報廢更新補貼政策視角下農業機械化轉型研究

劉恩妤,楊印生,韋 鑫

(吉林大學 生物與農業工程學院, 長春 130022)

0 引言

農業機械化是加快推進農業農村現代化的重要支撐,如何促進農業機械化轉型升級,是政策制定者與理論研究者關注的熱點話題之一。《“十四五”全國農業機械化發展規劃》中指出,“十四五”乃至更長時期,是我國農業機械化發展的重大戰略機遇期,必須加快推進農業機械化全程全面和高質量發展[1]。相關農機補貼政策如農機報廢更新補貼政策的出臺更是推動農業機械化轉型升級的實際需要。

2012年,為解決農機高污染、高能耗、低效益等問題,進一步優化農機裝備結構,推動農機節能減排,減少農機事故隱患,農業部聯合財政部和商務部共同出臺了《2012年農機報廢更新補貼試點工作實施指導意見》,在江蘇、浙江、山東等部分省市區開展農機報廢更新補貼工作。2016年,農機報廢更新補貼工作的試點增加至17個省(市、區)[11],2020年正式頒布《農業機械報廢更新補貼實施指導意見》,全面展開農機報廢更新補貼,明確指出將進一步加大耗能高、污染重、安全性能低的老舊農機淘汰力度,對于促進廢舊農機產品的報廢更新和綠色再制造、推進農業機械化轉型升級和農業綠色發展具有重要意義。

國內外學界已有許多研究關注農業補貼政策相關問題。在政策關注的領域方面,研究對象多為化肥補貼政策[2]、農業四大補貼政策[3]、大豆支持政策[4]、農機購置補貼政策[5]、農產品質量安全補貼政策[6]等。目前,我國針對農機領域出臺的政策主要有農機購置補貼、農機作業補貼和農機報廢更新補貼,且大多數研究主要針對農機購置補貼展開。曹志義和張鐵軍通過對2004年購置補貼受益農戶的調查,建立了農戶增收與購置補貼的關系模型,表明該時段農機購置補貼促進了農民增收[7]。曹光喬等通過對江蘇省水稻種植業進行實證分析,表明實施農機購置補貼政策在增加農業機械作業市場服務供給總量的同時,會導致部分原有同類農機戶經營收入下降[8]。周振等以農機具購置補貼政策為重要自變量,運用雙重差分模型,證明了農業機械化通過影響糧食產出從而對農民收入起到了顯著的促進作用[9]。田曉暉等研究表明:農機購置補貼政策可以顯著提高試點縣的農業機械化水平,但對不同污染性農業生產行為的影響存在差異,且具有一定滯后性[10]。關于農機報廢更新補貼政策的研究主要集中于實施方案的通知、政策文件的解讀、各地工作實施的進度及實際操作要求等。武佳以對山東省農機購置與報廢更新補貼政策實施狀況的調研為基礎,對農機購置與報廢更新政策進行政策量化及協同性研究,發現農機報廢更新補貼政策能夠促進農機裝備更新換代[11]。除此之外,鮮少有文獻研究農機報廢更新補貼政策對于農業機械化的影響。

為此,擬從農機報廢更新補貼政策視角對農業機械化轉型升級進行理論分析,解析政策實施促進農業機械化轉型升級的機制,并提出相關對策建議。

1 中國農業機械化轉型升級的必要性及影響因素

1.1 中國農業機械化發展歷程與現狀

1.1.1 發展歷程

自1949年建國至今,我國農業機械化的發展主要分為以下5個階段:

1)國家管控階段(1949—1978)。建國初始階段,在國家行政手段管控下,我國通過創建農機生產企業、農機院校等實現農機的改進、制造、研發與使用,并效仿其他國家的農業機械化模式。此階段農業機械的所有權等歸國家和集體所有,農業機械化的發展和推廣也由國家主導[12]。經過近30年的艱難探索,我國農業機械化從零起步,逐步發展,農業機械總動力從1949年的8.1萬kW增長到了1978年的11 749.9萬kW,拖拉機數量也從不到200臺增加到193.04萬臺。

