新時(shí)代行政審批制度改革法治化: 面向、必要性與路徑研究

摘 要：黨的十八大以來，行政審批制度改革呈現(xiàn)出不同以往的時(shí)代特征，以規(guī)范權(quán)力和保障權(quán)利為主線，由法制化向法治化不斷推進(jìn)。行政審批制度改革是兼具全面深化行政體制改革和全面依法治國的重要改革任務(wù)，其法治化基本面向需向國家治理現(xiàn)代化不斷深入。從政府與市場邊界合理劃分、行政審批自由裁量權(quán)、貫徹法律保留原則、有效保障公民權(quán)利角度探索行政審批制度改革法治化的必要性。改革法治化的基本路徑可從價(jià)值理念、實(shí)體內(nèi)容和程序設(shè)計(jì)三個(gè)方面推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代；行政審批；制度改革；法治化

中圖分類號：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1673-1573（2023）04-0031-09

黨的十九大會議明確“中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代”，16并進(jìn)一步指明全面深化改革和全面依法治國是我國新時(shí)代特色社會主義的基本治理方略，行政審批制度改革法治化之于兩者意義重大。黨的二十大更是在依法治國戰(zhàn)略中突出強(qiáng)化扎實(shí)推進(jìn)依法行政和轉(zhuǎn)變政府職能，彰顯法治化行政審批的必要性和緊迫性。行政審批制度改革法治化的全面實(shí)現(xiàn)可以促進(jìn)國家治理目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)。從邏輯上看，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開行政體制改革的推進(jìn)，而行政體制改革的完善需要“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式”，在這個(gè)過程中需要以法治建設(shè)為保障，否則改革成效進(jìn)展緩慢，問題始終不能徹底解決。因此，當(dāng)前我國行政審批制度改革需要以“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”[1]39為目標(biāo)，在法治化軌道內(nèi)實(shí)現(xiàn)權(quán)力規(guī)范和權(quán)利保障的善治結(jié)果。

一、行政審批制度改革的實(shí)踐梳理與法治化面向分析

從法律內(nèi)涵上講，行政審批是行政職權(quán)的一種類型，即它是行政審批機(jī)構(gòu)，主要是法定職權(quán)機(jī)關(guān)和經(jīng)法律授權(quán)的社會組織，按照法律規(guī)定的有關(guān)條件，對于公民、法人或社會組織提出的申請，經(jīng)依法審查，作出準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)定資質(zhì)以及確認(rèn)權(quán)利能力和行為能力的行為。

（一）行政審批制度改革的實(shí)踐梳理

我國當(dāng)前的行政審批制度起始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在那時(shí)全國的生產(chǎn)和消費(fèi)資源分配權(quán)高度集中在政府手中，行政審批是資源有效配置的重要手段，是政府以行政命令和行政指導(dǎo)管制經(jīng)濟(jì)和社會的重要體現(xiàn)。自改革開放以來，原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的全面、具體管控已不能滿足當(dāng)時(shí)向地方和企業(yè)放權(quán)的時(shí)代背景以及提升經(jīng)濟(jì)活力的內(nèi)在發(fā)展需求。1980年，鄧小平同志指出將政府不該管、管不了、管不好的事情，按照一定的規(guī)章制度，交由企業(yè)、事業(yè)、社會單位自行處理。20世紀(jì)80年代，行政審批制度改革主要聚焦在政府與企業(yè)的關(guān)系上，主要是政府要給企業(yè)放權(quán)讓利，政府要從具體的微觀企業(yè)管理中抽出身來。由此企業(yè)的自主權(quán)得到釋放，同時(shí)隨著“利改稅”深化實(shí)施，企業(yè)負(fù)擔(dān)也得到緩解。20世紀(jì)90年代，黨的十四大提出我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，市場的基礎(chǔ)資源配置作用得到加強(qiáng)，行政審批制度改革將重點(diǎn)放在政府與市場的關(guān)系方面，政府開始逐步將項(xiàng)目審批轉(zhuǎn)變?yōu)閭浒钢乒芾恚瑥奈⒂^管理逐步轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控和市場監(jiān)督。

2000年，國家日益重視審批制度改革，全面推動(dòng)其制度化和法治化進(jìn)程，同年中共中央紀(jì)委提出關(guān)于行政審批制度改革的相關(guān)意見，這是國家首次在新世紀(jì)對行政審批改革制度化和法制化要求的具體體現(xiàn)。為持續(xù)獲得改革成果，國務(wù)院于2001年設(shè)立行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，而后中央編辦對外公布了《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見》（國發(fā)〔2001〕33號），國務(wù)院定期取消或下放一批行政審批權(quán)限成為審批制度改革外在形式，直至現(xiàn)在已經(jīng)成為全國自上而下推動(dòng)改革的主要形式。2004年《行政許可法》正式開始實(shí)行，對行政許可標(biāo)準(zhǔn)、范圍、主體等事項(xiàng)進(jìn)行了具體的法律規(guī)定，標(biāo)志著權(quán)力實(shí)體和程序的法定化，但尚待改革持續(xù)全面深入，以實(shí)現(xiàn)最終的法治化。

