社會組織參與教師教育質量評價的動因、主體與路徑
——基于制度創業理論的分析視角

楊大清 鄧 濤

(東北師范大學教師教育研究院,吉林 長春 130024;東北師范大學教育學部,吉林 長春 130024)

一、問題的提出

當前我國正處于深入推進實施管辦評相分離教育治理體制改革的進程中。在《中國教育現代化2035》中明確提出:“推進教育治理體系和治理能力現代化,推動社會參與教育治理常態化,建立健全社會參與學校管理和教育評價監管機制”[1]。作為教育現代化的重要組成部分,推進教師教育治理體系和治理能力現代化,推動社會參與教師教育治理常態化,建立健全社會參與師范院校管理和教師教育質量評價監管機制是應有之義。同時,在2020 年10 月中共中央國務院印發的《深化新時代教育評價改革總體方案》中又明確強調:“建構政府、學校、社會等多元參與的評價體系”,“發揮專業機構和社會組織作用”[2]。且有調查數據顯示,截至2021 年底,“我國教育領域社會組織共有288341 個,占社會組織總量的31.97%”[3],這表明目前社會組織參與教師教育質量評價已經具備一定的現實條件與基礎。

但一方面,許多的研究者都認識到了社會組織參與教育與教育評價的時代意義和重要價值,將其視為“教育治理體系的建設”和“教育與社會的有機結盟”的時代需求[4],并將“充分發揮社會力量參與作用,建立靈活有效的教育治理機制”作為實現教育治理體系現代化的基本路徑之一[5]。另一方面,有研究者也注意到了社會組織參與教育督導存在的一些問題,如“制度缺失、法律地位缺位、缺乏認證標準、準入程序簡單以及評估機制不健全等問題”[6]。同時,從國際比較來看,與歐美等發達國家相比,“我國社會組織發展起步時間較晚,各方面發展還不成熟,尤其是在專業性和權威性方面受到社會公眾的質疑”[7]。并且“在市場經濟環境下,政府尚未將教師教育評估監測向社會、市場開放,社會無法參與教師教育評估,使得教師培養和培訓無法在政府的宏觀管理下形成有序競爭”[8]。事實上,社會組織作為重要的評價主體,在參與教師教育質量評價方面的缺失,不僅阻礙了新時代教師教育體系的結構優化與質量提升,而且更不利于新時代教育治理體系和治理能力現代化的實施與推進。

有鑒于此,本文旨在借鑒制度創業理論的分析視角,來探析社會組織參與教師教育質量評價的動因、主體與路徑,以期能有益于新時代我國高水平教師教育體系的建設和教育治理體系改革的推進。

二、制度創業理論及其分析框架

“制度創業”(institutional entrepreneurship)的概念被用來解釋“制度是如何生成”的問題。它是指“組織或個人利用資源來創造新制度或者改變現有制度的主體活動”[9]。其主要涉及到制度創業的動因、主體及過程三方面的內容。

首先是制度創業的動因,即為何要進行制度創業。制度創業理論認為,制度創業主要目的在于獲取利益。但針對制度創業的具體動因,則可以從制度場域外部與制度場域內部兩方面進行探尋。前者主要強調制度場域外部的環境壓力,如環境危機、信息技術革命等;后者則主要強調制度場域內部的矛盾,如合法性與效率的矛盾、制度與環境適應的矛盾、不同制度間的不兼容以及利益錯位等[10]。

其次是制度創業的主體,即誰來進行制度創業。制度創業理論認為,“制度創業者可能是組織、個人或者是組織與個人的聯盟”[11],其在“組織場域中普遍都占據著比較重要的位置”[12]。最后是制度創業的路徑,即如何進行制度創業。由于制度創業是在復雜社會場域中所進行的實踐活動,加之其又是一個相對比較漫長的過程,因此,制度創業者在不同的階段有著不同的任務,要采取不同的策略,才有可能保證制度創業的成功實現。目前比較經典的模型是Greenwood 等人(2002)在綜合已有研究的基礎上,將成熟場域中的制度創業劃分的去制度化、前制度化、理論化、擴散化及加強制度化五個階段[13],而新興場域中則可以劃分為理論化、擴散化和制度化三個階段[14]。

