行政事業單位內部控制風險管理研究

俞曉萍 常州市不動產登記交易中心

內部控制在規范單位的經濟活動秩序、確保財務會計核算規范化、提高資產管理水平等方面發揮了重要作用，然而部分基層行政事業單位由于對內部控制工作的重要性認識不足、構建的內部控制體系不完善等原因，在內部控制管理活動中出現了一定的風險，對經濟活動、財務工作等各方面造成了不良影響，因此應該進一步研究以更好地提高內部控制風險管理水平。

一、行政事業單位內部控制內涵及原則

(一)行政事業單位內部控制的內涵

2012 年我國政府通過正式文件定義了我國行政事業單位的內部控制，根據該文件，內控是為實現控制目標，建立制度，采取措施對經濟風險進行防范的活動”①。同時還規定了對合同、項目、資產、采購、收支以及預算等經濟活動業務層面的風險控制。行政事業單位以提高公共服務效率、實現行政職能、保證單位資產安全及財務信息真實準確等為目標，由單位管理層及全體工作人員實施的，在保證合法合規的前提下，對單位層面、經濟業務層面風險進行管控的過程。

圖1 行政事業單位內部控制內涵

(二)行政事業單位內部控制的原則及目標

行政事業單位內部控制的原則體現在四個方面：首先，行政事業單位的內部控制必須秉承全面性原則，內部控制活動貫穿在行政事業單位活動的前期準備、中期執行以及后期的監督反饋方面，確保每個階段的風險在控制范圍內；其次，將重要性原則貫穿于內部控制的始末，行政事業單位的各項工作往往牽一發動全身，因此將內部控制放在重要的問題，加強風險管控；再次，行政事業單位的內容控制應該堅持相互制衡的原則，各個崗位之間不是獨立存在的，應該在業務流程、崗位設置、信息共享等方面進行全面的安排，各個流程之間相互影響相互牽制才能更好地進行管控；最后，行政事業單位的內部控制還必須具有良好的適應能力，能夠順應內外部環境的變化，及時地根據外部情況進行調整。

行政事業單位不同于企業等組織，是為社會提供服務的非營利機構，其內部控制具有明確的目標：首先，行政事業單位積極地進行內部控制的首要目標是確保行政事業單位的合理合法活動，杜絕違法亂紀的行為發生；其次，加強內部控制更好的是為了達到確保單位內部資金安全和資金有效利用的目標，避免資金的浪費；再次，通過內部控制確保行政事業單位的財務具有真實性、完整性，避免出現財務錯誤及漏洞問題，保證財務信息的準確；最后，通過內部控制的方式杜絕行政事業單位的腐敗行為，避免腐敗現象滋生，提升為社會服務的質量和水平。基于以上原則和目標，對行政事業單位的內部控制風險進行研究，不斷發揮行政事業單位的職能。

二、行政事業單位內部控制風險及原因

(一)單位層面

1.部分人員內部控制意識不足

受到傳統思想的影響，部分的行政事業單位的工作人員內部控制的意識不足，缺乏對行政事業單位內部控制的整體認識，對內部控制的理念缺乏一定的理解，大部分的行政事業單位的工作人員認為對內部控制進行學習和關注是財務部門的事情，整個的內部控制應該由財務部門進行落實和執行，與自身崗位職責關系不大。同時部分的行政事業單位人員在內部控制的認識方面還存在一定的錯誤，認為內部控制就是進行管理和控制，將工作重點局限于內部控制的本身，缺乏整體的思考和認識，沒有將內部控制與行政事業單位的公共服務提高結合起來，導致內部控制的效率比較低。

2.內部控制關鍵制度有待完善

內部控制的執行需要遵照和參考國家最新的規章制度，需要根據國家的最新的規章制度進行調整，如行政事業單位的預算計算方法、合同臺賬管理、業務經費執行等各項制度需要以國家最新的規章指導作為指導，但是目前部分的行政事業單位缺乏對這些制度的學習和借鑒。部分的內控控制工作缺乏一定的制度約束，造成了部分的行政事業單位的內部控制職責不清，部門和崗位之間缺乏緊密的溝通和聯系，容易產生一定的遺留問題。

3.內部控制信息化水平有待提高

內部控制的信息化能夠有效地提升事業單位內部控制的效率和精確性，目前大部分的行政事業單位的內部控制的信息化設計導設備資產、OA 紅頭文件行文等，但是在具體的預算、采購以及合同的審理等方面還有待提升。內部控制的信息化概念涉及的范圍比較廣，包括信息化理念更新、流程更新、硬件軟件的升級等各個方面，通過逐步實現內控控制的信息化水平，逐漸實現去人為化，減少個人的主觀控制，降低人為因素的失誤，因此行政事業單位的內部控制信息化水平還有待進一步的提升。

