新可以有效提高土地利用效率、節約用地、節省建設用地指標[12]。以廣東省三舊改造為例，2008年12月國家相關部門同廣東省人民政府共建廣東省節約集約用地試點，廣東省通過“三舊”改造，節約土地20 余萬畝，單位建設用地產出翻了一翻，建設用地面積增長3000多平方公里。因此，通過“三舊”改造開發低效存量建設用地是推進土地循環利用，提升土地利用效率，擴大建設用地有效供給的重要途徑。

1.2.2 以環境及公共服務為代表的城市運營能力提升

通過城市更新，進一步改善了城市的生態環境、優化城市功能與空間布局、提升城市形象品質。以廣東省“三舊”改造為例，通過城市更新，新增公共綠地9000 余畝，為基礎設施和公益事業提供用地近7萬畝，各項保障性住房5 萬余套，大大改善了城市居住環境。易志勇基于深圳市城市更新數據，建立了城市更新投入和產出模型，通過該投入和產出模型可以得出，城市更新的措施極大地豐富了地方的教育、醫療、綠化等資源，極大地改善了民居環境，可以獲得充分的社會和環境效益[13]。

1.2.3 投資、產業及消費升級

根據《廣東省“三舊”改造（城市更新）發展報告》，在投資升級方面，自2008年廣東省開始實施城市更新行動以來，民間資本、社會資本積極參與，“三舊”改造也逐漸成為進行城鎮低效用地再開發的主力軍；在產業升級方面，城市更新供應新型產業空間（包括甲級寫字樓、高標廠房、M0 研發用房等新一代產業園區等），“三舊”改造（城市更新）優化了土地利用結構和城鎮空間布局，推動產業轉型升級；在消費升級方面，以深圳市城市更新為例，城市更新可以供應優質零售商業，也可以供應大量的改善型商品住房。

1.2.4 促進人口流入，提高人民群眾幸福感

根據官方數據，廣東省成為全國常住人口第一大省的過程亦是發生在廣東省啟動“三舊”改造（城市更新）的10年間，可見“三舊”改造（城市更新）對于廣東吸引人才流入起到了助推作用。除了人口增加，通過城市更新，還可有效改變市容市貌，增加就業崗位，增加村集體和村民收入，大大提升人民群眾的幸福感，保障基層治理經費開支。

1.2.5 歷史文脈傳承

城市不僅是人力居住的場所，更是時代更替的印記[14]。城市更新可有效傳承歷史文脈，強化城市文化品牌，推進文化環境改善。針對老城區改造，廣州市不進行大拆大建，而是探索“微改造”模式，在對老城區人居環境進行改造的同時，當地的歷史文化街區也得到了很好的保護。以廣州市永慶坊微改造為例，不搞大拆大建，“繡花功夫”在永慶坊微改造中一以貫之，推動老建筑在新風貌中“復活”。

2 不同性質城市更新項目的資金來源

城市更新項目的投資主體較多，除政府財政資金之外，社會投資也是其中非常重要的力量[15]。社會資本參與城市更新，必然對項目帶來的回報有一定的要求，因此如何更好地解決城市更新項目的投入與產出匹配的問題，如何挖掘項目的潛在收益，如何更好地設計回報機制，需要我們深入探討城市更新項目的回報來源。

目前城市更新項目的回報主要來源于以下5 個方面：一是城市更新項目涉及的經營權收入；二是城市更新項目涉及的未來可能新增的經營權收入；三是城市運營產生的經營性收入；四是城市更新引起的土地集約使用后，在滿足原有的功能上新形成的有效建設用地的出讓收入；五是城市更新導致的產業升級后，整體經營稅收收入的增加值。其中以上1 至3 項為經營性收入，最后兩項為政府可獲得的增值收益，都可作為項目投資的收入來源考慮。對于經營性項目，實施模式的核心內容顯然正在向“重產業導入”、“重資產運營”、“重模式創新”的方向發展。