黨的十八大以來，我國行政審批制度改革強(qiáng)力推進(jìn)。2013年在十二屆全國人大一次會議的中外記者會上，時(shí)任國務(wù)院總理李克強(qiáng)鄭重指出政府行政審批事項(xiàng)將削減1/3以上。①從此行政審批制度改革著力于從制度上大幅度簡政放權(quán)，持續(xù)加強(qiáng)行政審批的有效規(guī)范。同年，上海自由貿(mào)易區(qū)成立，應(yīng)運(yùn)而生的負(fù)面清單、先照后證等制度成為我國行政審批制度改革的有益嘗試。2014年國務(wù)院辦公廳公布《國務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)匯總清單》，并在匯總清單中列明各部門的審批事項(xiàng)。2015年國務(wù)院公布《關(guān)于規(guī)范國務(wù)院部門行政審批行為改進(jìn)行政審批有關(guān)工作的通知》（國發(fā)〔2015〕6號），提出六項(xiàng)行政審批制度改革標(biāo)準(zhǔn)化的具體措施。除此以外，同年國家開始關(guān)注附著于行政審批的中介服務(wù)清理。2016年中央編辦《行政許可標(biāo)準(zhǔn)化指引（2016版）》對外發(fā)布，明確和細(xì)化行政審批的流程管理、場所管理、服務(wù)規(guī)范等。2017年雙隨機(jī)市場監(jiān)管改革全面展開，這意味著取消的行政審批事項(xiàng)要加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管，此后的“先照后證”和“證照分離”改革更是強(qiáng)調(diào)要提高行政審批效能，進(jìn)一步增強(qiáng)市場活力，[6]同年政務(wù)服務(wù)目錄和辦事指南編制廣泛開啟，行政審批要件、辦事流程、申請材料得到進(jìn)一步規(guī)范。2018年國家機(jī)構(gòu)改革開始正式推進(jìn)，就此也成立國務(wù)院加快政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組，具體事宜由國務(wù)院辦公廳統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，至此該項(xiàng)行政審批改革職責(zé)由中央編辦轉(zhuǎn)為國務(wù)院辦公廳，小組下設(shè)五個(gè)專題小組進(jìn)行五位一體的全面系統(tǒng)化改革，小組還下設(shè)四個(gè)保障小組專門負(fù)責(zé)綜合統(tǒng)籌、法治審查、督查落實(shí)和專家論證，以保證改革立體化和多角度貫徹執(zhí)行，從此行政審批改革的基本面向體現(xiàn)為政府職能轉(zhuǎn)變、社會化需求滿足和全面依法治國。2019年，國家突出市場準(zhǔn)入負(fù)面清單作用，推行全國一張清單管理模式，建立全國統(tǒng)一清單代碼體系。2020年，全國開啟 “放管服”改革與數(shù)字政府建設(shè)融合發(fā)展，著力提升政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化水平，培育市場化法治化國際化營商環(huán)境。2021年，國家強(qiáng)化大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等金融科技應(yīng)用于行政審批制度改革，探索線上自動(dòng)化審批模式。

2022年，中央持續(xù)推進(jìn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)集成化統(tǒng)一辦結(jié)，深化政務(wù)服務(wù)向“跨省通辦”和“省內(nèi)通辦”的便民形式推進(jìn)。