2)機制轉換階段(1979—1995)。十一屆三中全會以后,隨著家庭聯產承包責任制的實施逐漸形成了市場機制,農民開始發揮主體作用[13]。農業活動經營規模由“大集體”向以家庭經營為主轉變,原有的以大型農機具為主的產品結構已經不再適用于現有的市場需求[12],我國開始進入產品結構轉向小型農機具的發展過程,特別是小型拖拉機生產廠家,開始發揮巨大作用。1978年,我國小型拖拉機的年底保有量為137.3萬臺,1995年增長到了864.64萬臺。

3)市場導向階段(1996—2003)。20世紀90年代以后,我國工業化和城鎮化快速發展,農村勞動力源源不斷地向城市和非第一產業流入。因此,農業勞動力過剩的現象轉變成為農業勞動力結構性和季節性短缺現象,勞動力價格不斷上升,且以聯合收割機跨區機收為代表的農機社會化服務初步形成,計劃經濟制度下的農機化政策不再適用于現階段的農機發展現狀,我國農業機械化發展逐步進入了市場需求導向的推進階段。

4)黃金發展階段(2004—2013)。2004年,我國總體上已經進入了“工業反哺農業”的階段。《農業機械化促進法》的頒布和農機購置補貼政策試點工作的成功開展使得農機數量快速增長、作業水平顯著提高,我國農業機械化進入了黃金發展階段。截至2013年底,中央累計投入農機購置補貼約963億元,且投入力度逐年加大,全國耕種收綜合機械化水平超過59%,農業機械總動力較2004年增長了62.3%,全國農機化作業服務收入年均增長8.8%。2012年,我國開始實施農機報廢更新補貼政策試點工作,促使農業機械化發展一片向好。

5)轉型階段(2014—至今)。2014年,我國整體經濟發展形勢進入新常態,由于原有發展模式不再適用于新時期的發展現狀,我國進入了農業機械化發展的轉型時期,更加注重發展的內涵和質量。大型拖拉機、聯合收割機、自走式玉米收獲機及水稻插秧機等農機具在此期間均得到了不同程度的發展,農機設備制造結構布局也圍繞產出效率和資源利用效率進行了優化調整,2021年全國農作物耕種收機械化率超過了72%,農業機械化正逐步向技術化、綠色化及智能化發展。

1.1.2 發展現狀

1)主要農業機械擁有量。2011—2020年主要農業機械擁有量如表1所示。由表1可知:2011年以來,我國農業機械總動力年均增長率為0.87%,大中型拖拉機數量年均增長0.89%,大中型拖拉機配套農具年均減少4.55%,小型拖拉機數量年均減少0.52%,小型拖拉機配套農具年均減少0.72%。

表1 2011—2020年主要農業機械擁有量Table 1 Ownership of major agricultural machinery from 2011 to 2020

續表1

(1)農業機械總動力。由表1可看出:近10年,我國農業機械總動力變化波動明顯,但總體上呈現增長的趨勢,由2011年的9.77億kW上升至2020年的10.56億kW,增長了8.09%。

(2)農機裝備總量。2011—2020年拖拉機與配套農具配套比如表2所示。由表2可以發現:2011—2017年,我國大中型拖拉機與配套農具配套比在1∶1.57至1∶1.60之間波動,小型拖拉機與配套農具配套比由1∶1.69逐年上升至1∶1.79;2018—2020年,大中型拖拉機與配套農具配套比開始逐年下降至1∶0.96。結合具體數量分析,發現我國大中型拖拉機與其配套農具增長速度明顯不匹配,大中型拖拉機數量在總體增加;但配套農具卻在總體減少,農機裝備及其配套設施結構不合理。

表2 2011—2020年拖拉機與配套農具配套比Table 2 Matching ratio of tractors and supporting farm tools from 2011 to 2020

2)農機作業水平。

(1)農作物耕種收綜合機械化水平。2011—2020年主要農作物機耕、機播、機收面積如表3所示。由表3可看出:近幾年,我國農作物耕種收綜合機械化水平快速提高,相比于2011年機耕面積、機播面積、機收面積,2019年分別增長了16.14%、30.4%、54.36%,機收面積的增加較為快速;2020年,機耕率、機播率、機收率分別達到了85.49%、58.98%、64.56%,較2019年分別提高了0.27個百分點、1.68個百分點、2.1個百分點,但總體上播種、收獲環節的農業機械化水平相對較低。2019年,全國農作物耕種收綜合機械化率達到了70.02%,取得了突破性的進展,2020年又增長至71.25%,與2011年相比農作物耕種收綜合機械化水平已有較大幅度的提高。

