農(nóng)民訴求的表達困境、阻滯因素與破解路徑

王 冉，陳小鋒

（延安大學(xué)政法與公共管理學(xué)院）

黨的二十大報告指出，要鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉(xiāng)村振興。這意味著要持續(xù)不斷地推動農(nóng)村建設(shè)以實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。國家資源的不斷下沉為農(nóng)村建設(shè)持續(xù)賦能，但是由于農(nóng)村情況的復(fù)雜性，資源配置或者項目落地在農(nóng)村需要變通執(zhí)行，這樣一來，農(nóng)民圍繞農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生了多元化訴求。農(nóng)民作為農(nóng)村的主體，既是推動農(nóng)村發(fā)展的建設(shè)者，也是農(nóng)村發(fā)展成果的共享者。因此，有效的農(nóng)民參與是推動農(nóng)村建設(shè)的基本條件。訴求表達作為農(nóng)民參與農(nóng)村建設(shè)的途徑之一，能夠使基層政府準(zhǔn)確了解農(nóng)民權(quán)益缺口，及時回應(yīng)民生之所需，在農(nóng)村建設(shè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。而囿于主客觀因素，農(nóng)民在表達訴求過程中存在一定的局限性。基于此，本文分析了當(dāng)前農(nóng)民訴求的表達困境，從農(nóng)民、政府兩個方面研究困境產(chǎn)生的原因，并探索新發(fā)展階段農(nóng)民訴求表達困境的破解路徑。

一、問題的提出

2020 年，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，農(nóng)村建設(shè)步入新的發(fā)展階段，農(nóng)民訴求的差異性逐漸變大，涉及各個方面。綜合來看，農(nóng)民訴求具有以下特征。一是目標(biāo)性。訴求的產(chǎn)生具有強烈的問題導(dǎo)向，其出現(xiàn)是因為在滿足主體某方面的需求上存在不足。二是多元性。隨著鄉(xiāng)村振興的全面推進以及農(nóng)民參與意識的不斷提高，農(nóng)民訴求日漸廣泛，從單一的經(jīng)濟訴求轉(zhuǎn)向精神文明等方面。三是互動性。訴求表達是一個“反映—回應(yīng)”的過程，其中，基層政府、農(nóng)村基層自治組織等是對農(nóng)民訴求進行回應(yīng)的主體，雙方在解決訴求問題的過程中形成互動。

對相關(guān)文獻進行梳理可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)界對農(nóng)民訴求表達的研究主要集中在以下方面。一是注重情境化研究，關(guān)注中央各類制度文本在農(nóng)村這一場域的落實情境，討論不同階段，諸如城鎮(zhèn)化建設(shè)、土地制度改革以及鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)民訴求表達情況。二是關(guān)注制度機制的建設(shè)，探討政府的行為對農(nóng)民訴求表達產(chǎn)生的影響，并從數(shù)字技術(shù)應(yīng)用角度構(gòu)建有效的訴求表達規(guī)則。三是研究農(nóng)民訴求形成的原因，維權(quán)和治權(quán)成為回答“農(nóng)民為何表達訴求”的主流解釋。

盡管現(xiàn)有的文獻豐富了農(nóng)民訴求表達的研究視角，為本研究的展開提供了非常有價值的借鑒，但不難發(fā)現(xiàn)，已有文獻傾向于不同情境下的個例研究，缺乏對農(nóng)民訴求表達困境的共性解釋。同時，從農(nóng)民訴求的特征來說，靜態(tài)的訴求表達困境分析難以解釋訴求表達過程中出現(xiàn)的問題。因此，本文在以主體性視角描述農(nóng)民訴求表達困境的同時也關(guān)注基層政府對訴求表達困境的回應(yīng)與解決，系統(tǒng)地探析農(nóng)民訴求表達的阻滯因素，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的策略以解決農(nóng)民訴求表達中存在的問題，提升鄉(xiāng)村治理效能。

二、農(nóng)民訴求的表達困境

隨著基層治理體系不斷完善，農(nóng)民訴求表達的方式和程序愈加多元、規(guī)范。一方面，農(nóng)民訴求表達方式多元化?；鶎尤罕娮灾巍⑿旁L等體制機制以及政務(wù)服務(wù)平臺的打造豐富了農(nóng)民訴求表達的渠道，為農(nóng)民訴求的表達提供了組織基礎(chǔ)和制度保障。另一方面，農(nóng)民訴求表達的程序規(guī)范化。數(shù)字技術(shù)與訴求反映受理相結(jié)合，簡化訴求表達流程，從時限、程序等方面對訴求反映方和受理方進行規(guī)制，確保訴求表達的合法性、合理性。長效的基層訴求表達機制是農(nóng)民表達訴求的前提，亦是公共部門行政價值的體現(xiàn)?，F(xiàn)行機制下農(nóng)民訴求表達渠道是否完全暢通仍值得商榷，農(nóng)民訴求表達可能存在以下困境。

