監(jiān)督國企存續(xù)資產(chǎn)處置盤活的難點和對策

◎蔡露（中國能源建設(shè)集團資產(chǎn)管理有限公司，北京 100020）

一、引言

對國企改制后無法進入上市股份公司的存續(xù)資產(chǎn)進行統(tǒng)一管理，旨在通過對存續(xù)資產(chǎn)實施各種處置盤活措施,從而實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。目前處置盤活方式是根據(jù)不同資產(chǎn)類型和特點量身定制，如果簡單地使用無差別的監(jiān)督方式，在處置盤活過程中容易因缺失有效監(jiān)督產(chǎn)生不規(guī)范或貪腐現(xiàn)象。因此，只有對資產(chǎn)盤活處置開發(fā)的各項舉措進行深入分析，實施靈活高效的監(jiān)督管控措施，才能最大限度地保障國有資產(chǎn)不流失。本文結(jié)合某國有集團下屬資產(chǎn)管理公司（以下簡稱“資產(chǎn)管理公司”）具體處置盤活集團上市后剝離的存續(xù)資產(chǎn)措施，以監(jiān)督妥善處置、最大效能盤活資產(chǎn)為目的，有針對性地梳理了不同處置盤活措施的監(jiān)督方式，提出了在存續(xù)資產(chǎn)盤活處置過程中加強監(jiān)督工作的整體方案。

二、當(dāng)前存續(xù)資產(chǎn)處置盤活監(jiān)督存在的問題

存續(xù)資產(chǎn)包括從上市公司的剝離出來的困難或“僵尸”企業(yè)、瑕疵房產(chǎn)和土地、非營利性服務(wù)單位等資產(chǎn)，對這一類資產(chǎn)盤活的監(jiān)督工作不同于以往對正常企業(yè)或資產(chǎn)的監(jiān)督，如果僅僅采用傳統(tǒng)的監(jiān)督方式容易導(dǎo)致監(jiān)督工作與實際盤活工作相脫節(jié)，達不到為企業(yè)經(jīng)營發(fā)展保駕護航的效果，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）監(jiān)督困難企業(yè)盤活不細

困難企業(yè)有著管理方式落后、人員積極性差、執(zhí)行力不足等特點。從資產(chǎn)管理公司接管的困難企業(yè)來看，有的企業(yè)管理制度一直沿用十多年前的管理辦法；組織結(jié)構(gòu)長期未進行調(diào)整優(yōu)化；絕大多數(shù)企業(yè)歷史上有拖欠職工工資、社會保險的情況，現(xiàn)有的留守工作人員的積極性不高；對如何實現(xiàn)企業(yè)盤活缺少可行的規(guī)劃和目標(biāo)；對實施盤活缺少必要的信心。依靠困難企業(yè)自身去進行盤活難以實現(xiàn)。面對這種情況，采用傳統(tǒng)上級企業(yè)對下級企業(yè)監(jiān)督方式，如制訂方案、交報告、提交數(shù)據(jù)等監(jiān)督方式，缺乏科學(xué)性、綜合性和時效性，容易導(dǎo)致盤活方案與困難企業(yè)的實際脫節(jié)、盤活措施得不到有效的執(zhí)行、盤活效果無法保證的問題，反而失去對困難企業(yè)盤活監(jiān)督的抓手，使對困難企業(yè)的盤活監(jiān)督工作流于形式。

（二）監(jiān)督“僵尸企業(yè)”出清不全

針對“僵尸企業(yè)”應(yīng)以市場出清為盤活目標(biāo)，需嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)要求流程開展工作。整個出清流程中，資產(chǎn)管理公司處于一種配合狀態(tài)，工作中需配合工商、稅務(wù)、社保等政府機構(gòu)完善相應(yīng)的手續(xù)等工作，而且大部分需處理的事項均為歷史遺留問題。其中涉及“僵尸企業(yè)”職工利益的事項較多，維穩(wěn)風(fēng)險較大。傳統(tǒng)的監(jiān)督工作方式，缺乏對風(fēng)險和問題的預(yù)警機制和預(yù)防思維，不能對風(fēng)險點進行深度分析和研判，導(dǎo)致在市場出清過程中可能出現(xiàn)一系列困難和阻礙。特別是沒有綜合考慮職工利益，缺少面對特殊情況下對維穩(wěn)風(fēng)險的認(rèn)識。將監(jiān)督工作設(shè)置于事后，往往在產(chǎn)生嚴(yán)重后果之后才啟動問責(zé)等追究機制，缺少事前的統(tǒng)籌謀劃和監(jiān)管。此外監(jiān)督工作還受“結(jié)果導(dǎo)向”思維的影響，認(rèn)為完成出清達到目標(biāo)即可，未能充分考慮出清對社會及國有企業(yè)形象的影響。

