老齡化背景下黨建引領鄉村治理的生成邏輯與作用機理

畢雪涵

摘要：黨的領導是中國之治的根本保障。老齡化背景下，黨建引領鄉村治理現代化因滿足人民美好生活需要而生，因“自治、法治、德治”相統一而勝，因中國共產黨的領導而強。黨建引領鄉村治理的作用機理，主要包括思想引領、組織嵌入、功能增效三個方面，即堅持人民至上的思想引領、依托基層黨組織整合社會資源以及推動構建實現鄉村治理現代化的體制機制。

關鍵詞：老齡化 黨建引領 鄉村治理

* 基金項目：山東省社科規劃研究項目和中共山東省委黨校（山東行政學院）重大項目攻關創新項目“新時代黨建引領鄉村治理研究”（項目批準號：22CDCJ13）。

老齡化背景下，黨建引領鄉村治理是全面落實鄉村振興戰略、建設社會主義現代化國家的重要課題，是化解鄉村治理中存在的“治理破碎化”“權力分散化”等治理難題的重要舉措與有效抓手。深刻剖析老齡化背景下黨建引領鄉村治理的生成邏輯與作用機理，可為有效提升鄉村治理水平、破解鄉村老齡社會治理困境提供智識參考。

一、老齡化背景下黨建引領鄉村治理的生成邏輯

“全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興，關鍵在黨。”中國社會老齡化引發的一系列社會問題事關現代化強國建設，事關黨和國家各項事業的全面發展，事關人民福祉。深入探討老齡化背景下黨建引領鄉村治理現代化的時代課題，不僅具有夯實政黨執政合法性的制度性價值，也可為建立健全“覆蓋全民、城鄉統籌”的高質量鄉村社會保障體系提供重要參考。

（一）因“滿足人民美好生活需要”而生

黨性與人民性的統一是馬克思主義政黨的基本要求，而實現黨性與人民性現實統一的落腳點就是始終堅持人民至上的根本政治立場。

黨的十九屆五中全會明確提出，要以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的。人民日益增長的美好生活需要是新時代中國共產黨帶領中國人民團結奮斗的方向指引和奮斗目標，準確理解和把握新時代農村老年群體的美好生活需要，對化解新時代社會主要矛盾、推動鄉村高質量發展、實現老年人對美好生活的向往具有極大的指向意義。

我國于2000年開始步入老齡化社會，老年型年齡結構初步形成，且老齡化進程呈現速度快、城鄉老齡化程度差異大等特點。2021年第七次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上人口已達2.64億人，占總人口的18.9%，比2010年上升了5.44個百分點。需要特別指出的是，近年來我國鄉村老齡人口占比不斷升高，規模不斷增大，且受制于經濟發展差異等因素，廣大鄉村地區應對人口老齡化挑戰的能力、條件遠不如城市。因此，在推進現代化強國建設的過程中，滿足廣大鄉村老年人的“美好生活需要”具有緊迫性、復雜性與長期性等特點。

人民真正需要什么，我們就應當努力創造什么，這是中國共產黨一貫的立場和主張。老齡化背景下，黨和國家在健全鄉村治理體系，推動鄉村高質量發展的過程中，應當把農民群眾的根本利益作為自己工作的出發點和落腳點。努力從根本上實現好、維護好、發展好農民群眾的根本利益，使廣大農民群眾的美好生活需要得到切實滿足，使其在黨的領導中感受到幸福，使中華民族偉大復興的中國夢早日變為現實。

（二）因“自治、法治、德治”而勝

黨的十九大報告提出，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。此后，中共中央、國務院發布的相關文件中也多次強調，要加快建立以善治為目標的“三治結合”的鄉村治理體系。