（一）利益關(guān)系復(fù)雜，權(quán)益主體模糊

日常生產(chǎn)生活中，農(nóng)民訴求可能涉及衣食住行方方面面。在利益訴求上，農(nóng)民訴求既包含了關(guān)于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)保障、人居環(huán)境等與農(nóng)村發(fā)展緊密相關(guān)的公共訴求，也包含了關(guān)乎農(nóng)民個體現(xiàn)實利益的個人訴求，尤其在個人訴求表達上，有時會出現(xiàn)“多次上訪”“越級向上反映”等問題。土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，在土地制度改革背景下，多數(shù)農(nóng)民享受到了改革帶來的紅利。但也出現(xiàn)了不少土地糾紛事件。一方面，失地農(nóng)民要求進行經(jīng)濟補償；另一方面，在土地確權(quán)過程中，由于人口增減、嫁娶、家庭分戶等導(dǎo)致實際情況與登記信息存在偏差，土地的權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，農(nóng)民與農(nóng)民、相關(guān)部門之間出現(xiàn)利益矛盾糾紛。

（二）農(nóng)村基層群眾性自治組織的懸浮運行

全過程人民民主不斷發(fā)展增強了我國農(nóng)民的主體意識，作為農(nóng)村的主人翁，越來越多的農(nóng)民認識到自身角色的重要性，積極參與農(nóng)村建設(shè)，主動表達訴求、反映農(nóng)村建設(shè)中存在的一些問題就是其參與意愿的體現(xiàn)。村民委員會是對村民進行民主管理的基層群眾性自治組織，應(yīng)及時向基層政府反映村民訴求。但是，在實際運轉(zhuǎn)過程中，基層行政事務(wù)繁重，村民委員會更多擔(dān)任著行政角色，忙于完成上級布置的行政事務(wù)，工作重心轉(zhuǎn)移，對農(nóng)民訴求缺少回應(yīng)或者應(yīng)付其訴求問題，與農(nóng)民的關(guān)系越來越疏遠，脫離農(nóng)民群體，進而造成農(nóng)民訴求表達不暢，產(chǎn)生表達困境。

（三）農(nóng)民權(quán)利客體化與訴求主體性之間存在張力

國家持續(xù)不斷地將資源下沉至基層，持續(xù)推動農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展，讓更多農(nóng)民受益。農(nóng)民成為受益者的同時，其權(quán)利卻存在被動客體化的現(xiàn)象。尤其是與農(nóng)村有關(guān)的公共事務(wù)上，一些村干部甚至?xí)赃^村民進行決議或過程中出現(xiàn)“走形式”現(xiàn)象，導(dǎo)致村民獲取的信息資源相對匱乏，其自主選擇權(quán)受到限制，農(nóng)民被動客體化。這樣一來，在關(guān)乎農(nóng)民利益的公共事務(wù)上容易引發(fā)潛在利益訴求，影響政策或者項目落地，同時也會造成農(nóng)民訴求表達過程中材料支撐不夠、信息有限，加大了農(nóng)民訴求表達難度。

三、農(nóng)民訴求表達的阻滯因素

（一）部分農(nóng)村管理規(guī)范性不足

農(nóng)村作為一個充滿復(fù)雜關(guān)系的治理場域，受傳統(tǒng)意識和差序格局的社會關(guān)系網(wǎng)影響，部分農(nóng)村管理缺乏一定的規(guī)范性。一方面，在農(nóng)地關(guān)系上，由于傳統(tǒng)的信息登記方式、內(nèi)容規(guī)范性和科學(xué)性較低，預(yù)留了較大的利益空間，導(dǎo)致農(nóng)民在土地利益問題上出現(xiàn)的糾紛較多，引發(fā)了諸多關(guān)系復(fù)雜的利益訴求。另一方面，村主任等人員選舉上缺乏規(guī)范性。部分農(nóng)村地區(qū)村干部的選舉過程公開透明度不高，滋生了權(quán)力尋租等行為，導(dǎo)致有些村民對村干部的信任度不高，干群關(guān)系疏遠，這成為訴求表達困境產(chǎn)生的原因之一。

（二）缺少代表農(nóng)民這一群體的訴求表達組織

基層治理體系的不斷完善，意味著多元主體應(yīng)該加入基層治理過程中，進而推動治理水平和治理能力現(xiàn)代化。相對于城市，社會組織在農(nóng)村這一治理場域的參與程度不高，尤其是在農(nóng)民訴求表達上，專門化、專業(yè)化社會組織缺失，成為農(nóng)民訴求表達困境產(chǎn)生的原因之一。從訴求主體來說，農(nóng)民這一群體組織化程度較低，加之農(nóng)民處于相對弱勢的一方，其信息、資源的獲取具有局限性，導(dǎo)致訴求表達多以碎片化的方式呈現(xiàn)。這樣一來，訴求的時效性、完整性會受到較大的影響，造成訴求表達困境的產(chǎn)生。從治理主體來說，參與不足的社會組織不能有效分擔(dān)治理壓力，而基層政府精力有限，導(dǎo)致對農(nóng)民訴求的回應(yīng)具有一定的滯后性。