（三）監(jiān)督優(yōu)良資產(chǎn)運營不精

房地資產(chǎn)在存續(xù)資產(chǎn)中屬于優(yōu)良資產(chǎn)，運營好房地資產(chǎn)不僅能盤活閑置資產(chǎn)，甚至能間接盤活房地資產(chǎn)所歸屬的企業(yè)。資產(chǎn)管理公司管理的集團存續(xù)房地資產(chǎn)大多十分分散，并且采取的管理方式為委托原主體企業(yè)進行管理。在房地資產(chǎn)盤活監(jiān)督的過程中，最關(guān)鍵的就是如何針對關(guān)鍵的流程節(jié)點進行監(jiān)督，把控住關(guān)鍵節(jié)點。傳統(tǒng)監(jiān)督采用事后監(jiān)督的方式對最終結(jié)果進行監(jiān)督，沒有對房地資產(chǎn)經(jīng)營進行分層、分目標(biāo)和環(huán)節(jié)的監(jiān)管，導(dǎo)致“眉毛胡子一把抓”。在監(jiān)督工作中沒有合理分配監(jiān)督力量，產(chǎn)生較多的監(jiān)管漏洞，造成了很多廉潔風(fēng)險。特別是與政府棚改辦公室、地方房地產(chǎn)企業(yè)等機構(gòu)合作盤活房地資產(chǎn)時，未能監(jiān)督建立定期溝通機制，不能及時與政府機構(gòu)交流工作進展和發(fā)現(xiàn)的機會，導(dǎo)致房地資產(chǎn)盤活只能等政策或房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)主動聯(lián)絡(luò)。

（四）監(jiān)督低效資產(chǎn)處置不嚴(yán)

低效資產(chǎn)是國有集團剝離主責(zé)主業(yè)上市后剝離的非營利性并承擔(dān)服務(wù)職能的單位，如內(nèi)部醫(yī)院、幼兒園等單位，此部分資產(chǎn)從上市公司剝離后大多數(shù)已成為資產(chǎn)管理公司的包袱，需要進行二次剝離，但資產(chǎn)管理公司自身無力運營類似資產(chǎn)，盤活的方式為尋求外部專業(yè)的機構(gòu)或企業(yè)進行運營，簽訂相關(guān)的協(xié)議和條款后低價或無償劃轉(zhuǎn)給該機構(gòu)或企業(yè)。監(jiān)督工作要關(guān)注這些待剝離資產(chǎn)的運營情況，確保它們能夠在進行二次剝離前能正常運轉(zhuǎn)。同時要及時了解外部專業(yè)機構(gòu)或企業(yè)的需求，通過建立定期會議和工作溝通機制，及時了解待剝離單位的運營情況，協(xié)助他們解決問題，提高管理水平。傳統(tǒng)的監(jiān)督工作并未考慮待剝離資產(chǎn)的監(jiān)督需求，認(rèn)為此類資產(chǎn)將來不屬于資產(chǎn)管理公司的資產(chǎn)且屬于無償劃轉(zhuǎn)交易，因此無須再進行監(jiān)督。監(jiān)督工作中也缺少要確保待剝離資產(chǎn)能夠得到科學(xué)有效的運營和管理的認(rèn)知。

三、實施存續(xù)資產(chǎn)處置盤活監(jiān)督的對策建議

（一）全程參與推動困難企業(yè)脫困

對于存續(xù)的困難企業(yè)，盤活的目的在于幫助企業(yè)脫困，提升企業(yè)活力。一般采取整體托管、業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型、企業(yè)改制、土地資源盤活的方式來實施，強化監(jiān)督工作必須要緊盯各種處置方式實施環(huán)節(jié)，切實提升監(jiān)督效果。

1.參與前期謀劃，督導(dǎo)制訂科學(xué)方案。企業(yè)脫困必須要有科學(xué)的實施方案。履行監(jiān)督職責(zé)的機構(gòu)和人員要全程參與實施方案的制定過程。從各種處置方案的動議啟動之初，監(jiān)督人員就應(yīng)積極參與，列席研究談?wù)摃h，督導(dǎo)會議嚴(yán)格按照規(guī)章制度要求召開，監(jiān)督好論證決策程序。同時還應(yīng)立足企業(yè)實際參與調(diào)查研究和分析，監(jiān)督企業(yè)是否充分發(fā)揮集體決策效能，集中集體的智慧和力量科學(xué)完整地制訂各種方案，保障脫困方案貼近現(xiàn)實且具備可操作性。