“三治結合”的治理體系可以充分激發鄉村基層黨組織的創新創造活力，著力促進基層黨組織在基層治理中強黨建，在基層事務中抓黨建，在基層工作中促黨建，不斷鞏固黨的執政基礎，提升黨的領導能力。同時，“三治結合”也因黨的領導而科學有效。黨的建設質量不斷提高可以助推“三治結合”的治理體系朝著善治目標不斷前進。因此，積極探討“自治、法治、德治”的融合發展，對發展中國特色鄉村治理道路、破解鄉村老齡治理難題、提高黨的建設質量具有重要的現實意義。

首先，老齡化背景下鄉村自治的不斷推進為鄉村治理嵌入堅實的民主內核。“當代中國的鄉村善治之路需要鼓勵村民積極探索、大膽實踐、勇于創新，建立基于村民內生性的適合本地的鄉村治理機制。”老齡化背景下，基層黨組織在引領鄉村治理的過程中既要立足中國鄉村社會的具體村情，因地制宜，又要積極推廣具有普遍借鑒意義的老齡社會治理經驗，使因地制宜與一般經驗相結合，力求在民主治理過程中兼顧老齡社會治理的共識凝聚與鄉村共同體意識培育。

其次，老齡化背景下鄉村法治的持續實施為鄉村治理明確了基本原則和秩序底線。一方面，基層黨組織在治理實踐中充分加強和改進群眾工作，深入老年群眾了解其法律需求，根據實際情況提供法律援助，使法治資源的可及性與有效性在鄉村地區得到有效實現；另一方面，老齡化背景下基層黨組織全面領導鄉村治理，以法治原則約束權力行使，以法治標準檢驗治理成果，著力避免村級公權力私人化。

最后，老齡化背景下鄉村德治建設為鄉村治理構建文化秩序與道德基礎。基層黨組織在治理實踐中將鄉村社會中具有一定威望的老年人吸納到黨建人才隊伍中，充分發揮鄉村社會道德治理主體的政治價值，積極推動黨建與道德的協同治理。同時，基層黨組織以社會主義核心價值觀作為鄉村德治的文化基礎，充分發揮農村“先進黨員”的示范作用，使社會主義核心價值觀在廣大鄉村社會廣泛傳播、落地生根。

（三）因“中國共產黨的領導”而強

中國共產黨歷來重視鄉村老年群體的權利保障。1956年頒布的《高級農業合作社示范章程》明確規定，農業合作社要對喪失勞動力且生活上沒有依靠的老人在生產生活上給予一定的安排和照顧，保證他們生養死葬都有依靠。進入改革開放新時期，黨的十三屆七中全會，十四屆三中全會和十四屆五中全會都強調建立多層次的社會保障制度，多形式的老年保障制度。黨的二十大報告中“增進民生福祉，提高人民生活品質”部分也有多處涉及老年人權益保障與老齡社會治理問題。在一百多年發展歷程中，中國共產黨在各個歷史時期針對我國的主要矛盾對鄉村老年群體采取了不同的方針、政策，不斷提高老年群體的生活水平。

中國共產黨的領導是當代中國社會基層治理的顯著優勢之一。一方面，中國共產黨始終堅持以馬克思主義中國化的最新理論成果武裝自身，指導實踐，其先進性和科學性有力地保證了在黨建引領鄉村治理的過程中，基層黨組織能夠科學預判鄉村老齡化的基本形勢、做出合理規劃、明確發展路徑。另一方面，只有堅持黨的權威領導，才能保證老齡化背景下鄉村治理的基本方向與國家治理現代化的發展大勢相統一；也只有通過黨的集中統一領導，使黨建引領鄉村治理，才能保證黨的發展原則得到貫徹，振興戰略得到實施，老齡社會潛能被充分激發。