綜合上述分析，可以進一步理清城市更新項目的邏輯，基于項目回報來源的組成不同，將其分為3 種類型：分別為非經營性城市更新項目，即項目本身的經營性收入缺失，主要的資金由政府通過財政資金來保障；經營性城市更新項目，主要的資金由使用者來進行付費，政府財政不出錢，項目完全通過市場化方式自負盈虧；準經營性城市更新項目，介于以上兩者之前，即在財政付費的基礎上，充分挖掘項目的經營性現金，使經濟性從不可行變為可行。如圖2所示。

2.1 非經營性城市更新項目

非經營性項目主要包括社會公益事業項目（如教育項目、醫療衛生保健項目）、環境保護與環境污染治理項目、某些公用基礎設施項目（如市政項目）等。這類項目為社會提供服務只收取少量的費用或不收取費用。非經營性項目通常以政府直接投資為主，資金來源包括財政預算內資金、地方政府專項債券資金、PPP 資金等，還款來源主要為政府預算資金。財政預算內資金主要是指財政預算中安排給城市更新項目的資金，除此之外，國家和省市也可安排其他中央預算內資金或者專項補助來支持城市更新項目。

2.2 準經營性城市更新項目

準經營性項目具有很強的正外部性，帶來較大的間接效益，其資產具有一定經營性，因經營收入尚不能覆蓋投資成本，一般政府會對項目進行補貼或提供資金支持。在準經營性城市更新項目中存在政府、社會資本以及公眾（有時為物業權利人）三方利益相關主體，政府方的訴求在于為公眾提供更優美的城市環境和更強大的城市功能，提升土地利用價值和社會整體效率；社會資本參與準經營性項目的訴求是獲得一定的投資回報；公眾（或物業權利人）的訴求在于在不影響自身正常生活和發展的前提下，實現區域的更新，改善自身的使用體驗。當政府方與任一方合作、甚至三方進行合作更新時，各方訴求會變得更加復雜。

準經營類項目的收益來源傳統包括各級專項資金、政府補助、物業權利人自有資金、經營性收入（比如廣告收入、停車場收入等）等。但是有些地方考慮到復雜的利益相關主體及資金平衡難度，也正在探索其他收益來源方式。一是改變土地使用功能和性質的變化；二是允許改變土地開發強度，采取容積率獎勵、容積率轉移、設定容積率的上限管控、公共項目的不計容等措施。

2.3 經營性城市更新項目

經營性城市更新項目是指具有長期的、相對穩定的經營收入的投資項目，也可稱之為“財務自平衡”項目。城市更新項目中，部分擅長資產運營的房企參與度較高，通過對土地屬性進行調整、房屋功能進行改造，并對更新后的資產運營來獲取運營收入及資產升值收益，契合于政策導向，將一次性收益將轉向持續運營收益。經營性城市更新項目主要類型有核心區域的存量商業項目、存量物業項目和舊村舊廠改造項目等。

3 不同運作模式城市更新項目的回報機制

3.1 政府主導模式

城市更新項目“更新內容”不同，回報機制及投融資模式也各異。一般而言，公益性項目資金需求較高，經營性收入較少，資金難以平衡，主要由政府主導，其投融資模式主要分為地方政府利用財政資金直接投資、地方政府配套資金同時發行城市更新專項債、地方政府授權地方國企為主體進行投融資3種模式（如圖3所示）[16]。

圖3 政府主導模式下城市更新項目回報機制

3.1.1 地方政府基于財政資金直接投資

此類項目多以政府部門為投資責任主體，采用市場化公開招標，利用財政預算直接進行投資，其招標內容多為具體的公益性工程項目，確定具體工程總承包單位或代建單位。在這種模式下，政府方通過納入財政預算體系利用財政資金直接投資，不針對項目設置單獨的回報機制。