綜上所述,在制度創業理論的分析視角下社會組織參與教師教育質量評價,以制度場域外部環境條件的改變和制度場域內部矛盾的聚集作為動因,進而催生社會組織、師范院校和政府共同組成制度創業共同體,在前制度、理論化、擴散化和再制度化等階段,分別采取不同的策略,完成相應的任務,最終完成制度創業的過程(分析框架見圖1)。

圖1 制度創業理論的分析框架

三、社會組織參與教師教育質量評價的動因

(一)教師教育質量評價制度場域外部環境的變化

進入新時代,我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾[15]。這就充分說明目前構成教師教育質量評價制度場域外部環境已經發生了復雜而深刻的變化。同時,教師教育自誕生以來,就具有培養高質量的教師、服務基礎教育事業發展的職責與使命。

一方面是國家政策制度的客觀要求。社會組織能否參與到教師教育質量評價的過程中,關鍵在于其能否獲得政策制度的許可。在2010 年出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(210-2020)》中明確提出“鼓勵專門機構和社會中介機構對高等學校學科、專業、課程等水平和質量進行評估”[16]。自十八大以來,相繼制訂出臺的《深化教育督導改革轉變教育管理方式的意見》(2014)、《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》(2015)、《中國教育現代化2035》(2019)、《深化新時代教育評價改革總體方案》(2020)等政策制度中都明確提出要推進教育管辦評分離,鼓勵支持引導社會組織參與教育評價。這一系列政策制度的制訂出臺不僅為社會組織參與教師教育質量評價確立了上層制度依據,而且也對社會組織參與教師教育質量評價提出了客觀要求。

另一方面是基礎教育事業高質量發展的現實需求。如今人民對基礎教育公平的評價指標發生了從“有學上”到“上好學”的根本性變化,這就要求基礎教育要進行高質量發展才能更好地滿足人民“上好學”的盼望。教師既是基礎教育事業高質量發展的重要內容,也是基礎教育事業高質量發展的重要支撐。然而當前“師范教育培養出的學生適應性不強的問題飽受社會詬病”[17],加之目前教師教育質量評價的主體和手段都較為單一,往往是政府和師范院校自管、自辦、自評。社會組織作為獨立于政府和師范院校外的第三方參與到教師教育質量評價的過程中,不僅可以最大程度凝聚多方共識,順應社會時代的潮流,回應人民群眾的需求,而且更可以以“第三方”全面公正客觀的視角來為師范院校在教師教育方面存在的不足和問題“把脈問診”,貢獻出社會組織的專業智慧,從而更好地助力高質量教師的培養,服務基礎教育事業的高質量發展。

(二)教師教育質量評價制度場域內部矛盾的聚集

目前我國現行的教師教育質量評價制度主要有:《普通高等學校師范類專業認證實施辦法(暫行)》、《普通高等學校本科教育教學審核評估實施方案(2021-2025 年)》、地方政府的常規督導評價以及師范院校內部辦學質量的年度自評等。上述的評價制度雖然初步建構起了國家、地方政府及高校等不同層面的教師教育質量評價制度體系,但是其主要存在結構二重性和不同制度間不相兼容的矛盾。

一是結構二重性的矛盾。吉登斯(Giddens)認為:“社會結構卷入行動之中,社會結構不僅是行動的結果,也是行動的中介;結構同時作為自身反復組織起來的行為的中介與結果”[18]。現行的教師教育質量評價制度同樣可以看成是一種社會結構,其既是進行教師教育質量評價的前提條件又是中介手段還是評價結果,從而導致了結構二重性的矛盾。具體而言,依照現行的教師教育質量評價制度,對教師教育質量的評價多是以政府和師范院校的評價為主,這不僅未能形成政府、學校、社會等多元參與教師教育質量評價的新評價格局,而且更不利于教師教育質量水平的提升。一方面政府部門既是教師教育的主管責任部門又是評價部門,評價方式主要采用行政的方式,加之評價結果又直接與政府部門的績效考核等利益相掛鉤,其評價過程客觀性和公正性難以得到充分的保證。另一方面,師范院校內部的自評常常都是采取師生評價、同行互評及學校評價等方式,評價結果往往都是報喜不報憂,對于存在的不足與問題多是蜻蜓點水、淺嘗輒止,其評價結果的真實性和準確性自然很容易受到質疑。