（二）行政審批制度改革的法治面向分析

黨的十八大以來，行政審批制度改革進(jìn)入重要攻堅(jiān)時(shí)期，其成效顯著并呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。一是從關(guān)注取消審批的“數(shù)量”轉(zhuǎn)向關(guān)注“質(zhì)量”，各個(gè)部門不斷下放“真金白銀”的行政審批權(quán)，財(cái)政、金融、貨幣、投資、土地、交通、水利等各個(gè)領(lǐng)域都加大力度簡政放權(quán)，從職業(yè)資格改革到投資項(xiàng)目負(fù)面清單、從利率市場化到土地供應(yīng)多元化、從PPP模式到共享經(jīng)濟(jì)模式，無不體現(xiàn)著簡政放權(quán)的深刻變革。二是從關(guān)注“法制化”到關(guān)注“法治化”，盡管《行政許可法》早已頒布，但是依然存在法律效力不足的非行政許可審批。近年來清理的非行政許可審批就是從法制化邁向法治化的例證，同時(shí)對留存的行政許可也要根據(jù)法律法規(guī)而設(shè)定清單，權(quán)力清單化能使權(quán)力在陽光下更規(guī)范運(yùn)行。三是從關(guān)注行政審批的“取消”到關(guān)注其“下放”。行政審批的取消解決的是政府與市場的邊界，但僅此并不夠，還需要解決留存的行政審批在考慮下級承接能力的情況下，由上下級哪級政府承擔(dān)問題，這實(shí)際上關(guān)系到行政效率、權(quán)利保障和權(quán)力分配的問題。近年來，國家不斷修改法律調(diào)整行政審批行使層級就是不斷優(yōu)化權(quán)力行使主體的例證。四是從僅關(guān)注批準(zhǔn)到關(guān)注與審批全方位事項(xiàng)。近年來對中介服務(wù)、前置要件、申請材料、辦結(jié)流程、主體責(zé)任、審批標(biāo)準(zhǔn)都進(jìn)行了全方位清理和規(guī)范。破除“紅頂中介”，打破利益輸送是國家的重大部署；規(guī)范前置要件實(shí)行先照后證、多證合一、證照分離也是近年的重大舉措；依法受理申請材料、規(guī)范辦事指南是審批制度改革的重中之重，規(guī)范自由裁量權(quán)、統(tǒng)一審批標(biāo)準(zhǔn)是編制政務(wù)服務(wù)指南的主要考量。五是從關(guān)注規(guī)范權(quán)力到關(guān)注保障權(quán)利。當(dāng)前滿足人民群眾的公共需求日益成為行政審批制度改革的基本面向，這從改革小組專門成立優(yōu)化社會服務(wù)小組就可直觀看出，當(dāng)前越來越強(qiáng)調(diào)行政審批權(quán)力的公共服務(wù)屬性。

黨的十九大提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)，21這為未來行政審批制度改革提供了正確的方向指引。黨的二十大更是強(qiáng)化全面依法行政，突出行政審批的法治化意義。具體來說，一是必須強(qiáng)化以問題、結(jié)果、需求為導(dǎo)向，不是為了削減行政審批而削減，削減的目的在于達(dá)到及時(shí)解決急迫問題、優(yōu)化結(jié)果效益和滿足公共需求層面。[8]二是注重行政審批的便利化和效率化，這是要求在進(jìn)一步精簡和整合行政審批的基礎(chǔ)上，需要改進(jìn)目前審批方式，要依托于網(wǎng)絡(luò)平臺，進(jìn)行多方位融合式審批，能夠進(jìn)行統(tǒng)一平臺管理的行政審批事項(xiàng)統(tǒng)一納入平臺管理，提供“一站式”的審批服務(wù)。同時(shí)各審批機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)平臺也應(yīng)采取并聯(lián)審批，在此并聯(lián)審批過程中對相關(guān)門檻標(biāo)準(zhǔn)、階段流程和辦理時(shí)限等方面進(jìn)行細(xì)化和明確，[9]同時(shí)還不斷加強(qiáng)行政審批數(shù)據(jù)與資料在網(wǎng)絡(luò)平臺互通，使得辦事人最多跑一次。三是加強(qiáng)行政放權(quán)的協(xié)同性與聯(lián)動(dòng)性的妥善協(xié)調(diào)。對跨部門、跨領(lǐng)域、跨地域的審批事項(xiàng)，相同或類別相近的要一并取消或下放，審批涉及到的所有關(guān)聯(lián)事項(xiàng)要進(jìn)行整體取消或下放。[10]同時(shí)承接行政審批的有關(guān)基層政府部門在人員、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)、裝備等方面要確保有能力承擔(dān)好和有能力做得好。四是要將政府信息公開、第三方績效評估、行政問責(zé)制引入行政審批制度改革，不斷優(yōu)化調(diào)整內(nèi)在屬性。五是要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。行政審批作為事前監(jiān)管措施，即便其存在之時(shí)也不能放棄對其后續(xù)的監(jiān)管，而當(dāng)行政審批取消之后更需加強(qiáng)日常監(jiān)管，具體要在信用監(jiān)管、智能監(jiān)管、數(shù)字監(jiān)管等方面予以強(qiáng)化。在此基礎(chǔ)上，更需要運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建全方位一體化的監(jiān)管體系，量身定制審慎的監(jiān)管模式。六是為實(shí)現(xiàn)法治政府目標(biāo)，在全面推動(dòng)行政審批制度改革進(jìn)程中不斷強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)。