二、老齡化背景下黨建引領鄉村治理的作用機理

老齡化背景下，黨的建設對鄉村治理的引領作用與黨建引領的能力水平、方式方法、體制機制等密切相關，主要體現在思想引領、組織嵌入與體制支撐三個方面。

（一）思想引領：堅持人民利益至上的根本立場

1.秉持以人民為中心的發展理念，堅持走中國特色人口老齡化道路。老齡化背景下，提升黨建引領鄉村治理的水平，要牢牢把握住人民立場和中國特色兩個根本立足點。

第一，人民立場是中國共產黨賡續傳承的根本政治立場，也是中國共產黨立于不敗之地的根本所在。鄉村老齡工作作為中國共產黨社會保障工作的重要組成部分，蘊含著黨對我國社會主要矛盾發展變化的深刻透視，體現了新時代以來黨緊緊扣住民心這個最大的政治，在共同富裕目標的指引下，著力推進公平正義，不斷保障鄉村老年群體切實權益的基本治理思路。新征程上，確保黨和國家各項事業穩健前行，人民多樣化養老需求不斷滿足，就必須始終堅持人民至上的根本政治立場，保持黨同人民群眾的血肉聯系。

第二，走中國特色人口老齡化治理之路。“人口老齡化貫穿于社會主義現代化國家建設的全過程，全面建設社會主義現代化國家、進軍第二個百年奮斗目標的征程始終和人口老齡化相伴”。受我國社會制度、文化傳統以及具體國情的影響，中國特色人口老齡化治理之路具有鮮明的政治屬性與人民屬性，事關億萬農民幸福生活以及共同富裕事業的扎實推進，對全面建設社會主義現代化強國具有舉足輕重的重要意義。因此，站在全面建成小康社會的新起點上，我們要深刻認識我國鄉村人口老齡化的基本態勢以及發展不平衡不充分的現實國情，牢牢把握中國特色人口老齡化治理道路的豐富內涵與鮮明特色，實現老齡化背景下黨的領導、黨的建設與鄉村治理的高度統一。

2.理性看待鄉村人口老齡化問題，樹立積極應對人口老齡化觀念。進入新時代，我國鄉村人口老齡化、高齡化問題更加突出。根據第七次全國人口普查結果，鄉村60歲及以上老人占鄉村人口的23.81%，65歲及以上老人占17.72%，分別比城鎮高7.99%、6.61%。這表明，鄉村人口老齡化和高齡化已然成為建設社會主義現代化強國必須面對的現實問題，而積極應對人口老齡化也成為國家的一項長期戰略任務。

“積極應對老齡化”在我國經歷了概念提出、政策出臺、戰略部署三個階段。第一階段，以2006年“十一五規劃”提出“積極應對人口老齡化”概念為標志，“我國在政策文件中首次提出積極應對人口老齡化，標志著積極應對人口老齡化從理論逐步應用于實踐，并且將老齡問題與經濟社會發展問題相銜接，開始將應對人口老齡化問題納入老齡化社會的建設進程中”。第二階段，以黨的十八大報告中“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”為標志，“積極應對老齡化”從概念提出步入政策設計的發展階段。第三階段，以2020年黨的十九屆五中全會提出的“實施積極應對人口老齡化國家戰略”為標志，中國共產黨圍繞積極應對老齡化國家戰略在養老服務體系建設、開發老齡人口資源等方面作出戰略部署，這也意味著黨的十八大以來，中國特色人口老齡化治理進入頂層設計與全面實施的嶄新階段。

面對鄉村地區將長期存在的老齡化問題，基層黨組織要以“全齡健康”和“全民參與”等“積極應對性養老理念”為指引，促使積極應對老齡化戰略落地生根。在“全齡健康”方面，“老年人的健康狀況與個體進入老年期前全生命周期的生活習慣、行為方式、身體狀況等有直接關系。”因此，基層黨組織要切實貫徹實施“健康中國”國家戰略，積極樹立全周期保障人民健康的目標理念，通過建立全民健康“六大體系”為人民群眾提供終身連貫的服務，推動健康事業的快速發展。同時也應看到，“積極的社會參與是激發老齡社會活力、降低人口老齡化成本、提升老齡問題治理能力的關鍵。”這既要求基層黨組織在工作中要引導鄉村老年群體認識和挖掘自身價值，也要求其在老齡社會治理中積極引入社會力量參與養老服務體系建設，打造“共融共建共享”的老年友好型社會。