2.監(jiān)督運行過程，推動方案嚴(yán)格落實。每一條幫助困難企業(yè)的盤活措施都有相對獨立的實施路徑。要做好各種路徑實施過程中的監(jiān)督，就要從團隊組建、路徑關(guān)鍵點、實施過程是否符合規(guī)章制度等方面進行監(jiān)督，根據(jù)處置方案制定的環(huán)節(jié)步驟，適時組織各職能部門評判環(huán)節(jié)，從而推動處置實施過程規(guī)范有序。對采用將困難企業(yè)整體托管到集團內(nèi)部優(yōu)勢企業(yè)的盤活方式，要盯緊內(nèi)部對優(yōu)勢企業(yè)的選擇環(huán)節(jié)，監(jiān)督托管企業(yè)選擇工作是否科學(xué)準(zhǔn)確，兩個企業(yè)是否形成優(yōu)勢互補；對采用業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的盤活方式，要盯緊新興業(yè)務(wù)發(fā)展是否科學(xué)合理，是否有利于重塑企業(yè)造血能力；對采用企業(yè)改制的盤活方式，要盯緊清產(chǎn)核資、財務(wù)審計等中間過程，推動改變企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營機制。

3.科學(xué)評估成效，增強戰(zhàn)略質(zhì)效。監(jiān)督企業(yè)脫困的結(jié)果，是需要重點監(jiān)督的內(nèi)容，聚焦結(jié)果管控，以問題為導(dǎo)向，從處置結(jié)果倒推監(jiān)督實施過程，可以有效排查處置流程中各種問題。要根據(jù)各種處置路徑的落實成效，對照實施方案的預(yù)估各階段成效進行綜合對比，以逆向思維進行倒推排查，梳理處置流程中問題與不足，積極提出整改意見，推動處置路徑科學(xué)穩(wěn)步實施。

（二）緊盯流程推動“僵尸企業(yè)”出清

出清是推動存續(xù)“僵尸企業(yè)”有效處置方式。對于“僵尸企業(yè)”，其最終出路就是要完全市場化退出。主要是通過三步來實施，一是通過“職工分流”完成人員出清，二是通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁等方式推動債務(wù)出清，三是搶抓國企改革等重大政策機遇推動企業(yè)退出。監(jiān)督工作必須要緊盯“三步走”策略，強化監(jiān)督。

1.深入排查風(fēng)險隱患，確立監(jiān)督目標(biāo)。要對“三步走”進行深入研究分析，細察梳理各個環(huán)節(jié)之中的安全風(fēng)險隱患點：對于人員的安置是否符合要求規(guī)定；企業(yè)債務(wù)處置是否不新增債務(wù)風(fēng)險；在退出機制的落實上，程序是否規(guī)范，各種流程運行是否符合規(guī)定。將各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險點明確，形成監(jiān)督清單，做到監(jiān)督有方向有目標(biāo)。

2.聚焦目標(biāo)嚴(yán)格管控，確保措施落實。圍繞梳理后的監(jiān)督清單，逐條對照相關(guān)規(guī)定進行針對性監(jiān)督。重點對員工安置及各項保障措施是否落實、企業(yè)債權(quán)債務(wù)清理是否得當(dāng)、重大決策是否符合“三重一大”要求、集體決策是否符合民主集中制要求等事項進行監(jiān)督，推動各項制度規(guī)定落到實處，保障出清措施落實。

3.圍繞質(zhì)效監(jiān)督，保障最終成效。聚焦人員安置、債務(wù)處置、企業(yè)退出結(jié)果監(jiān)督，通過社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督發(fā)揮實效，科學(xué)評判出清措施實施成效，積極深入被安置人員之中開展調(diào)研走訪，聽取基層一線的聲音，聚焦涉及人民群眾切身利益問題開展監(jiān)督。

（三）把控重點推動優(yōu)良資產(chǎn)運營

對于存在一定瑕疵不能進入上市公司的房地資產(chǎn)，主要采用運營的方式進行盤活，運營的方式主要從清查核實、回歸上市、聯(lián)合開發(fā)三個方面具體實施，監(jiān)督工作要盯緊這三個舉措的落實，發(fā)揮出優(yōu)良資產(chǎn)最大功效。