二、行政審批制度改革法治化的必要性

法治的內(nèi)在含義要求改革要做到于法有據(jù)，崇尚法律尊嚴(yán)和權(quán)威地位，而改革則要求對現(xiàn)有不合理的有關(guān)制度安排做出改變與突破，雙方存在一定的矛盾性。然而改革與法治也呈現(xiàn)出內(nèi)在統(tǒng)一性，首先，改革一旦沒有納入法治保障的范疇之中則易出現(xiàn)權(quán)力恣意，一旦改革推動(dòng)者不作為或亂作為，那么改革就會出現(xiàn)停滯或倒退，因此改革良好預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是需要法治保障。其次，改革如果借鑒法治的良好形式則會有助于推動(dòng)改革的進(jìn)一步深化。法治的過程實(shí)際上是集眾人智慧的過程，是觀點(diǎn)摩擦和融合的過程，通過這樣的過程會萃取出真知灼見，這種真知灼見是統(tǒng)領(lǐng)全方位改革推進(jìn)的理想對象。最后，法治也需要改革的不斷深入，展現(xiàn)法律正義價(jià)值的本來面目，究竟什么是正義這并不是容易回答的問題，②正義猶如普羅旺斯的臉隨時(shí)變化，隨著行政審批制度改革進(jìn)入深水區(qū)，在處理深層次復(fù)雜問題時(shí)需要對正義價(jià)值進(jìn)行取舍或排序，這種取舍或排序就反映在全面深化改革的進(jìn)程中。③

盡管《行政許可法》已于2004年正式實(shí)施，但是并不等于行政審批已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了法治化，還需要不斷推進(jìn)法制化向法治化改革。同時(shí)《行政許可法》這部良法也有內(nèi)容局限性，例如并沒有對行政許可要件進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定，投資領(lǐng)域?qū)嵭胸?fù)面清單制度并沒有引入法規(guī)規(guī)范之中，這些都是《行政許可法》需要進(jìn)一步完善的地方。因此，行政審批制度改革仍需面向法治化不斷推進(jìn)。

（一）政府與市場邊界需合理正當(dāng)劃分

在市場經(jīng)濟(jì)的私法領(lǐng)域，行為操守奉行“法無禁止即自由”，盡管這其中也有法律對個(gè)體的強(qiáng)制性約束，但是更加突出對個(gè)體權(quán)利的保障和自由的強(qiáng)調(diào)，公民、法人或其他社會組織成為社會活躍的原動(dòng)力，更是促使社會向前進(jìn)步的力量源泉。但應(yīng)當(dāng)看到的是，市場調(diào)節(jié)機(jī)制本身是存在內(nèi)部缺陷的，諸多問題無法通過市場機(jī)制本身調(diào)節(jié)，在面對公共利益容易產(chǎn)生搭便車行為，在面對信息不對稱容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，在面對個(gè)體利益最大化追求時(shí)容易產(chǎn)生正負(fù)外部性。因此，個(gè)體權(quán)益將會隨著市場調(diào)節(jié)機(jī)制的失靈而遭受損失，因此這就需要超脫于市場本身的外部力量對有關(guān)市場失靈進(jìn)行干預(yù)，也就是公共權(quán)力的介入。由此來看，行政審批是相對于市場機(jī)制的政府干預(yù)形式，其應(yīng)是為有效應(yīng)對市場失靈的后發(fā)性介入手段。這種公共介入，必須要考量這種介入本身的必要性與合理性，也就是是否確實(shí)存在市場無法自己解決的問題，而這種問題的解決是否只有公共權(quán)力的介入才能解決。另外還需要進(jìn)一步考慮這種公共介入的充分性與平衡性，也就是這種介入是否能在解決問題中取得理想效果，同時(shí)應(yīng)確保這種介入應(yīng)均衡因介入本身帶來的個(gè)體權(quán)益變化，重點(diǎn)在于不應(yīng)減損弱勢群體個(gè)體權(quán)益和通過補(bǔ)償機(jī)制將公共介入獲利者有關(guān)獲利補(bǔ)償給有關(guān)權(quán)益受損者。政府與市場如同彈簧兩端，彼此之間體現(xiàn)為互為彼此的張力關(guān)系。當(dāng)市場或社會自治能力較弱時(shí)，政府介入范圍較大；當(dāng)市場或社會自治能力較強(qiáng)時(shí)，政府介入范圍較小。但是這種政府與市場的張力關(guān)系本身并不能自發(fā)確定，完美的黃金分割點(diǎn)不會自動(dòng)呈現(xiàn)，實(shí)際上占據(jù)權(quán)力的主體決定著兩者之間的關(guān)系。正如著名英國學(xué)者雪萊所講“權(quán)力像蔓延的瘟疫，遇到誰誰就會染上它”。占據(jù)權(quán)力的主體基于權(quán)力的無上性和人性的貪婪，總是追逐不受限制的權(quán)力，因此權(quán)力具有擴(kuò)張性，于是有人常將政府比作“利維坦”。也正是基于此，洛克著作《政府論》提出“有限政府”理念和權(quán)力制約機(jī)制。正因如此，需要解決政府失靈問題，而解決政府失靈問題最好的應(yīng)對辦法是制度化和規(guī)范化，而制度化規(guī)范化的最好形式就是法治化。以上推演過程，是從經(jīng)濟(jì)法角度分析，行政審批制度改革面向的法治化是經(jīng)濟(jì)法的必然要求，其包括市場監(jiān)管的法治化和宏觀調(diào)控的法治化。

