粵港澳大灣區建設面臨的機遇、挑戰及應對策略

○馮慶想 徐海波

（1.中山大學 馬克思主義學院，廣東 廣州 510275；2.深圳大學 社會科學學院，廣東 深圳 518060）

建設粵港澳大灣區是習近平親自謀劃、親自部署、親自推動的國家發展戰略，旨在建設國際一流灣區和世界級城市群。在“一個國家、兩種制度、三種貨幣、三個關稅區、四個核心城市”的大灣區系統中，“一國兩制”制度優勢、港澳獨特區位優勢和廣東改革開放對外窗口優勢，為打造“一帶一路”重要支撐區域、國際科技創新中心、全球最具活力經濟區、世界著名優質生活圈、“一國兩制”實踐示范區提供了重要支撐和強勁引擎。自《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）實施以來，粵港澳大灣區建設在加快港澳與內地跨境整合、深度合作以及促進國家對外開放事業等方面已取得不少成果，但也暴露了一些深層次矛盾。因此，在抓住粵港澳大灣區發展機遇的同時，也要清醒認識到粵港澳大灣區建設中所面臨的突出問題及其主要成因，以便適時調整政策方向，確保“一國兩制”事業行穩致遠。

一、粵港澳大灣區建設的時代機遇

我國目前正處于全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的新發展階段，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念是實現高質量發展的必然要求，在全球經濟增長乏力、地緣政治局部動蕩的新形勢下，我國創造性提出構建國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，為民族復興大業指明了實踐方向。正是在這一背景下，粵港澳大灣區已成為貫徹新發展理念、構建新發展格局的戰略支點[1]。

（一）粵港澳大灣區是新發展階段的大潮頭

隨著國內外發展環境發生根本性變化，黨中央敏銳洞察我國經濟社會形勢，精準研判我國所處的歷史方位。黨的十九屆五中全會明確提出，“我國進入了一個新發展階段”，這表明黨和國家事業已站在全新的歷史起點上，這個起點既承接了第一個百年奮斗目標的輝煌成果，又開啟了第二個百年奮斗目標的壯麗篇章。正如習近平所言：“新發展階段是社會主義初級階段中的一個階段，同時是其中經過幾十年積累、站到了新的起點上的一個階段。”[2]從時間尺度看，新發展階段是從2021 年“十四五”規劃的起步之年至2050 年實現第二個百年奮斗目標這一歷史時期。從戰略視角看，新發展階段是社會主義事業螺旋式上升過程中的關鍵節點，抓住這個重要戰略機遇期，最大限度展示我國經濟社會的韌性與活力，盡可能消解新發展階段中面臨的不確定性風險因素，可為民族復興大業注入新動能。粵港澳大灣區由多城市集聚化發展而成，及時捕捉了新發展階段下帶動中國乃至世界高質量發展的風口潮頭。珠三角9市加上港澳特區的總面積達5.6 萬平方公里、坐擁8000 多萬人口，區域之間各種職業背景人才高頻流動，不同社會制度的生產部門和消費部門高效協作，催生龐大的經濟體量和嶄新的合作模式。在新發展階段，粵港澳大灣區順勢而為，承載民族復興重任，為科技創新、體制改革、產業優化、人才培育提供重要實驗窗口，加速全球價值鏈的轉型升級，提升國家核心競爭力。