表3 2011—2020年主要農作物機耕、機播、機收面積Table 3 Area of main crops cultivated, sown and harvested by machine from 2011 to 2020 khm2

(2)主要農作物全程機械化水平。不同農作物的機械化水平相差較大,2020年主要農作物耕種收綜合機械化率(包括小麥、水稻、玉米、大豆、油菜、馬鈴薯、花生和棉花),如表4所示。

表4 2020年主要農作物耕種收綜合機械化率Table 4 Comprehensive mechanization rate of main crops in 2020 %

由表4可看出:八大主要農作物的機械化水平也在顯著提高,尤其是小麥、水稻、玉米三大主糧及大豆、棉花,2020年耕種收綜合機械化率均達到80%以上,基本實現了全程機械化,小麥更是突破了97%;相比之下,油菜、馬鈴薯和花生的機械化水平還有待提高,經濟作物、畜牧業、養殖業等在生產環節的機械化水平更是遠遠低于糧食作物,仍有較大的提升空間。

(3)區域農作物耕種收綜合機械化水平。2016年我國部分省份農作物耕種收綜合機械化率[12]如圖1所示。雖然我國整體農作物耕種收綜合機械化水平在不斷提高,但區域農業綜合機械化水平存在明顯的差異。我國東部發達地區、東北地區的機械化水平較高,黑龍江、吉林、山東、江蘇4個省份的機械化率都超過了80%,黑龍江省達到了95%,2017年又提升到了96.8%;西部地區的機械化水平則較低,貴州省的農作物耕種收綜合機械化率不到30%,在10個省份中最低,2018年也僅為36.32%,與其他省市還有較大的差距。

圖1 2016年部分省份農作物耕種收綜合機械化率Fig.1 Comprehensive mechanization rate of crops in some provinces in 2016

3)農機社會化服務。近年來,在各種政策的扶持下,我國農機社會化服務組織總量穩定、持續增長,農機跨區作業服務區域與范圍逐漸擴大,農機服務組織的服務領域逐步向研發、推廣、培訓等領域延伸。2011年,我國的農機作業服務組織有17.06萬個,其中農機專業合作社有2.78萬個。2020年,我國的農機作業服務組織增長到了19.48萬個,其中,農機專業合作社為7.5萬個,是2011年的2.7倍;農機服務收入為4781.48億元,其中,農機作業服務收入達到3615.03億元。

1.2 農業機械化轉型升級的必要性

“十三五”時期,我國農業機械化邁入了向全程全面高質高效轉型升級的發展時期,取得了明顯的成效[1]。結合農業農村部《十四五”全國農業機械化發展規劃》和我國農業機械化實際發展分析,農業機械化轉型升級的必要性體現在以下幾個方面:

1.2.1 農機裝備結構需進一步調整

我國主要農業機械的總量雖多,但多為小型機械,大中型機械相對較少,近10年來大中型拖拉機和小型拖拉機的數量比值最小為1∶2.44,2018年達到了最大值1∶4.31。目前,動力機械多,配套農具少的問題十分嚴重,2011—2017年我國大中型拖拉機與配套農具的配套比約為1∶1.57～1∶1.6,小型拖拉機與配套農具的配套比維持在1∶1.69～1∶1.79之間,2020年大中型拖拉機與配套農具的配套比下降到了1∶0.96。與國外農機具配套比(普遍維持在1∶4～1∶6范圍內)相比,我國農機具的配套比過低,導致農機使用效率低下。我國農機裝備產業水平不高,國產機具多為中低端產品,許多領域還處于空白,無法滿足農民的現實需要和農業生產的需求,且老舊農機利用柴油等作為動力原料,會對環境造成一定的污染與危害,亟需向綠色化、智能化和高質高效轉型升級。