（二）行政審批自由裁量權(quán)需有效確認(rèn)與規(guī)范

法律窮力之處乃是被現(xiàn)代公共行政視為靈魂的自由裁量發(fā)軔之地。[13]法律面對自由裁量如何既能防止權(quán)力濫用又能調(diào)動(dòng)權(quán)力主體積極性是實(shí)現(xiàn)行政審批法治化的關(guān)鍵，法律容允必要的自由裁量，而排斥濫用的自由裁量，因此行政審批必要的自由裁量是法律允許存在的。有學(xué)者將行政審批自由裁量分為以下幾種情況：一是程式化的自由裁量。只對申請人依據(jù)審批事項(xiàng)受理?xiàng)l件提交的各類材料進(jìn)行形式要件審查，尤其是對申報(bào)材料的真?zhèn)闻c完整性進(jìn)行重點(diǎn)審查。二是實(shí)質(zhì)性的自由裁量，要對許可申請的各類要素進(jìn)行實(shí)質(zhì)性全方位審查，另有必要之時(shí)還需配合進(jìn)行現(xiàn)場檢查，要根據(jù)檢查評估結(jié)果來確定有關(guān)申請審批的充分性與正當(dāng)性。三是導(dǎo)向型的自由裁量，指對許可審評是否符合宏觀發(fā)展規(guī)劃、整體產(chǎn)業(yè)布局和地域振興政策進(jìn)行審查后，作出的具有公共政策導(dǎo)向特征的自由裁量。申請人承諾在前、行政機(jī)關(guān)容缺受理就是其例。四是決策性自由裁量，指含涉創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、核心技術(shù)、重大項(xiàng)目等方面的許可申請。根據(jù)市場客觀現(xiàn)實(shí)需求，行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)范圍內(nèi)通過有關(guān)程序?qū)U(kuò)大準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、授予變通政策、批準(zhǔn)解除限制性條件等方式做出是否許可的自由裁量。五是授權(quán)型的自由裁量，是根據(jù)有效力的概括授權(quán)依據(jù)而賦予審批實(shí)施機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)。

（三）法律保留原則需全面貫徹

法律保留原則是由德國行政法學(xué)學(xué)者奧托·邁耶提出的，其認(rèn)為法律保留是指在特定范圍內(nèi)對行政控制力的約束，其決定著立法權(quán)與行政權(quán)的邊界范圍，更決定著行政者自主權(quán)限大小。[14]進(jìn)一步而言，法律保留就是對涉及公民基本權(quán)利約束或限制等立法事項(xiàng)必須由立法機(jī)關(guān)通過立法明確，行政機(jī)關(guān)不得直接以行政立法的形式加以規(guī)定，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)實(shí)施的任何行政行為必須具備法律授權(quán)，否則合法性會受到質(zhì)疑。[15]