（二）粵港澳大灣區是新發展理念的踐行者

發展理念反映一個社會在選擇自身發展模式上所遵循的真理和價值尺度。只有科學的發展理念才能引領中國特色社會主義事業行穩致遠。習近平指出：“新發展理念闡明了我們黨關于發展的政治立場、價值導向、發展模式、發展道路等重大政治問題。”[3]可見，新發展理念不僅是轉變經濟發展方式的開關把手，而且是影響政治發展模式的核心要素。黨的十八屆五中全會明確提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，符合世情、國情、民情及客觀規律，鋪墊了新階段我國新的發展思路。其中，“創新”為高質量發展提供動力源泉，“協調”破解發展不平衡的結構矛盾，“綠色”引領可持續發展的新趨勢，“開放”打通內外聯動發展的壁壘障礙，“共享”指向公平發展的價值目標。這五方面雖各有側重，但其內部是相互聯系、相互作用的有機整體，“回答了關于發展的目的、動力、方式、路徑等一系列理論和實踐問題”[3]，同時也意味著這五個方面必須協同發展，使之迸發合力，而不能孤立、片面倚重某一方面。粵港澳大灣區占據地理空間位置的先天優勢，灣區內各城市人口密集流動、產業鏈有序銜接、資源優化整合，均嘗試突破單個城市界面而趨向整體抱團發展，使得創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念能夠深入社會形態肌理。“九市兩區”依據各自角色定位，促進粵港澳大灣區功能內聚互補、結構錯位嵌套，迸發新活力。同時，大灣區承載的厚重歷史文化，諸如廣府文化、潮汕文化、客家文化也都展現出內在一致性，實現高度融合共生，以滋養新發展理念。可見，大灣區依托系統協同效應，不斷在實踐中深化創新驅動、區域協調、綠色發展、對外開放、共贏共享等理念內涵，以打造高質量發展的示范地。

（三）粵港澳大灣區是新發展格局的強引擎

在中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局相互交織的時代大背景下，習近平敏銳察覺國內外發展新趨勢，深刻指明“國內經濟循環同國際經濟循環的關系客觀上早有調整的要求”[4]，并提出“構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”[2]。深入理解新發展格局的豐富意蘊就必須首先確立自我的主體性地位，“唯有以國內作為支撐，才能在世界發展大勢面前不失自我”[5]。中國作為一個大國經濟體，具備強大的內需潛力和超大規模的市場腹地。因此，暢通國內大循環是保證我國經濟社會在劇烈變化的世界經濟形勢下平穩運行的基礎。同時，新發展格局本質上是動態開放的，是要謀求高水平自立自強的同時開創國際合作共贏新局面，而非重走近代封閉、孤立、僵化的老路。換言之，中國對外開放的步伐不會停滯，而是會努力嘗試重構全球協同發展新模式，尋找國內國際兩個循環的平衡點，實現二者相互促進與良性互動。粵港澳大灣區位處我國改革開放前沿陣地，也是我國“一帶一路”倡議的戰略高地，在全國新發展格局中具有舉足輕重的地位。一方面，它對內聯通區域，展示特色化的城市群品質，引領中國式現代化發展；另一方面，它對外承接全球，體現國際化的時代氣息，成為內循環與雙循環的極佳聯結點。同時，粵港澳三地多為外向型經濟，既注重引進高端技術、吸引國際人才，又善于強強聯合、優勢互補，最大限度激發經濟社會融合發展的潛能。作為我國構建新發展格局的新引擎，粵港澳大灣區正在奮力演變成“代表中國鏈接內陸與海外市場的重要經濟樞紐、代表國家參與全球治理和競爭的世界級城市群、促進東西方文化合作交流的窗口與國際交往中心”[6]11-12。

二、粵港澳大灣區建設面臨的突出問題

在黨和國家的大力支持下，粵港澳大灣區抓住重大的發展機遇，取得了重大成就，但隨著“一國兩制”實踐進入深水區，其也面臨一些突出問題，比如地域分割、強弱分化、信息孤島等。

（一）港澳政策地位虛化，大灣區共同體意識未形成

《綱要》實施4 年多以來，粵港澳城市之間的行政與政策思路仍較明顯受制于以往港澳與內地發展的舊思路。盡管中央提出支持港澳融入國家發展大局，并順勢利用大灣區發展時機，出臺多項便利港澳居民在內地發展的措施。然而，“二元區分、區別對待”的港澳治理慣性并沒有完全消除，“一國”體制之內長期以來形成的在觀念、規范與法規上的差異，依然可見之于粵港澳大灣區建設的具體環節之中。如有關部門在設置維穩機制方面，對港澳居民在內地的活動方式與輿情動態進行特別關注。缺乏深度互信的大灣區共同體意識作為支撐，“大門開、小門不開”的城市流動困境持續，所有促使港澳融入的努力都可能是被動的角色規劃及消極的行為順從，以致港澳作為大灣區的成員角色趨向虛化，與中央賦予港澳的政策地位尚存差距。