1.分層級實施精準(zhǔn)監(jiān)督。聚焦決策層開展監(jiān)督，通過前期參與存續(xù)房地資產(chǎn)回歸上市公司、聯(lián)合開發(fā)優(yōu)質(zhì)地塊的研究，綜合評估公開出售流通股、定向增發(fā)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓和注資入股等“回歸”方式以及合作開發(fā)、高危住房改造、政府收儲、掛牌轉(zhuǎn)讓等盤活形式[1]，促進科學(xué)選擇的回歸或盤活方式。聚焦執(zhí)行層開展監(jiān)督，通過對編制規(guī)劃、確權(quán)辦證等基礎(chǔ)工作的從嚴(yán)監(jiān)督和管控，核查存續(xù)房地資產(chǎn)處置過程中制度貫徹落實情況，以嚴(yán)格監(jiān)督為規(guī)范實施房地資產(chǎn)價值盤活提供堅強保障。

2. 分目標(biāo)實施精準(zhǔn)監(jiān)督。聚焦具體環(huán)節(jié)推動分類別實施精準(zhǔn)監(jiān)督。緊盯關(guān)鍵人員崗位職責(zé)的落實，強化政治監(jiān)督，通過檢查“三重一大”會議記錄、開展談心談話等方式，強化責(zé)任落實；緊盯房地資產(chǎn)處置關(guān)鍵流程，對照《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國資委、財政部令第32 號)《關(guān)于企業(yè)國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)有關(guān)事項的通知》（國資發(fā)產(chǎn)權(quán)規(guī)〔2022〕39 號) 等規(guī)定進行梳理排查，推動企業(yè)審計監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督等專項監(jiān)督，綜合評估各環(huán)節(jié)實施質(zhì)效。

3. 分環(huán)節(jié)實施精準(zhǔn)監(jiān)督。圍繞清查核實措施，從嚴(yán)監(jiān)督，推動摸清家底，科學(xué)編制規(guī)劃，完成土地、房產(chǎn)確權(quán)辦證，規(guī)范國有資產(chǎn)管理，為實現(xiàn)了國有資產(chǎn)保值增值提供堅強保證[2]；圍繞回歸上市措施，開展存續(xù)房地資產(chǎn)重回上市公司政策研究過程監(jiān)督，排查問題隱患，以精準(zhǔn)監(jiān)督實施；圍繞聯(lián)合開發(fā)措施，盯緊企業(yè)的合作開發(fā)、掛牌轉(zhuǎn)讓等盤活形式，檢查企業(yè)落實協(xié)同開發(fā)、內(nèi)外聯(lián)合，一企一策、一地一策情況，增強運營戰(zhàn)略質(zhì)效。

（四）從嚴(yán)監(jiān)督推動低效資產(chǎn)處置

對廢舊物資、承擔(dān)服務(wù)職能的幼兒園、醫(yī)院、養(yǎng)老院等資產(chǎn)，采取快速剝離的方式進行處置，為企業(yè)發(fā)展減壓減負，讓企業(yè)能夠輕松前行。監(jiān)督的重點在于剝離的過程中合規(guī)高效，不發(fā)生廉潔風(fēng)險事件。

1.從嚴(yán)監(jiān)督處置方案。對于上述低效資產(chǎn)，如何進行科學(xué)評估價值，是具體實施中監(jiān)督機構(gòu)和人員要重點關(guān)注的點。同時，要充分發(fā)揮綜合監(jiān)督能力，以審計監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督評估資產(chǎn)處置方案的合理性，對于負累資產(chǎn)價值做精準(zhǔn)評估，防范國有資產(chǎn)遭到侵蝕流失[3]。

2.從嚴(yán)把控實施環(huán)節(jié)。企業(yè)要發(fā)展，實施剝離是關(guān)鍵。作為資產(chǎn)管理公司，在處置環(huán)節(jié)之中，必須要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)章制度，規(guī)范處置流程保證國有資產(chǎn)處置安全穩(wěn)定。同時積極對接國地稅、銀行、工商等部門，獲取專業(yè)化的意見建議，監(jiān)督剝離方式高效實施。

3.從嚴(yán)核查結(jié)果成效。要聚焦成效核查，通過社會監(jiān)督、企業(yè)活力評估、處置后持續(xù)跟蹤監(jiān)督等途徑，把控剝離后的成效，不僅要評價經(jīng)濟成效，還要評價社會效益，監(jiān)督再監(jiān)督，確保低效資產(chǎn)處置提質(zhì)增效。

四、結(jié)語

綜上所述，強化監(jiān)督能夠有效提升企業(yè)存續(xù)資產(chǎn)處置質(zhì)效，必須堅持以問題為導(dǎo)向，從具體實施方案的流程、環(huán)節(jié)進行全面監(jiān)督，督導(dǎo)各級人員嚴(yán)守規(guī)章制度要求，充分發(fā)揮存續(xù)資產(chǎn)獨特作用，保護好國有資產(chǎn)，為國有企業(yè)持續(xù)順利推進改革提供堅強保證。