3.1.2 地方政府配套資金同時發行城市更新專項債

以政府為主導，其中一部分資金來源于政府配套，剩余資金則通過發行專項債。通常這類項目自身要有良好的收益率，收益能夠償還本息，資金實現自平衡。

3.1.3 地方政府授權地方國企為主體進行投融資

地方國企投資模式下，城市更新項目的回報機制分為固定收益、土地出讓金分成、一二級聯動開發3 種模式。

固定收益，地方城投一般承擔資金籌措義務，承擔項目建設主要責任，其所獲取利潤率為一定比例的開發成本；土地分成，國有企業與本地政府簽訂相關協議，對土地出讓金分成比例進行明確，國有企業獲得土地出讓金分成的權利；一、二級聯動，當地國有企業通過建設市政基礎設施或者幫助政府代建一級開發工程，與政府協商，積極參與二級項目出讓，若獲取土地，則通過二級銷售收益彌補投資成本和獲得投資收益。

3.2 政府聯合社會資本實施模式

以城市運營能力提升為要求的城市更新項目，根據其經營特點采用純市場化或政府與社會資本合作的運作模式，主要包括PPP、地方國企引入合作方成立項目公司、投資人+EPC、地方政府+國有企業/房地產企業+產權所有者、城市更新基金等模式（如圖4所示）。

圖4 政府聯合社會資本模式下城市更新項目回報機制

3.2.1 PPP模式

通過引入社會資本建立PPP 運營機制，項目投入資金有賴于股東資本金及外部市場化融資，通過統籌使用者付費和可行性缺口補助，實現項目現金流整體平衡。

3.2.2 地方國企引入合作方成立項目公司

在城市更新領域內，引入合作方參與城市更新的實際操作較為普遍，而各地的政策中，也明確鼓勵地方國資公司和相關專業公司的合作。在此類模式下，收益主要包括成本加成和項目運營帶來的財政收入增量的一定比例補貼給項目公司。

3.2.3 投資人+EPC模式

此模式下，項目收益主要為運營收益及專項補貼。社會資本既是投資人，又是項目的工程總承包方，回報機制主要體現在投資回報和超額施工利潤兩方面。

3.2.4 地方政府+國有企業/房地產企業+產權所有者模式

此模式下，由地方政府負責公共配套設施和市政設施的建設投入和綜合整治，并授權國有企業/房地產企業負責設施的運營，國有企業/房地產企業統籌租賃項目范圍內的產權建筑進行改造后，返租給地方政府獲得收益，產權所有者分享產權租賃收益。此類回報機制，既能獲取較高的項目回報收益，又能整合各方優勢資源，但由于涉及主體較多，各方之間利益沖突較難協調。

3.2.5 城市更新基金模式

城市更新基金以項目合作區域內土地出讓收入、項目所在區域本級留存部分同等金額與市政基礎設施配套費同等金額之和為基準，由項目所在地財政部門安排上述同等金額作為城市更新基金，列入政府性基金預算，由項目所在地財政部門通過結算安排撥付給城市更新實施主體，城市更新實施主體通過預算安排支付給項目合作甲方（多為地方國資公司），作為投資回報的資金來源。

3.3 市場主導模式

市場主導模式，以“政府引導、市場主導”為基本原則，該類項目基本可呈現資產經營屬性較強、規劃相對明確、收益回報機制清晰的特點，政府方或資產持有方通過協議出讓、協議租賃、毛地出讓、定向掛牌或公開招標等方式選擇社會資本方，社會資本方自行投資建設運營，自負盈虧[17]。市場主導的城市更新模式，政府參與較少，一般社會資本為投融資責任主體[18]。該類模式主要出現在廣州、深圳城市更新的相關實踐中，政府通過制定相關政策，讓渡市場部分權利，基于項目市場化的運營來推進項目實施。目前主要的實施模式有：企業收購改造、村企合作改造、單一主體歸宗改造、農村集體自改模式等（如圖5所示）。

圖5 市場主導模式下城市更新項目回報機制

3.3.1 收購改造模式

收購改造模式，主要由城市更新開發商以資產收購或股權收購的形式取得相關標的（目標土地、目標項目或目標建筑），然后以土地權利人的名義申請自改。在這種模式下，回報機制主要體現為開發商的房地產開發及運營收入，包括商品房銷售收入、配套設施銷售收入、公共物業運營收入等。