1.2.2 農機作業需進一步全程全面化

隨著我國農業機械化的發展,在產業、品種、環節及區域上發展不平衡、不充分的矛盾日益凸顯。在產業、品種方面,主要糧食作物如小麥、水稻、玉米等的耕種收綜合機械化率較高,2020年均超過了80%;但油菜、馬鈴薯、花生等農作物的機械化水平較低,果蔬、茶等經濟作物生產環節及畜牧業、養殖業、農產品初加工、設施農業等領域的機械化水平也較低[1]。從環節上看,2020年,我國農作物的機耕率、機播率、機收率分別為85.49%、58.98%、64.56%,總體上播種、收獲環節的農業機械化水平較低,在一定程度上限制了綜合機械化水平的提升。從區域層面看,我國東部發達地區、北方平原地區機械化水平較高,西部地區、南方地區特別是西南丘陵山區的機械化發展較慢,典型丘陵山區縣農作物耕種收綜合機械化率低于50%。

1.2.3 農機社會化服務體系需進一步完善

我國農業社會化服務組織較為松散,未形成結合農機服務主體與家庭農場、農民合作社及農業企業等規模生產主體的農業生產服務聯合體,且主要提供簡單初級的服務,未形成集機耕、機播、機收、運輸及加工等環節的全過程、全產業鏈服務的社會化服務組織。農業機械化公共服務能力仍有不足,管理服務信息化水平有待提升,對相關農機技術的推廣能力較弱,農機安全監管能力還需要進一步提高。服務成員的構成存在人員嚴重老齡化、人才總量不足的問題,專業技能的缺乏使得所提供的服務無法滿足農業生產發展的需求,從而限制農機社會化服務的發展。

1.3 農業機械化轉型升級的影響因素

1.3.1 地理因素

我國地域遼闊,有多種地形地貌,農業用地主要為平原、山區和丘陵。其中,平原地形適宜農作物的種植和大型農機具作業,機械化水平的發展具有天然優勢,如東北地區和新疆地區的農業機械化水平較高。山區地形中僅有水熱條件較好的區域適宜發展農林業,其他區域的地形復雜,開展機械作業的難度較大,且不適宜大規模作業,機械化水平較低,如貴州省2018年的綜合機械化率僅為36.32%,遠遠低于全國的農業機械化水平。丘陵地形坡地較多使機械化作業條件受限,僅適宜小型農機具作業模式,需針對特有地貌進行專用農機具的研發與推廣使用。

1.3.2 技術因素

在農機具裝備制造方面,我國由于部分關鍵核心技術等受限使得部分高端農機具只能依靠進口,國產機具多為中低端產品,產能過剩等問題嚴重[1],無法滿足農業生產需求,從而限制農業機械化的發展進程。在農機研發生產方面,我國在產品結構和生產技術上均取得了進步,針對平原地區生產了大型拖拉機和收割機,針對山區、丘陵地區研發了微耕機等小型機具,并對生產過程中的關鍵環節進行了技術提升來提高農機的性能和質量。在技術推廣與應用方面,將大數據、GPS等信息技術與農機裝備融合,引導智能農機與智慧農業的發展,從而促進農業機械化向智能化、綠色化轉型升級。

1.3.3 社會因素

從農業勞動力的轉移和結構上看,農業勞動力持續向非農業進行轉移,農業剩余勞動力的數量不斷減少,且多為老、弱、婦、幼,使得勞動力成本增加,大規模使用農機裝備、發展農業機械化就成為農戶的必然選擇。從受教育程度上看,大多數農民受教育程度有限,導致農機的使用效率低,農業機械化的發展與推廣受限。從農機社會化服務上看,社會化服務主體通過對未購買農機戶提供機械化作業服務會提高農業生產效率、增加農機裝備和技術的需求,從而促進農業機械化水平的提升。

1.3.4 經濟因素

農業機械化的轉型升級會受到經濟水平的影響。從需求視角來看,國民經濟的增長會帶動農民收入的增加,也會促使農業勞動力的轉移,進而刺激農民對農機化作業的需求,農民購買農機的意愿就會增強,從而帶動機械化水平的提升。從產業視角來看,經濟增長的大環境會帶動制造業的快速發展,農機制造能力大大提升,農業機械化進一步發展。從資金投入視角來看,經濟的增長會使我國逐漸加大對農業的資金投入,農機種類和技術的研發與推廣有了保障,為推動農業機械化轉型升級提供了物質基礎。