（二）彼此重視跨境整合而忽視城市整合，區域一體化大市場尚未形成

在“一國兩制”框架下，粵港澳大灣區各城市間的社會分工與中心功能各有特色，目前基本形成了一套全面完整的產業制造鏈與價值配置系統，即廣州的貿易網絡、深圳的科技創新、香港的融投資、澳門的博彩旅游、東莞及惠州的高端制造。然而，受粵港澳大灣區內各城市之間經濟發展水平和市場化程度不均衡影響，地方政府議價籌碼與宏觀調控能力有限，使得城市之間的互相整合、系統優化難以實現。在粵港澳大灣區建設過程中，從橫向整合、異質整合到有機整合往往需要龐大且持續的公共財政支出。廣深港澳“四個重要城市”在跨區域整合向城市整合轉化方面之所以取得較大突破，與其整體實力及規模相近緊密關聯，而其他城市受限于經濟基礎與資源稟賦，只能按照原有社會交往框架被動或形式上融入大灣區城市主體間對話。因而，構建“9+2”區域性大市場的政策預期，在部分城市更多停留于熱鬧的產業論壇探討層面，尚未形成可支撐其實踐的多方主體參與、成熟市場機制配套、適宜社會環境鋪墊的理想局面，一些形式大于實際的制度創新亦存在“新瓶裝舊酒”之嫌。

（三）地方政府之間以及官方民間的連接出現中斷或卡殼

《綱要》實施以來，各城市政府角色顯著強化，民間組織的跨境聯系也有所加強，港澳各類企業和非營利組織也嘗試在大灣區設立辦事機構或尋求合作。但在地域聯系內聚過程中，由于港澳和內地的制度細則及話語方式不同，各政府主體之間以及官方民間的連接又出現某些中斷與停頓。例如，大灣區內地城市與港澳議定的項目雙方不一定付諸實施或者只有單方面實施，即使是中央部委和港澳簽訂的合作項目，也存在實施過程中因職能部門缺乏配套實施細則而夭折的狀況。盡管粵港澳大灣區政府之間關系密切，但官方和民間組織或個人的關系卻仍較為疏遠，尤其是各城市民間組織之間的對等溝通不受鼓勵，無機制平臺支撐，難以整合資源、共商大事、消除分歧，導致項目協議對投資的推動力不足或官方政策惠商不惠民，使得港澳居民（尤其是年輕一代）感覺自己的生活和大灣區發展無關。由于粵港澳大灣區發展理念尚未深度融入港澳居民觀念之中，不少當地居民的觀感也只是“概念炒得很熱”，該現象不僅暴露投入巨大宣傳成本與現實收益相背離的困局，也反映出支撐大灣區發展的民意基礎尚需積淀植厚。

三、粵港澳大灣區建設存在問題的主要成因

粵港澳大灣區建設過程中呈現的突出問題不僅是外部客觀環境因子所誘發，同時也是內部經濟、政治、社會等因素共同所致。

（一）粵港澳大灣區生產要素自由流動障礙難以消除

生產要素涉及勞動力、土地、資源、信息、技術等方面的空間組合與時序配置，提升流轉效率、降低流轉成本是投入生產的社會資源能否順利轉化為生產力的關鍵環節。粵港澳大灣區發展的政策目標之一，就是通過制度創新打通物流、人流、資金流、信息流的脈絡，實現“大灣區從垂直融合轉換為水平融合、從‘前店后廠’模式升級為‘并船出海’模式”[7]312-313。就目前情況看，物流最為暢通，“物質資本配置總體上有效率”[8]，而專業人才、中小企業、功能團體各種主體活動，在標準使用、資格認證、程序審批、信息共享等方面仍或多或少存在顯性或隱性區隔。城市群并不單單是一定空間范圍內城市的組合，關鍵在于城市群區域內經濟發展一體化、要素流動自由化、設施建設與公共服務均等化等，尤其人才一體化更是基礎和關鍵[9]。粵港澳大灣區生產要素的互聯互通，在不同的貨幣、法例、關稅等客觀壁壘面前尚未發揮出其應有的潛力。“一國”之下的“兩制”作為一種共時態存在，意味著橫向轉換成本不僅僅是一筆經濟賬，還可能疊加潛在的政治風險。“港澳事務敏感”在大灣區內地城市似乎已形成政治默契或社會共識，使得不少地方的決策主體謹小慎微，甚至互不對話、閉門造車，導致政策越多流動障礙越多、地方差異越大，這種局限性在不同程度上束縛著粵港澳大灣區前進的步伐。