二是不同制度間不相兼容的矛盾。雖然目前社會組織參與教師教育質量評價已經得到了上層制度的確認,但具體落實到社會組織如何參與教師教育質量評價的方式和路徑尚未得到較為明確的制度說明。比如在《新時代基礎教育強師計劃》中明確提到要“推動地方政府、學校、社會各方深度參與教師教育”,并且提出要“改進師范院校評價”,具體的方式則是“推進師范類專業認證工作”[19]。目前我國師范專業認證的第一級監測、第三級認證以及中央所屬高校的二級認證都由教育部高等教育教學評估中心負責實施,教育評估機構可以接受省級教育行政部門的委托,具體負責實施該省份的第二認證工作[20]。這就意味著在制度層面以教育評估機構為代表的社會組織已經一定程度被排除在多數師范專業認證的工作之外。并且當前“不少高等教育評估由政府指定的教育第三方評估機構,或者由脫胎于政府內部、具有一定官方色彩的第三方評估機構完成,這種由政府主導的教育評估議程不僅容易受社會質疑,而且嚴重擠壓了教育評估機構第三方等社會組織的發展空間”[21]。而在美國師范專業認證活動的顯著特征便是認證機構的多樣性,其中“既有州一級的教育行政機構,也有各方專業人士與專業建設利益相關者組建的民間評價機構,尤其是高級認證,其認證機構一般都是在教師教育項目實施者、政府機構之外產生的第三方認證機構”[22]。此外,現有的教師教育質量評價制度往往是不同的利益相關者進行博弈和耦合的結果,占據主導地位通常都是現有評價制度的既得利益者。這就導致在依據現有評價制度實施評價的過程中不同程度地存在處于政策利益邊緣的社會組織的地位和作用被弱化、利益被忽視等問題。

四、社會組織參與教師教育質量評價的主體

制度創業的主要目的在于謀取“利益”,因此,教師教育的利益相關者都是制度創業者,同時結合目前我國教師教育治理體系的特點,為了使社會組織能夠有序參與到教師教育質量評價的過程中,需要社會組織、師范院校和政府三者共同組成行動主體,完成制度創業。

(一)社會組織

在現代社會中,以社會組織為載體的組織參與是一種更為合理、有效的政策參與方式,其不僅可以向政府轉達民眾利益和要求,而且可以提出各種政策訴求和建議,協助政府改進公共政策,以維護社會公共利益,實現國家、集體和個人利益的整合[23]。因此,社會組織參與教師教育質量評價不僅有助于其利益訴求的實現,而且更有助于其實現自身的發展。

一方面社會組織參與教師教育質量評價有助于其利益訴求的實現。作為教師教育的利益相關者,社會組織對當前師范院校教師教育的質量水平和基礎教育對教師的培養需求等方面有著更加現實的感受和更為明顯的關切。這些現實感受和明顯關切都可以直接轉化為社會組織參與教師教育質量評價的巨大動力。因此,社會組織參與到教師教育質量評價的過程中,不僅可以更加全面地了解當前師范院校教師教育存在的問題,而且更可以及時反饋基礎教育事業發展對教師的培養需求,從而真正形成政府、學校、社會各方深度參與教師教育的新辦學格局。另一方面社會組織參與教師教育質量評價有助于其實現自身的發展。社會組織能否得到發展除了要具備一定的制度條件之外,更要具備一定的路徑來發揮其職能,體現其價值和作用。長期以來,我國教育行政部門在教師教育質量評價方面處于主導地位,評價標準的同質性較強,差異性和針對性較弱,因而未能全面準確地反映師范院校的實際辦學水平,從而導致對市場、師范院校、學生以及社會等不同利益相關者的現實訴求關照不夠。而社會組織參與教師教育質量評價就可以發揮其自身的專業優勢和專業力量來打破這一現狀,在一定程度上彌補上述存在的不足,從而形成多元參與的新評價格局。

(二)師范院校

師范院校的第一職責是辦好教師教育,培養合格教師是對其進行評價的主要指標。但在現實中師范院校卻往往要受到來自政府部門的行政邏輯、外部市場的市場邏輯和自身的學術邏輯等多重邏輯的管理和制約,師范院校也更容易感受到這多重邏輯間的矛盾之處。因此,在師范院校的教師教育項目中合理采納并吸收社會組織的意見和建議就顯得尤為重要。