1.3.5 政策因素

從文件上看,《中央一號文件》在不同階段對農業機械化有不同的要求,從2004年提出農機購置補貼,到2021年提出農業機械化是強化現代農業科技和物質裝備支撐,從國家層面對農業機械化的發展進行全局把控[14]。從政策法規上看,2004年《農業機械化促進法》的頒布明確了農業機械化的法律地位,且國家開始大范圍實施農機購置補貼政策,推動了我國農業機械化水平的大幅提升。2012年,我國開始實施農機報廢更新補貼政策,2020年共投入資金8764萬元,結算報廢補貼機具9016臺,推進了農機裝備結構的調整,促使農業機械化向高質量、綠色化發展。

2 農機報廢更新補貼政策促進農業機械化轉型升級的機制

通過分析國家頒布的農機報廢更新補貼政策相關指導文件,可以明確農機報廢更新補貼政策的作用:首先,加快了目前老舊農機的更新換代,促進農機安全生產;其次,實現了科技創新與農機工業轉型升級,推廣技術先進的農機產品,提升農機作業質量;最后,是堅持綠色生態導向,推進農機技術向節能高效、綠色環保、智能安全的方向轉變[11]。

中央財政農機報廢更新補貼由報廢補貼與更新(購置)補貼兩部分構成。根據已有的研究成果,陳星宇認為農機購置補貼主要是通過替代效應、收入效應和擠出效應共同作用于農業機械化水平[15];袁夕雯則認為是通過收入與替代效應和乘數效應來影響農業機械化的發展[16]。基于以上研究和對相關政策文件的梳理,提出的農機報廢更新補貼政策促進農業機械化轉型升級的機制如圖2所示。

圖2 農機報廢更新補貼促進農業機械化轉型機制圖Fig.2 Mechanism diagram of agricultural mechanization transformation promoted by agricultural machinery scrapping and renewal subsidies

在農機報廢補貼部分,從事農業生產的農戶和農業生產經營組織(老舊農機主)通過自愿將擬報廢的農業機械交售給農機回收單位,并向當地農機化主管部門提出換購新機申請,會得到一定的補貼收入,從而產生收入效應;且地方政府受中央政策實施的帶動會增加對補貼的財政投入,中央和地方合力將引發乘數效應。收入效應與乘數效應共同作用會增加老舊農機的淘汰率和農機主對新農機的購買需求。其中,老舊農機的淘汰率增加,會帶動農機裝備再制造技術實驗室、科研院所、農機生產企業等的發展,針對達到可再制造條件的老舊農機裝備進行綠色再制造,實現資源的節約利用和循環利用;同時,對新型農機如智能農機、綠色節能型農機進行研發與生產,進一步加快農機先進技術的推廣和應用,從而促使農機裝備結構逐漸優化,使得農業機械化向智能化、綠色化轉型升級。

在農機更新(購置)補貼部分,由于在補貼范圍內的農機具的購買價格會降低,申請報廢后換購新機的農機主會選擇換購補貼目錄內的農機具替代未在目錄內的農機具及其它要素的投入,且農機具購買價格的下降使得農戶的可支配收入增加,購買力增強,從而產生了收入與替代效應;加之由中央和地方政府共同對補貼資金進行財政投入而產生的乘數效應,以及由于報廢老舊農機具引發農機主對新農機購買需求的增加,使得農機的保有量大幅增加,而農機保有量的增加會使得農機總動力提高、農業生產技術提升、農業生產率增加等。由于《2018—2020年農機購置補貼實施指導意見》中提出了“要優先保證糧食等主要農產品生產所需機具和深松整地、免耕播種、高效植保、節水灌溉、高效施肥、秸稈還田離田、殘膜回收、畜禽糞污資源化利用、病死畜禽無害化處理等支持農業綠色發展機具的補貼需要,逐步將區域內保有量明顯過多、技術相對落后、需求量小的機具品目剔除出補貼范圍”[17],使得更新后的農機裝備結構逐漸優化升級,農業生產中各環節的機械化水平和先進技術的采用程度得到提升。由于這些種類的農機需求量與應用范圍逐漸擴大,在一定程度上帶動了農機生產企業和相關科研院所及農機服務組織等的發展,也使得農機專業人才越來越能發揮作用,最后的結果就是促進了農業機械化的轉型升級。