4.內部控制關鍵崗位職責未明確

事業單位的內部控制的關鍵崗位具有重要的責任和意義，事業單位的內部控制的關鍵崗位之間的決策者、執行者以及監督機構之間能夠相互的制衡才能夠更好地將內部控制放置于更合理的權力范圍之內，但是目前部分的事業單位缺乏對關鍵崗位職責的確認，導致崗位職責不明確。與此同時，事業單位的部分崗位之間缺乏一定的輪崗規定，輪崗能夠讓本崗位職責的工作人員能夠更好地了解其他崗位人員的工作內容和流程，但是目前缺乏的輪崗制度導致部門崗位職責之間缺乏一定的溝通，一項內部控制工作的執行還是存在著相互推諉責任等問題，部分人員對其他崗位工作流程不熟悉，導致內部控制的效率執行不足。

(二)經濟業務層面

1.預算執行效率有待加強

內部控制的大部分工作內容是對其預算的執行率進行把握，目前少部分的行政事業單位尚未建立完善的預算執行監督機制，缺乏監督的機構和機制，財務部門與預算相關的部門缺乏對預算的監控力度，根據相關的調查發現，目前大部分的行政事業單位會在中期對各個部門的預算執行率進行調度，或者通過會議的方式進行明確或者是通過口頭通告的方式進行推進，但是對于預算執行滯后的部門和個人缺乏一定的懲罰措施，因此部分部門的預算執行率難以有效的執行。此外，由于部分的行政事業單位預算編制不合理，導致在執行過程中往往會出現一個項目的預算不足的情況，導致預算之間來回調整出現較大的偏差。

2.合同管理有待優化

部分的行政事業單位的合同保管還需要進一步的優化，目前部分的行政事業單位的合同保管存在登記不完整，合同臺賬不完善等問題，部分的借閱缺乏登記，同時，部分的合同本身存在一定的問題，如部分的合同條款不明確，政策調整有待進一步的細化，合同的管理部分對于以上問題并沒有進行重視，造成合同保管存在一定的隱患，后續如果有合同糾紛找不到依據，相關的部門也并未對后續的合同履行進行跟蹤，導致了行政事業單位的內部控制失效。

3.固定資產管理不到位

部分行政事業單位的固定資產存在實際的資產值與賬面上的資產值不想符合的問題，部分行政事業單位的固定資產在實際的管理中存在著調動或者是報廢的情況，但是資產管理員并沒有及時地將固定資產的調動或者是變更額進行網上申報，這樣會導致了固定資產管理系統管理的工作呈現被動的局面；此外，部分行政事業單位的資產管理制度有待進一步的細化，部分資產管理部門的職員之間的責任和權限劃分存在不清楚的問題，資產設備的日常維護和使用記錄不清晰，檔案歸檔不清楚。

三、行政事業單位內部控制風險管理策略分析

(一)加強單位層面的內部控制

1.加大內部控制意識宣傳力度

為保證行政事業單位的長期發展，高層管理者和相關職能部門的領導者都需要高度重視行政事業單位的內部控制。為此，行政事業單位應該定期舉辦專題討論會，并向行政事業單位的全體成員介紹行政事業單位內部控制的相關的規章制度和相關的文件，以便提高行政事業單位的整體管理水平。同時，行政事業單位也需要不斷提升單位的管理水平，以便更好地服務于社會，為了提高行政事業單位的效率和效果，建議對行政事業單位的內部控制進行更多的培訓和指導。這樣就能夠讓所有的行政事業單位職員更清楚地認識到，內部控制并非只有財務部門負責，它涉及到各個部門和崗位。通過這種方式，能夠建立起公平、公正的內部控制環境。

2.建立健全內部控制制度

為了保證行政事業單位的正常運營，需要制定和實施一套健全的內部控制制度。這些制度包括：為了保證行政事業單位的高效運營，需要制定一套詳細的流程，并嚴格遵守相關規定。同時，還需要制定一套崗位責任制和審批制度，以便更好地監督和約束行政事業單位的運營。為了提高工作效率，行政機構應重組其內部的管理體系，并結合當前的業務需求，不斷修訂、優化和改進。在此過程中，還需特別重視管理體系的系統化、連貫化以及可操作性。通過對行政事業單位內部控制制度的不斷完善，促進行政事業單位的各項內部控制相關工作都有制度可遵循。