我國《立法法》將法律保留事項(xiàng)劃分為絕對保留和相對保留兩種類型。④絕對保留事項(xiàng)是必須由立法機(jī)關(guān)立法的事項(xiàng)，立法機(jī)關(guān)不可授權(quán)。相對保留事項(xiàng)是立法機(jī)關(guān)可授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法的事項(xiàng)，但是授權(quán)必須遵照相關(guān)內(nèi)容和程序要求。[16]《立法法》第八條提出各級人民政府產(chǎn)生、組織和職權(quán)屬于法律相對保留事項(xiàng)，總結(jié)起來可將其概括為職權(quán)法定。職權(quán)法定不僅意味著應(yīng)由法律最終確認(rèn)規(guī)范政府權(quán)力，還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在權(quán)限改革推進(jìn)過程當(dāng)中，也就是說，職權(quán)法定并不僅僅體現(xiàn)為以法律的形式確認(rèn)和規(guī)范，更體現(xiàn)為在行政審批制度改革過程中應(yīng)遵循法治理念、正義價(jià)值、正當(dāng)程序。不僅如此，根據(jù)《立法法》第八條規(guī)定的政府職權(quán)法定還要求政府之間關(guān)系需要法定。一直以來，我國《憲法》《國務(wù)院組織法》《地方各級人大和政府組織法》對政府職權(quán)規(guī)定并未進(jìn)行明確和細(xì)化，這不僅導(dǎo)致政府職權(quán)范圍在法律實(shí)踐中難以把握，同時(shí)也帶來政府之間的職權(quán)關(guān)系尚未法制化，導(dǎo)致職權(quán)劃分模糊。在中央與地方、上級政府與下級政府的事權(quán)劃分上出現(xiàn)權(quán)責(zé)不一致的情況下，中央政府或上級政府往往將具有正外部性的有關(guān)事權(quán)上收，牢牢把握決策權(quán)和審批權(quán)；同時(shí)將具有負(fù)外部效應(yīng)的有關(guān)事權(quán)下放，導(dǎo)致地方政府或下級政府除行使本級事權(quán)以外還需承擔(dān)中央政府或上級政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的部分職責(zé)。更進(jìn)一步說，由于地方政府或下級政府承擔(dān)額外的事權(quán)，導(dǎo)致地方政府長期背負(fù)額外的支出責(zé)任，造成土地財(cái)政、地方債等問題。而當(dāng)下全方位推進(jìn)的行政審批制度改革正是調(diào)整政府間職權(quán)關(guān)系的重要實(shí)踐，通過將部分行政審批權(quán)下放使得政府間權(quán)力配置結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化合理，進(jìn)一步提高行政效率。

從政府職權(quán)法定和政府間職權(quán)劃分這個(gè)角度看，行政審批制度改革需要法治化。可喜的是，近期國務(wù)院在推動(dòng)行政審批權(quán)限下放的過程中注重通過修改法律予以配套，較為妥善地處理了改革與法治的關(guān)系。但是僅僅通過法律化形式來推動(dòng)改革并不能實(shí)現(xiàn)真正的法治，還需根據(jù)事權(quán)劃分基本準(zhǔn)則來劃分政府事權(quán)，均衡權(quán)限劃分，形成權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督，這就需要加強(qiáng)下級政府主體地位，增強(qiáng)下級政府協(xié)商話語權(quán)。行政審批制度改革既具備行政管理體制的內(nèi)涵，又具有經(jīng)濟(jì)體制改革特征屬性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)重視國家調(diào)配資源，市場經(jīng)濟(jì)重視市場配置資源，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌階段，行政審批數(shù)量和通過行政審批形成的政府與市場的調(diào)控力是判斷這種體制轉(zhuǎn)向的重要標(biāo)志。通過推動(dòng)行政管理體制改革而推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革是深化改革較為典型的做法，隨著改革的逐步深入和外延逐步擴(kuò)大，特定的改革就兼有行政管理體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革之義。⑤行政審批制度改革如上所述，其發(fā)始于行政管理體制改革，但是對于經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)容也勢必涉及。從《立法法》第八條提出基本經(jīng)濟(jì)制度屬于法律相對保留事項(xiàng)來看，行政審批制度改革的法治化實(shí)屬必要。

（四）公民權(quán)利需得到有效保障

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)檢驗(yàn)一系列改革是否成功在于群眾的獲得感，時(shí)任國務(wù)院總理李克強(qiáng)曾多次關(guān)注行政審批制度改革成果的群眾獲得感問題，當(dāng)下審批制度改革在有的地方體現(xiàn)出在政府內(nèi)部轟轟烈烈開展，但是老百姓真切得到改革收益卻并不太多，這是因?yàn)闆]有將改革的供給端和需求端串聯(lián)考慮。同時(shí)由于行政審批是對民眾權(quán)利的限制，切切實(shí)實(shí)關(guān)乎民眾生存權(quán)、就業(yè)權(quán)、發(fā)展權(quán)等基本人權(quán)的保障。因此基于以上兩點(diǎn)考慮，公民權(quán)利保障應(yīng)是行政審批制度改革的公共之維。但是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制并不會自動(dòng)保障權(quán)利，宣示行政審批制度改革的公共之維，相反權(quán)力的運(yùn)行往往會過界公民的正當(dāng)權(quán)利。英國光榮革命、法國大革命、美國獨(dú)立戰(zhàn)爭前夕國家最高決策者苛加的稅收對民眾生存權(quán)嚴(yán)重侵犯，公民權(quán)利難以保障，民眾的奮起反抗使得英國的權(quán)利法案問世、路易十六被送上斷頭臺、美國獨(dú)立。