3 對策建議

3.1 完善相關政策法規,制定監督保障機制

政府部門應當針對于農機報廢更新補貼政策執行的各過程制定相應的法律法規和監督機制,防止在各環節中滋生貪污腐敗問題及出現不規范行為,以此來保障從事農業生產的農戶和農業生產經營組織的利益。同時,要出臺相應法規來規范二手農機市場,防止一些由報廢老舊農機的主體重新組裝的農機二次流入市場,造成安全隱患,影響農機報廢更新政策的實施與農業機械化的轉型升級。

3.2 優化農機補貼制度,合理擴大補貼范圍

在補貼制度層面,要引導農機企業將補貼的資金用于新型農機及新技術的研發,以此來優化農機裝備結構與技術體系,形成資金投入的良性傳導;同時,要強化監管制度,防止農機的不當銷解與資金的不當利用。在補貼范圍層面,要增加補貼不同產業、不同環節的農業機械,加快綠色、智能、復式、高效農業機械化技術裝備的普及應用。各省市區等要針對當地的資源環境與農業機械化發展水平來優化補貼目錄,如所處山區、丘陵地帶的省市區要拓寬小型農業機械的補貼范圍,增強農戶購買的積極性,優化補貼農機具的結構,減小區域間農業機械化水平的差距,以此來推動農業機械化的發展與轉型升級。

3.3 合理調整補貼額度,引導農機報廢更新

在國家發布的指導意見規定額度內,各地方可根據當地的農機報廢更新工作實際情況來分別適當調整農機報廢部分和更新(購置)部分的補貼額度,進一步針對不同的農機具及一些急需扶持的農機具制定并細化相應的補貼標準,來引導農機主自愿申請耗能高、污染重、安全性能低的老舊農機的報廢更新。同時,國家應針對各省市的農機報廢更新進展反饋來制定當年的各種農機具的補貼資金投入額度,從整體層面把控農機報廢更新補貼工作。

3.4 重視農機回收拆解企業發展,促進農機裝備綠色再制造

隨著農機報廢更新補貼工作的全面展開,農機回收拆解企業的工作量越來越多,急需擴大農機回收拆解企業的隊伍。在發展農機回收拆解企業時,可以在達到基本回收拆解工作標準的前提下適當降低企業進入門檻,也可以通過招標的形式征用部分農機生產企業來兼職回收拆解工作,但要加強監管力度,防止生產企業使用廢棄零部件非法組裝農機具,進行二次銷售。同時,政府應制定相關的政策來扶持并監督農機回收拆解企業,并協助企業擴大農機報廢容納量,做好價格制定工作,促進農機裝備再制造,進一步加快綠色、智能、高效農機的推廣應用。

4 結論

我國農業機械化的發展目前正處于轉型階段。從總體上看,雖然我國的農業機械總動力在增長,但農機裝備結構還是存在“三多三少”的現象,且各作物、各環節、各產業、各地區之間的農業機械化水平也有一定的差距,農機社會化服務體系還需完善,因此農業機械化轉型升級十分必要。從對農業機械化轉型升級的影響因素分析,地形地貌使得我國不同區域的機械化水平相差較大,技術的進步、農業勞動力的轉移、農民受教育程度的提高、農機社會化服務的完善、經濟水平的增長及農機補貼政策的實施會促進農業機械化的轉型升級。其中,農機報廢更新補貼政策的實施對促進我國農業機械化的轉型升級具有重要意義,主要體現在報廢補貼和更新(購置)補貼兩方面的作用,通過收入效應、替代效應與乘數效應從不同的邏輯來促進農業機械化轉型升級。為使農機報廢更新補貼政策更好地促進農業機械化轉型升級,我國應完善相關政策法規,保障報廢更新補貼工作的實施,并優化補貼制度,擴大補貼范圍,調整部分農機具的補貼額度,同時發展農機回收拆解企業,來優化農機裝備結構,加快綠色、智能、復式、高效農業機械化技術裝備的研發推廣,進一步發揮政策的引導和保障作用,更加全面地推進農業機械化轉型升級。