在師范院校的學生培養方面,師范院校可以與社會組織合作制訂人才培養方案與學生學業評價標準,及時了解基礎教育事業高質量發展對于教師能力素質的需求,更加立足于基礎教育發展的實際,培養切合基礎教育特性的合格教師,進而不斷提升教師教育的辦學質量。在師范院校的教師考評方面,為了破除“唯分數、唯升學、唯文憑、唯論文、唯帽子”傳統師范院校教師考評的頑疾,師范院校可以將指導學生就業、創新創業、社會實踐等內容納入教師評價考核指標中。社會組織不僅可以為學生就業提供相應的工作崗位,更可以為教師指導學生進行創新創業與社會實踐提供相應的機會和場所,從而成為師范院校對教師進行考評時的重要評價主體之一。

(三)政府

在我國目前的教師教育治理體系中,政府不僅占據著核心位置,具備社會組織和師范院校所不具備的強大組織動員能力,而且掌握著大量的資源,直接決定著社會組織參與教師教育質量評價的正當性與合法性。因此,政府是社會組織參與教師教育質量評價制度創業過程中不可或缺的行動主體。

一方面,政府可以確立社會組織參與教師教育質量評價的地位和職能。在教師教育質量評價體系中明確規定社會組織的職能,并賦予其合法地位,是社會組織參與教師教育質量評價的前提條件和制度保障。另一方面,政府可以運用行政手段激勵社會組織參與教師教育質量評價。政府可以通過制訂相應的政策文件來鼓勵社會組織有序參與到師范院校的人才培養過程中,并給予其一定的政策指導和政策優惠。同時在對師范院校的辦學質量進行考評時,政府可以將師范院校在人才培養方案和學生學業評價標準的制訂過程是否參考以社會組織為代表的專業組織的意見和建議納入考評的指標體系和內容維度中。

五、社會組織參與教師教育質量評價的路徑

社會組織參與教師教育質量評價的正當性和合法性已經得到了上層制度的確認,并且隨著深入推進與實施教育管辦評相分離等相關政策,社會組織參與教師教育質量評價的前制度化階段已經完成。那么,接下來制度創業的重點任務便是理論化階段的組織場域內成員權利義務關系的厘清,擴散化階段的貫徹落實以及再制度化階段的制度文本形式的確立。

(一)理論化階段,明確社會組織參與教師教育質量評價的資質條件

理論化階段的核心任務是厘清組織場域內成員的權利義務關系,明確政府,師范院校和社會組織三者的職責范圍。具體而言,政府是“管理員”,履行管理職能,具有監管責任;學校是“運動員”,擔當辦學職能,具有守護辦學質量責任;社會專業組織是“裁判員”,擔負評價職能,具有監督責任[24]。這就要求參與到教師教育質量評價中的社會組織需要符合一定的資質條件。

一方面,從資質認證來看,參與評價的社會組織應是經相關政府部門認定的教育社會專業組織。這主要是由我國現行社會組織的注冊管理制度所決定的。首先,社會組織在進行登記注冊時須有明確的業務主管單位;其次,社會組織需要符合相應的條件才能在民政部門進行登記注冊(如一定數量的會員、規范的名稱、固定的住所、明確的章程、相應的組織機構和一定數目的活動資金等)[25]。這就意味著參與教師教育質量評價的社會組織在注冊登記時必須是經由民政部門審查的,在日常活動中接受教育行政部門指導和監督的教育社會專業組織。

另一方面,從專業性來看,參與評價的社會組織應是從事教育評價的教育社會專業組織。社會組織參與教師教育質量評價的根本力量和最大優勢在于其所代表的專業力量和專業優勢。同時,“作為一種專業實踐,教育評價是專業人員或機構,基于評價學和測量學理論,遵循科學、合理的評價程序,對教育過程和結果做出有效、精確、公正的評價的過程”[26]。這就表明不是任何社會組織都可以參與教師教育質量評價,其要求參與教師教育質量評價的社會組織是從事教育評價的教育社會專業組織,不僅需要具備開展教師教育質量評價相應的理論知識和實踐能力,而且需要了解當前基礎教育事業發展對于師資培養的需求和師范院校在教師教育方面存在的不足與問題。唯有如此才有可能真正發揮社會組織獨特的專業優勢,貢獻出不可代替的專業力量,從而彌補政府和師范院校在教師教育質量評價方面存在的不足。