（三）農(nóng)民自身因素影響訴求表達

首先，部分農(nóng)民自身知識水平有限，難以提交訴求表達材料，往往需要他人代筆，這可能會造成訴求表達不夠準(zhǔn)確。除此之外，自身能力較低限制了對表達方式的選擇，可能會提高農(nóng)民的訴求成本。其次，部分農(nóng)民的法律意識相對淡薄，對于“什么時候用法、如何用法”的認知模糊，導(dǎo)致其很少訴諸法律手段解決問題，基層政府成為農(nóng)民訴求的主要回應(yīng)者。表達對象的選擇有誤可能造成訴求處于“拉鋸戰(zhàn)”之中，影響訴求解決時效。最后，部分農(nóng)民對公共事務(wù)的參與度較低以及對政策文件的感知度較低，也沒有形成留存政策文件的習(xí)慣和意識，造成訴求表達材料短缺，影響訴求表達的完整性。

四、農(nóng)民訴求表達困境的破解路徑

（一）堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，提高農(nóng)村管理規(guī)范化水平

要堅持黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，加強基層黨組織建設(shè)，在鄉(xiāng)村建設(shè)中堅持自治、德治、法治“三治”融合，運用現(xiàn)代化治理手段，推動村級事務(wù)管理規(guī)范化，提高各類信息掌握的精準(zhǔn)度以及政策文件的宣傳度和透明度。強化對村干部的全方位管理和監(jiān)督，發(fā)揮好駐村第一書記和工作隊的作用，對鄉(xiāng)村治理中存在的問題及時整治，形成良好的干群關(guān)系，順利推進政策或項目落地，降低基層行政成本。創(chuàng)新基層治理方式，利用數(shù)字技術(shù)為訴求的受理賦能，強調(diào)訴求受理過程中的留痕，以便于明確責(zé)任邊界，減少訴求表達困境的出現(xiàn)。

（二）發(fā)展社會組織，協(xié)助農(nóng)民表達訴求

正如里格斯所說：社會組織會對行政系統(tǒng)產(chǎn)生影響。合理定位的社會組織主動參與基層治理在一定程度上可以緩解基層政府的壓力，提高基層治理水平。要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的鄉(xiāng)村治理體系，培育不同類型的社會組織參與鄉(xiāng)村治理。在社會組織參與農(nóng)民訴求事項上，應(yīng)該根據(jù)訴求類型將社會組織分類，培育專業(yè)化、長期性的社會組織參與其中，而不是“救火式”參與。在農(nóng)民訴求表達過程中，可以以自然村或村組為單位，社會組織扮演委托人角色，與農(nóng)民形成“委托—代理”關(guān)系，整合其所屬區(qū)域內(nèi)的共同訴求向上級反映，降低訴求表達的碎片化程度，推動農(nóng)民訴求有序表達，打破農(nóng)民與政府之間的信息壁壘。

（三）強化農(nóng)民主體地位，增強農(nóng)民主體意識

在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)民應(yīng)不斷增強主體意識，基層政府等治理主體也應(yīng)調(diào)動農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性、主動性、創(chuàng)造性。一方面，要多措并舉轉(zhuǎn)變農(nóng)民的意識，使其認識到自己不僅是各類資源的享有者，也是農(nóng)村的建設(shè)者，應(yīng)承擔(dān)起共同推動農(nóng)村發(fā)展的責(zé)任。農(nóng)民要積極參與公共事務(wù)決策，積極行使個人權(quán)利，并對村干部的工作過程進行監(jiān)督。另一方面，應(yīng)充分發(fā)揮基層群眾性自治組織的作用，健全村民自治、“四議兩公開”制度，減少對村民自治的行政干預(yù)，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解機制，使農(nóng)民訴求表達的途徑更加多元化，為農(nóng)民訴求表達提供制度性保障。

五、結(jié)語

農(nóng)民表達自身訴求是推動鄉(xiāng)村有效治理的重要動力，農(nóng)民的多元訴求可以反映出當(dāng)前鄉(xiāng)村建設(shè)中存在的不足，是鄉(xiāng)村治理效果的映射。如何解決好農(nóng)民訴求問題，是基層政府應(yīng)該思考的重要議題，這不僅關(guān)系到農(nóng)民自身的幸福感和獲得感，還對基層政府的治理水平和治理能力提出了考驗。因此，基層政府應(yīng)化壓力為動力，主動了解農(nóng)民所需，及時回應(yīng)農(nóng)民所問，尊重農(nóng)民意愿，有效解決農(nóng)民訴求，以推動政府與農(nóng)民之間形成良好的互動關(guān)系，提升鄉(xiāng)村治理效能。