（二）粵港澳大灣區城市之間行政壁壘難以打破

行政成本不僅是政府機構行使管理職能、提供公共服務所需消耗的資源，而且包括各地政府主體之間活動交往所產生的支出。中國內地行政主體差序布局，權能分明，遵循垂直的科層體制運作。按照現有行政級別劃分，除了廣東省政府與港澳特區政府具備平等協商資質，其余各城市政府處于行政下位（即決策權與執行權分離）。珠三角各城市與港澳特區溝通大灣區具體議題與商討執行事務細節過程中，并無直接話事權，需要損耗行政效率和信息成本而中轉至省級單位決斷。況且，大灣區內地城市有各自產業優勢和“小算盤”，出于地方保護與利益權衡，往往并無實質性及持續性動力，為港澳參與大灣區發展提供一路綠燈。同時，內地城市政府注重任期績效現實性與長遠規劃戰略性的平衡，港澳特區政府更類似西方技術官僚體，更多關注當前任期內的事務處置，并無為下任提供政策謀劃的政治責任，二者的政治思維、行政方式往往不在同一頻道。此外，“粵港澳三地法律差異大、制度藩籬多、規則各行其是”[10]，目前尚無專門性的粵港澳大灣區法律法規對各城市行政主體貫徹落實《綱要》進行監督與問責。

（三）粵港澳大灣區內部軟硬件結構性矛盾難以調和

粵港澳大灣區各城市現代化程度高低決定了內部軟硬件配置的差距與分化。大灣區內地城市人口基數大、分布不均勻、流動頻率高。其中，江中肇等城市的海陸空運能力尚在補短板，廣深基建設施相對成熟，虹吸效應顯著，但也未能滿足整體發展需求。港澳人口基數小、分布集中、活動空間狹窄，硬件設施僅能夠承載本地居民需求。然而，自“個人游”政策實施以來，內地游客流量逐漸超過港澳社會基礎設施運轉負荷，已引發系列社會摩擦與局部負面效應。若按照大灣區長遠發展目標，實現城市之間生活圈互嵌疊合，港澳軟硬件設施及社會群體心理未必能夠承受大灣區內地城市人口流動壓力。況且港澳基建成本優勢與施工效率，遠不及大灣區內地城市，面對這些客觀要素制約，港澳社會將長期或多或少存在一些鴕鳥政策與屬地管理心態，在社會制度區隔的“擋箭牌”下，持續強化服務虛擬經濟的基建設施，選擇性忽視實體經濟轉型、產業結構調整、跨境人口流動所需軟硬件配套以及社會心理建設，使得對接大灣區內地城市發展的結構性矛盾尖銳。