(二)擴散化階段,推動社會組織深度參與教師教育質量評價

在明確了社會組織參與教師教育質量評價資質條件后,接下來便是如何推動社會組織深度參與教師教育質量評價的貫徹與落實,具體可以從以下三個方面進行努力。

由于目前我國專門對師范院校教師教育質量進行評價的政策文件是2017 年教育部印發的《普通高等學校師范類專業認證實施辦法(暫行)》。因此,充分利用好、發揮好現有的師范專業認證制度對于提升師范院校的教師教育質量水平有著十分重要的作用。首先,可以優化師范專業認證專家委員會,調整師范專業認證專家組成員的構成,強化專業評價。為了進一步強化專業評價,可以選取一定比例來自社會組織的專家參與到師范專業認證的過程中,而不是僅由來自政府和高校的專家來組成師范專業認證專家委員會和專家組,從而真正建構政府、學校、社會各方參與教師教育質量評價的新格局。其次,制訂和完善地方師范類專業認證實施方案,進一步細化專業評價,引領地方師范院校的健康發展。當前不少地區都結合地方的實際情況制訂了本地區師范專業認證的實施方案,這為“師范專業認證”的落實提供了有力的抓手。因此,為了推動社會組織深度參與教師教育質量評價,各地教育行政部門可以進一步完善師范類專業認證實施方案,細化專業認證評價的指標體系和內容維度,優化師范專業認證的實施程序,并且成立有社會組織參與其中的地方普通高等學校師范類專業委員會,最大限度匯聚多方智慧,為科學有序推進認證工作提供智力支撐,更好地引領地方師范院校的健康發展,從而真正實現以評促建、以評促改、以評促強的認證目標。

最后,社會組織參與教師教育質量評價不能僅停留在師范專業認證的過程中,也要切實落實到與培養合格教師最為接近的師范院校日常的教育教學活動中去行動和推進。這就需要社會組織參與到師范院校日常的師生評價中。以往師范院校日常對師生進行評價時多是采取學校內部自評和互評的方式,評價主體和方式都較為單一,評價過程和結果更多是基于學科本位,而非專業本位。社會組織參與到師范院校日常的師生評價則可以較好地彌補師范院校在專業本位方面所存在的不足,采取更加靈活多樣的方式對教師的教學和學生的學業進行全面客觀準確的評價,更好地發揮教育評價的反饋、引導和激勵功能。

(三)再制度化階段,建立健全社會組織參與教師教育質量評價的制度文本

“對于社會組織而言,要有序地參與教育評價并發揮其政策影響力,關鍵在于建立一套制度”[27]。而制度往往又是以文本的形式進行呈現的。因此,為了確保社會組織參與教師教育質量評價制度創業的成功實現,必須以制度文本的形式加以確認。

第一,重塑教師教育質量評價制度的社會文化,為新制度的形成奠定理念與價值基礎。“社會中那些通用的特定制度和工作規則之所以能夠被推廣、發展,并被多數人認同主要是因為其能夠適應獨特的社會文化,并且在獨特的社會文化環境和社會組織中取得合法性,讓社會的不同群體自覺、自愿對其遵從”[28]。為此,社會組織可以通過與師范院校和政府組成參與教師教育質量評價的制度創業共同體,逐漸提升自身作為教師教育質量評價主體的認可度,并且積極與其他評價主體進行合作,充分發揮自身的專業優勢和專業力量,參與到教師教育質量評價的過程中,使得社會組織參與教師教育質量評價由小范圍的認可逐步成為全社會的共識,最終成為教師教育質量評價制度制訂和修訂的基本理念與價值遵循。

第二,漸進嵌入現有的教師教育質量評價制度體系,逐步形成新的評價制度體系。一方面教育行政部門可暫不制訂出臺新的教師教育質量評價制度,而是將相關理念嵌入現有的制度體系中。可以采取逐步優化和調整高等學校幼兒園教師培養等教學指導委員會、師范專業認證專家委員會以及師范專業認證專家組成員的構成,選取一定比例的來自社會組織的專家,明確社會組織在其中的職能和地位等方式,然后通過適當適時修訂教師教育質量評價指標體系,凸顯社會組織參與教師教育質量評價的合理性和正當性,從而形成新的政策制度文本。另一方面,社會組織可以主動作為,積極參與到教師教育質量評價的過程中,充分體現其參與教師教育質量評價的意義和價值所在,進而逐步推動教育行政部門制訂出臺新的教師教育質量評價政策制度文本。當然,在社會組織參與教師教育質量評價的過程中不僅主動接受教育行政部門的業務指導和業務監督,而且也要積極完善自身的規章制度,從而為專業優勢和專業力量的更好發揮奠定基礎。