3.運用辯證思維洞察老齡問題本質，理性看待鄉村人口老齡化影響。唯物辯證法是中國共產黨解決治國理政問題的重要方法論。“堅持運用辯證唯物主義和歷史唯物主義，才能正確回答時代和實踐提出的重大問題，才能始終保持馬克思主義的蓬勃生機和旺盛活力”。

第一，要辯證看待鄉村老年群體的社會價值。一方面，要看到老年人由于身體機能下降而成為被照顧、被服務的對象，在全社會弘揚愛老、敬老、孝老、助老文化，加快養老服務設施建設，著力保障農村老年人各項權益。另一方面，要著重挖掘老年人的社會價值，充分認識到“作為知識和智慧的載體老年人的才能、經驗、高尚的品德和優良作風都是傳世之寶”。

第二，要辯證看待老齡化給鄉村帶來的影響。一方面，我國正處在建設社會主義現代化強國的關鍵期，“未富先老”“未富先壽”給國家經濟發展和社會和諧穩定都帶來不小壓力。另一方面，以辯證的態度看待老齡化給鄉村帶來的影響，我們可以發現，積極應對人口老齡化不僅能在治理實踐中維護老年人的尊嚴和權利，提升其晚年生活品質和生命質量，同時也為進一步擴大內需，融合社會資源發展老齡產業，推動老齡事業不斷發展，提升經濟發展的質量和水平提供了契機和條件。

（二）組織嵌入：充分發揮基層黨組織的領導作用

1.依托黨的領導優勢，推動鄉村養老保障體系標準化建設。在社會主義現代化強國建設過程中，中國共產黨始終堅持人民至上的根本立場，將自身的先進性、革命性等特質融入鄉村社會治理中，引領鄉村老齡社會治理不斷取得新突破。

首先，以高質量發展引領農村養老服務供給管理改革。針對廣大鄉村地區普遍存在的養老機構數量少、養老服務人員專業水平低、鄉村老人收入低無力承擔護理費用等現實問題，要堅持以實現鄉村養老服務高質量發展為主題，以深化鄉村養老服務供給側結構性改革為主線，以鄉村振興戰略實施為重要機遇，正視城鄉養老資源不平衡的現狀，全面規范和加強鄉村養老服務供給側管理。

其次，以黨的政治優勢引領鄉村養老保障制度積極變革。與城鎮相比，廣大鄉村地區社會保障水平較低，經濟基礎較為薄弱。為此，要加快建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，完善城鄉居民醫療保險制度，不斷擴大鄉村低保制度的覆蓋面，逐步提高鄉村低保制度的保障水平，盡早實現應保盡保。

最后，要繼續發揮土地對于廣大農民群眾的基本保障作用，“在保證‘農者有其地’的同時，我們積極推行土地流轉機制的建立，倡導土地適度規模經營，大力發展高效生態農業”。通過發展新型農業，使土地涵養人，讓農村留住人，為廣大青年施展才干提供廣闊天地。

2.加強黨的組織建設，推動老齡化背景下鄉村治理步入新階段。基層黨組織是實現鄉村老齡社會治理現代化的根本推動力量。黨的二十大報告明確指出，“增強黨組織政治功能和組織功能，堅持大抓基層的鮮明導向，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘”。老齡化背景下，鄉村治理現代化的有效實現，必須堅持在基層黨組織的領導下進行，通過加強黨的組織建設，推動鄉村治理步入新階段。

其一，切實提升基層黨組織的覆蓋面和影響力。一方面，要實現基層黨組織對農民群眾、經濟組織以及各類社會團體的全覆蓋，加快形成覆蓋鄉村治理的組織體系。另一方面，要通過筑牢老年群眾對所屬黨組織的主體意識，增強老年群眾對鄉村集體生活和基層黨組織的關注度，提升老年群眾對公共事務的參與度。