四、加速推進粵港澳大灣區建設的策略與路徑

機遇與挑戰并存是社會辯證發展的一種表現，粵港澳大灣區建設過程中呈現問題不可避免，關鍵是作為決策者、參與者如何在反思中探求解決問題的方法。

（一）理順大灣區發展目標及政策思路

隨著內地參與全球化進程持續深入，港澳在大灣區乃至全國經濟一盤棋的市場份額與產業優勢不斷削弱，不少內地城市政府或地方決策者都認為港澳角色并不那么重要。即使大灣區發展戰略嘗試優化競爭格局，但目前港澳及大灣區內地城市的角色地位與過往區域合作模式并未呈現顯著差異。未來港澳是繼續充當大灣區發展的制度套利者與“超級聯系人”的特殊角色，或是和大灣區內地城市趨向同質、只是灣區一體化的一名成員？進言之，大灣區發展的最終目標只是經濟層面的深度整合，或是經濟、政治、社會等全面融合？不同的目標指向應配套不同的政策思路。前者屬于市場主導型，類似歐盟模式，中央制定共同的市場規則和行業標準，城市政府配合規則及消除其執行壁壘，由企業主體、社會組織和城市居民自主選擇流動、定居、投資與創業等。后者屬于行政主導型，中央與地方政府都要做規則“加法”，強勢介入大灣區社會多個切面，進行經濟利益調配、引導政治取向趨同、實現社會標準通約。不管采用何種政策思路，都要避免“城市本位”發展思維束縛大灣區整體性功能的發揮。粵港澳大灣區城市“9+2”能夠大于11 的前提條件是，以“灣區整體”思維謀劃發展。大灣區建設的未來價值不在于城市間功能同質化，而在于城市間錯位發展的互補性、協同發展的互促性、開放發展的便捷性。

（二）促進大灣區城市深度合作和相關制度改革

粵港澳深度合作是粵港澳大灣區發展的必經階段。以往基于生產要素互補的合作模式已難以產生新的制度資源，粵港澳大灣區發展要超越過去的粵港澳合作協議框架、向縱深層面發掘新的效應，關鍵在于城市關系的協調和相關制度的改革。后疫情時代，大灣區城市局部產業必然面臨重新洗牌，藉此時機，“9+2”各個城市不能再僅依靠政策性保護而有選擇地推動某些城市功能的發展（即所謂中心功能定位），而是要在共同致力構建公平競爭的軟硬件環境過程中，進一步開放市場，拆除大灣區內部地方保護性行政壁壘，統一市場競爭規則和產品、行業標準（例如食品安全監管、公共場所消防要求、工商反壟斷、專業資格互認辦法），實現優勢產業、創新企業的重新布局，支持中小企業疫后重建。此外，大灣區相關制度改革要以創新制度構建、居民自由流動為導向。在普惠民生領域，促進協同防范重大疫情、應對超強臺風、實現公共福利跨區域攜帶都是迫切需要突破的制度性瓶頸。在社會交往方面，降低民心相通工程成本、提升自由流動便捷性，加快大灣區社會整合進程。例如，在大灣區內地城市某些區域進行試點，探索“二元一體”的新型港澳居民管理辦法；逐步減免粵港澳大灣區城市之間手機跨區域通話、網絡流量的漫游費用等等。

（三）構建央地制度化協商機制及官民常態化溝通平臺

粵港澳大灣區是構建內地與港澳命運共同體的示范模板，應由國家、社會、個人等多元主體共同參與推動。倘若大灣區發展只是依靠政府與精英的單向推動，而廣大市民對此冷感或參與意愿低下，大灣區未來發展效果可想而知。因此，中央、灣區城市政府和民間社會之間的位置與關系需要進一步疏通。粵港澳大灣區的政策定位是國家戰略，而非以往區域性合作，要從頂層設計層面優化管理組織與溝通機制，消除官本位思想，還權讓利于社會、市場主體。建議“粵港澳大灣區建設領導小組”進一步細化權力邊界與劃分職能范圍，逐步下放涉及經濟社會領域合作事項的決策權能，選取廣州或深圳設立秘書處或聯絡處，充當粵港澳大灣區的事務仲裁者、信息傳遞者與組織協調者，推動“9+2”各城市政府部門主管或重要職能部門直接協商，如此既可提升中央拍板決策效率，打破灣區城市間的信息孤島與地方保護主義，又可促進大灣區城市政府在平等協商過程中相互學習與借鑒對方的制度規則與處事方式。此外，政府和民間組織之間也要建立制度化對話機制，大灣區建設需要民間多方力量的積極參與，要充分發揮民間組織服務社區居民的功能，支持半官方及民間大灣區交流機構、組織、平臺搭建，使之成為政府與社會之間互動的橋梁，提升港澳居民的參與感與獲得感。