3.3.2 合作改造模式

合作改造模式主要包括村企合作改造模式和特定企業合作改造模式。村企合作改造模式，即農村集體經濟組織將所屬的國有建設用地，或將集體建設用地轉為國有建設用地后，通過招標方式引入土地前期整理合作方，由合作方先行墊資完成土地前期整理事項，后交由政府以招標、拍賣、掛牌交易或協議方式出讓土地，合作方按照土地整理協議取得相應收益。特定企業合作改造模式，即通過特定企業（實施主體）進行一級開發，由市場主體進行二級開發，形成項目閉環。該類項目的一二級開發，全部由企業進行實施，待二級用地出讓時，土地出讓金優先用于一級開發資金平衡。

3.3.3 單一主體歸宗改造模式

該模式主要收益來自該單一主體完成改造后的房地產開發及運營收入，包括商品房銷售收入、配套設施銷售收入、公共物業運營收入、商業辦公樓及購物中心運營收入等。

3.3.4 農村集體自改模式

該模式指在符合國土空間規劃的前提下，農村集體經濟組織將集體建設用地（轉為國有建設用地）或所屬的國有建設用地通過招標引入土地整理合作方，或自行整理完成后，達到土地出讓條件，將土地使用權出讓給村集體經濟成立的全（獨）資公司。該模式下，土地前期整理合作方（或有）為工程總承包方，回報機制主要體現在按照土地整理協議約定獲取的收益；農村集體經濟組織的回報機制體現在土地出讓收入、更新完成后的商品房銷售及租賃收入、配套設施銷售及租賃收入、公共物業運營收入等。

4 發展對策及建議

4.1 完善投資回報機制

合理的回報機制是實施城市更新項目的關鍵。根據項目的具體情況充分挖掘運營內容，創新投融資模式，確保運營利潤可覆蓋前期成本，降低社會投資人不能回收投入資金及獲取合理收益的顧慮，鼓勵更多社會投資人參與更新改造[19]。為克服城市更新項目公益性強、收益性弱引致的回報缺陷，可從以下3個方面著手健全回報機制：一是構建收費機制，使項目可獲得合理的投資回報，降低收入風險；二是創新商業模式，進一步挖掘項目資產價值及盈利點，推動項目從非經營性向準經營性、經營性轉變，盤活項目資產；三是激勵項目綜合開發，將項目范圍內的全要素整合利用，包括生態、旅游、文化、軌道、農業等要素應綜合利用，以提高項目的多元性，拓寬投資回報路徑及回報率。

4.2 健全投資融資體系

著力完善項目投融資系統是探究城市更新投融資模式的前提，應充分調動社會資本參與項目投建運，同時發揮機構資金、投資基金的補充作用。國有資本是城市更新的主要力量，可激勵各層級城投公司聯合投資、進一步推進城投公司向市場化轉型、將政府對于非經營性項目的融資職能剝離出來、注入經營性資產、提升投資主體對于專業技術的管理能力、提升投資主體信用，開拓出遵循市場化規律的國企大道。引入社會資本需規范化，細化項目實施方案編制、合理設定準入條款，廣泛征集社會資本方意見，包括項目匯報、價格補償機制、風險分擔等。

4.3 統籌政策資金支持

城市更新項目需要地方政府以政策及資金進行支持，實施主體應結合項目類型、產權人情況，形成合理的資金投入模式。地方政府的政策和資金支持應優先注入代表地方利益的國資企業，以國企為抓手投資、建設和運營城市更新項目。諸如老舊小區改造這類產權主體不明晰、居民收入偏低的項目，可以財政資金補助為主；可引入產業進行升級改造的項目，財政資金應以建設市政配套設施和引導、參與產業投資為主；拆除重建確實沒有收益的公共建筑，可完全通過財政資金投入。地方城投公司等實施主體，可整合利用區域內政策、資金及其他行政、社會資源，要結合項目實際加強整體謀劃安排，以明確的回報形式、回報規模，引領搭建投融建運維閉環模式。