其二，創新基層黨組織與老年群眾的聯系載體。要在以往行政村黨支部的基礎上不斷細化組織體系，根據黨員和村民特點設立多個黨小組，為黨員干部教育、管理以及服務群眾提供組織保障，切實提升基層黨組織在鄉村老齡社會治理中的組織能力。

3.壯大養老服務隊伍，發揮廣大黨員干部的先鋒模范作用。實現鄉村老齡社會治理現代化離不開高素質的工作隊伍以及全體黨員干部的接續奮斗與頑強拼搏。黨的二十大報告指出，建設堪當民族復興重任的高素質干部隊伍，堅持德才兼備、以德為先、五湖四海、任人唯賢。基層干部作為黨在鄉村治理中的方向引領者和政策落實者，處在貫徹落實黨中央鄉村振興戰略的“神經末梢”，承擔著打通鄉村老齡社會治理“最后一公里”的重要使命。一方面，要不斷充實基層黨組織黨員隊伍力量，主動“引燕歸巢”。人才是老齡化背景下鄉村治理的基礎力量。要健全基層黨員干部激勵機制和保障機制，使其以充沛的熱情和十足的干勁投身到鄉村治理和鄉村養老服務保障體系建設中，進而使基層黨員干部的力量倍增，使基層黨組織的力量倍增。另一方面，要不斷提升鄉村黨員干部隊伍質量，充分發揮其在老齡社會治理中的“領航雁”功能。首先，基層黨員干部要堅定理想信念，厚植為民情懷，著力提升服務老年群眾的工作意識。其次，基層黨員干部要積極學習老齡社會治理的先進觀念，不斷用科學理論武裝頭腦，以主動學習補足精神之鈣。最后，要全面增強基層黨員干部的執政本領，特別是狠抓落實的本領。面對老年群眾的困難、疑惑、訴求，黨員干部要著力剔除“表面派”“假大空”等病癥，將群眾所思、所想放在心上，把讓人民滿意作為自己做人立業的根本尺度。

打鐵還需自身硬。面對新時代鄉村老齡社會治理的艱巨任務，廣大基層黨員干部要始終踐行初心、擔當使命，聚焦基層人口發展治理、鄉村振興以及高質量發展等重要任務，在基層歷練中積累經驗、堅定信念，在攻堅克難中展現擔當作為、提升治理本領、不斷增長才干，努力做到既政治過硬、又本領高強。

（三）體制支撐：推動構建實現鄉村治理現代化的體制機制

1.全面推行村級組織負責人“一肩挑”制度。“一肩挑”制度即村級黨組織負責人與村級自治組織負責人由一人擔任的制度。全面推行“一肩挑”制度，有利于黨組織在鄉村充分發揮領導作用，有效提升老齡化背景下基層黨組織領導鄉村治理的能力與水平。

第一，“一肩挑”制度為集中力量發展鄉村經濟，促進民生改善提供制度支撐。一方面，經濟發展是實現老齡化背景下鄉村治理現代化的必要前提，全面推進“一肩挑”制度為村黨組織集中力量發展地方經濟、充分利用國家和政府項目資金發展集體經濟、補齊老齡化背景下鄉村治理的經濟缺口提供制度支撐。另一方面，當前我國城鄉發展不平衡的問題仍十分突出，著力推進“一肩挑”制度，推進“村治”與“鄉政”合二為一，可以為牢牢把握城鄉融合發展的戰略機遇、促進鄉村社會民生改善、實現共同富裕提供助力支持。