3.加強內部控制信息化建設

為了保證行政事業單位的運營和發展，需要構建一個完善的、安全、可靠的內部控制信息化體系。這個體系能夠融合監督機構的監督措施和規范的操作流程，從而更好地限制行政事業單位的經營活動，同時也能夠更快地完成行政事業單位的任何決策。為了更好地推進行政事業單位的發展，需要采取一些措施來改善行政事業單位的運營和管理。通過引入科學技術和工程技術，能夠實現科研項目的全面管控。例如，能夠在科學技術領域內構建一個包括立項、結果、財務預支和決策在內的數字化管理平臺。此外，還能夠構建一個基于工程技術的數字化管控平臺，用于實現與工程技術相關的各種應用。

4.明確事業單位的崗位職責

為了更好地管控工作，各級行政機構必須明確各自的工作范圍，特別是關鍵工作，并將它們劃分為獨立的部門。按照《內控規范》，各級機構必須科學合理地劃分工作范圍，并且必須糾正工作中的錯誤。為了保證公共利益，必須清楚地指出，某些公共服務機構的決策過程可能會導致公共利益的損失。因此，必須認真負責地處理這些問題，并且在必要的時候向相關的決策機構提交有關的信息。為了保證公共利益，有必要建立一些專門的監管機制來審核公共利益相關的決策、實施以及管理過程。這些機制必須獨立運作，并且能夠有效地確保公共利益的有序實施。

(二)加強經濟業務層面的內部控制

1.全力提高預算執行效率

預算管理是行政事業單位實現經濟目標的關鍵，其執行效果直接反映出預算的有效性。因此，建議行政事業單位制定明確的預算管理機制，將計劃財務室和各部門的職責分配清晰，以保證預算的有效實施。

所有部門都必須遵守“先有預算，后有支出”的預算執行原則，按照財政局批準的目標和開支范圍合理安排經費支出，以確保預算得到高效執行。此外，所有預算中的財政性資金都必須嚴格遵守國庫集中支付的相關規定。為了確保行政事業單位的財務狀態良好，應每月召開一次會議，以便全面了解各個部門和項目的財務執行情況，并從中發現問題所在，采取必要的補救和完善措施。此外，為了更好地推動項目的實現，還需要仔細研究并解決其中的問題。

2.優化合同管理

合同的管理具有重要的意義，為了提高合同的質量，需要重新組織和改進相關流程。這可能會涉到重新安排一些特定的職能，并在相關領域內進行更多的交流和協作。此外，還需要加強對于合同的監督和檢查，確保在執行過程中不出現違規情況。

建議行政事業單位的相關的管理者都要認真履行所簽署的協定。每個協定都要被妥善地登錄和存儲，以便日后使用。協定的執行者必須根據協定的內容，并向相應的機構報告，以便獲得更多的信息支持。如果合同存在不公正、錯誤的規定，并且由于政策和市場的變動，相關的責任者的權益可能會遭到影響，應該立即向相關機構匯報。相關機構將會根據實際情況協助處理這些問題，并對單位的權益進行維護。為了保證合法有效的執行，建議改革相應的審查監督機制，包括制訂具體的規定。此外，還建議加強監控，確保合法有效的執行。為此，建議建立一個專門的監控系統，來監控各個部門的工作流程。

3.全面加強固定資產管理

根據目前部分的行政事業單位存在的固定資產管理存在的問題，應該通過制度明確的方式建立相應的固定資產的盤點機制，部分的行政事業單位需要對固定資產進行對賬，建立固定周期的對賬機制，并且要明確責任，將固定資產盤點的責任落實到個人，各個部門應該積極地配合盤點，對存在的實際的固定資產與賬面資金不相匹配的問題應該進行積極的解決，將責任落實到每一位責任人身上，保證同時應該進一步完善固定資產管理制度。在基礎上應該進一步的加強行政事業單位固定資產的相關的制度文件的建設，提高固定資金的使用效率，使行政事業單位的固定資產管理更有效地運行，同時建議部分行政事業單位根據《事業單位國有資產管理暫行辦法》等有關法律法規，結合部分行政事業單位的資產管理的實際情況，及時更新固定資產管理制度。

四、結語

造成行政事業單位內部控制出現風險的原因集中在單位層面管理以及經濟業務層面，需要不斷優化單位內部控制體系，結合單位的實際情況，從單位層面和經濟業務層面細化完善內部控制管理措施，有效防范和控制內部控制風險問題，促進單位內部控制水平的整體提升。■

注釋：

①關于印發《行政事業單位內部控制規范(試行)》的通知http:/kis.mofgov.onlzhengcefabu/201212120121212_713530.htm 財會[2012]21號 2012 年11 月29 日.