根據(jù)盧梭“社會契約論”觀點(diǎn)，民眾生而自由和平等，每個(gè)人僅應(yīng)讓渡為保障個(gè)人權(quán)利正當(dāng)行使的權(quán)利范疇，以社會契約形式載明讓渡的權(quán)利范圍和由此產(chǎn)生的權(quán)力邊界。社會契約是共同體和各個(gè)成員之間的一種約定，它以社會公意為基礎(chǔ)，是合法的一種約定；它對一切人一視同仁，是公平的一種約定；它以實(shí)現(xiàn)公共幸福為目的，是有益的一種約定；它擁有公共力量和最高權(quán)力的保障，是穩(wěn)固的一種約定。而這種社會契約典型形式就是法律或者進(jìn)一步說是憲法，因此民眾自主決定個(gè)人重大權(quán)利事項(xiàng)是憲政的應(yīng)有之義。我國實(shí)行人民代表大會制度，是代議制民主制度國家的典型代表。黨的十九大報(bào)告指出要支持和保證廣大人民群眾通過人民代表大會制度行使國家權(quán)力，著重發(fā)揮人大及其常委會在立法推進(jìn)過程中的關(guān)鍵作用。[17]因此從憲法上看，行政審批制度改革由于關(guān)乎群眾各項(xiàng)基本權(quán)利保障，因此其法治化是應(yīng)有之義。

三、行政審批制度改革法治化的基本路徑

法治的本質(zhì)內(nèi)涵不止在于對公權(quán)力的賦予和使私權(quán)利的順從，更是在于對公權(quán)力的約束和對私權(quán)利的保障，根據(jù)良法善治對法治的經(jīng)典釋義，法治應(yīng)當(dāng)在靜態(tài)立法和動(dòng)態(tài)實(shí)施中得到體現(xiàn)。在靜態(tài)立法中，要對社會普遍基本善的認(rèn)識融通于法律價(jià)值理念之中，使得全體社會成員能夠?qū)ι婆c惡、對與錯(cuò)、公平與不公平、正義與非正義等應(yīng)然性價(jià)值判斷形成普遍的判斷標(biāo)準(zhǔn)，[18]以此達(dá)到自然法提倡的人類終極理性。也就是說，靜態(tài)立法的法治意義在于將基本善的價(jià)值理念完美融入于行政審批具體法律制度之中，使得公平、效率、自由、秩序、安全等有關(guān)價(jià)值理念在行政審批有關(guān)制度之中得到正當(dāng)伸展。在動(dòng)態(tài)的法律實(shí)施過程中，要圍繞法律制度的具體內(nèi)容，使其對社會生活的方方面面產(chǎn)生切實(shí)性影響，也就是在行政、司法、守法和法律監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)都能按照法律制度運(yùn)轉(zhuǎn)，這其中當(dāng)然包括政府行政審批也要受到應(yīng)有約束。因此，行政審批作為我國依法治理重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)從價(jià)值理念、實(shí)體內(nèi)容和程序設(shè)計(jì)三個(gè)方面予以推進(jìn)。 [19]

（一）應(yīng)以法治價(jià)值理念引領(lǐng)行政審批制度改革

從現(xiàn)代法治理念來看，做到“法無授權(quán)不能為”是實(shí)現(xiàn)法治政府的重要標(biāo)志，對于行政許可來說，就是實(shí)現(xiàn)按照《行政許可法》行使行政審批權(quán)力，使得審批職權(quán)與許可等同統(tǒng)一。但是這并不足夠，盡管能夠促成行政審批與行政許可的內(nèi)在交融和外在等同，也不是真正實(shí)現(xiàn)了法治目的。我們還需推進(jìn)法治基準(zhǔn)與服務(wù)取向的均衡，明確行政審批制度改革的法治基準(zhǔn)在于權(quán)力制約和權(quán)利保障，尤其在于對公共需求滿足的權(quán)利保障。因此必須樹立為滿足公民需求的服務(wù)理念，在滿足公共需求的過程中，行政機(jī)構(gòu)履行公共職能和實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。這種基準(zhǔn)和服務(wù)取向強(qiáng)調(diào)審批過程的服務(wù)意識和責(zé)任意識，拋棄特權(quán)意識，要尤其注重行政審批主動(dòng)改進(jìn)和自我完善，為申請人提供全方位立體式的便捷服務(wù)。因此在行政審批制度改革法治化進(jìn)程中需要轉(zhuǎn)向以申請人為中心的服務(wù)法治理念，需要加強(qiáng)審批機(jī)構(gòu)與工作人員的約束性規(guī)范，甚至是明確相關(guān)單位和個(gè)人的法律責(zé)任形態(tài)，同時(shí)還需進(jìn)一步賦權(quán)申請人的權(quán)利范圍和行使邊界，使得申請人的權(quán)利保障能夠貫穿和實(shí)現(xiàn)于每個(gè)行政審批的運(yùn)行過程與細(xì)節(jié)之中。⑥此外，正當(dāng)善意的法治實(shí)質(zhì)還需推進(jìn)按需審批，當(dāng)機(jī)械地依規(guī)行使行政許可不能完全實(shí)現(xiàn)法律上的公益與私益目的時(shí)，就需要在法律上賦予“善良”工作人員以行政審批的解釋權(quán)和變通權(quán)，而使行政審批真正達(dá)到預(yù)期目的，當(dāng)然這種授權(quán)的解釋和變通應(yīng)該通過立法被嚴(yán)格限制在極特殊情形下。服務(wù)審批和按需審批是行政審批制度法治改革成功的高級形式，這實(shí)際上是從形式的法治主義到實(shí)質(zhì)法治主義的邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)既合法又合理，行政許可高度透明又可預(yù)期。