第二，“一肩挑”制度為厘清治理主體的權力責任邊界，發揮黨組織的總攬全局作用提供制度支撐。“制度性是老齡社會治理的一個顯著特點。老齡社會治理強調運用制度化的方式明確各類治理主體的責、權、利。”“一肩挑”的治理模式，有助于厘清不同治理主體之間的利益訴求，有利于以制度方式明晰老齡化背景下基層黨組織、基層政府、社會組織、家庭等治理主體在鄉村治理中的權力（利）邊界，從而在鄉村治理的實踐中推動制度優勢轉變為現實治理效能。因此，“一肩挑”的基層治理模式有利于老齡化背景下基層黨組織在鄉村治理中充分發揮總攬全局、協調各方的領導作用，不斷提升“下鄉資源”和“鄉村需求”的匹配度。

2.完善多主體協同參與的體制機制。作為正處于并長期處于社會主義初級階段的發展中國家，我國的基層治理若單純倚仗有限的國家財政，將無法持續保障鄉村養老資源的有效供給。因此，在鄉村老齡社會治理中，應當把鄉村內部主體與鄉村外部組織加以統籌，以優勢互補為基本原則，不斷提升“基礎性服務覆蓋”和“專業性服務供給”的銜接度，使基層黨組織、普通村民、社會組織等鄉村治理主體相互配合，共同為實現老齡化背景下鄉村治理現代化賦能增效。

第一，發揮家庭在破解老齡社會治理難題中的支撐作用，不斷鞏固家庭的基礎養老地位。在全社會大力弘揚“孝道”文化，弘揚中華傳統美德；通過財政提供的家庭補貼、稅收減免等方式著力減輕年輕人的贍養壓力；依托相關機構，創新家庭養老與社會養老的融合方式，不斷鞏固家庭的基礎養老地位。

第二，充分發揮社會團體、組織在鄉村治理中的協同作用，加大“組織下鄉”的政策扶持力度。在養老資源引入方面，一方面要不斷完善政府購買社會組織服務的機制，堅決遏制“所謂‘圈內指定’‘設置超綱性門檻’等非競爭性參與情況的發生”。另一方面，基層黨組織要明確規范社會組織參與治理的權責界限，以實現基層黨組織與各類社會組織之間的合作共贏、同頻共振。

第三，要不斷擴大基礎養老服務的鄉村內部供給，創新老齡化背景下黨建引領鄉村治理的機制。一方面，在鄉村治理中，基層黨組織要以黨小組為覆蓋組織形式，堅持“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法，著力滿足老年群眾的生活需要，虛心接受老人的合理意見，通過持續不斷的服務給予老年群體生活幸福感和晚年尊嚴感。另一方面，“要在集體產業配置環節創設與老年人相適配的農業經營環境，通過經營老人農業使其生產者形象得以塑造、老年閑暇秩序得以安頓”。

3.推進黨建監督考核體制機制改革。基層黨組織作為貫徹落實黨和國家方針政策的“神經末梢”，其執行能力和自覺性決定著方針政策的落實效果。黨的二十大強調，要落實新時代黨的建設總要求，健全全面從嚴治黨體系。在建設社會主義現代化強國的新征程上，必須堅定不移地推進制度治黨、依規治黨，不斷提升黨的建設制度化水平，以完善的考核監督機制助推基層黨建不斷實現規范化和制度化。老齡化背景下，鄉村治理的良好運行離不開健全的監督考核機制，完善的黨建監督考核機制是保證鄉村振興戰略落地生根的重要抓手。

在推進黨建監督考核體制機制改革的過程中，一方面，考核評價應突出重點，避免監督考核過于頻繁、疊床架屋。根據鄉村治理實際科學分配各項指標權重，摒除無效考核，不做無用之功。另一方面，我國地域遼闊，人口眾多，廣大鄉村地區資源稟賦以及人口狀況不同，考核指標要充分考慮歷史差異以及鄉村治理的長期性和階段性特征，牢固樹立實事求是的指導思想，因地制宜制定考核標準，有效提升監督考核的科學性和有效性。

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（作者單位：山東大學馬克思主義學院）