（二）應(yīng)以實(shí)體內(nèi)容正義的實(shí)現(xiàn)推進(jìn)行政審批制度改革

《行政許可法》第十二條和第十三條分別從正向與反向兩個(gè)角度，對行政許可創(chuàng)設(shè)進(jìn)行了立法規(guī)定。第十二條明確可以設(shè)定行政許可十類事項(xiàng)，第十三條規(guī)定可以不設(shè)定行政許可四類事項(xiàng)。應(yīng)當(dāng)看到的是，《行政許可法》在十二條和十三條的立法用語中使用的是“可以”設(shè)定行政許可和“可以”不設(shè)定行政許可，而并未使用“應(yīng)當(dāng)”設(shè)定行政許可和“不應(yīng)當(dāng)”設(shè)定行政許可的法律術(shù)語表述。從此可以說明，立法者當(dāng)時(shí)已意識到行政許可對于民眾生活影響很大，本著審慎態(tài)度設(shè)定行政許可，因此可以理解為“只有確有外在需要，才可以設(shè)定行政許可”。在行政審批制度改革法治化過程中，勢必解決非常關(guān)鍵的行政許可設(shè)定必要性這一問題，這也是政府與市場劃分的問題。[20]

我們可以從公共物品這個(gè)角度分析行政許可設(shè)定的必要性問題。公共物品理論上可分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。對于純公共物品而言，具有非競爭性和非排他性，不可引入市場進(jìn)行充分的競爭，需由政府提供，如國防和消防等公共物品，理論上看純公共物品的政府提供是政府對公共物品生產(chǎn)和維護(hù)的提供，也就是從始至終都沒有非政府主體參與。因此在這樣的語境下，行政許可是沒有設(shè)置必要性的，沒有為外部的行政相對人申請預(yù)留空間，而只能在政府內(nèi)部供給循環(huán)，這類似于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的公共物品供給模式，實(shí)踐中由政府提供的這種純公共物品較少。上述純公共物品的界定是出于理論角度，從各國實(shí)踐規(guī)定來看，各國對公共物品的范圍界定并不一致。就消防來說，其屬于典型理論上純公共物品，但是對于美國這種市場化供給程度比較高的國家，在個(gè)別地方存在私立供給情況。

對于準(zhǔn)公共物品而言，由于其并沒有完全具備非競爭性和非排他性，因此存在著市場介入的空間與可能，對其可從準(zhǔn)公共物品本身的正負(fù)外部性角度來討論行政許可的設(shè)置必要性問題。就具有負(fù)外部性的準(zhǔn)公共物品而言，在生產(chǎn)或使用過程中具有一定的危害性或容易出現(xiàn)危險(xiǎn)，會對公共安全造成重大隱患或危害，如環(huán)境污染、安全事故、衛(wèi)生安全等，因此對于具有負(fù)外部性的公共物品，應(yīng)從嚴(yán)設(shè)定行政許可，嚴(yán)格審查并加強(qiáng)事中事后監(jiān)管措施。就具有正外部性的準(zhǔn)公共物品而言，從總體上看應(yīng)適當(dāng)放松審批審查，具體可做如下分類討論。一是社會福利性的準(zhǔn)公共物品，如教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等具有明顯正外部性的特征。就我國實(shí)際而言，這些起初是由政府提供，但由于長時(shí)間的單一提供主體在機(jī)構(gòu)的設(shè)置數(shù)量和服務(wù)水平上逐漸難以適應(yīng)于社會發(fā)展的需求，當(dāng)前事業(yè)單位改革逐步深入和社會資本介入領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大，私立養(yǎng)老、醫(yī)療和教育機(jī)構(gòu)越來越多，政府應(yīng)在行業(yè)準(zhǔn)入和從業(yè)機(jī)制上放松監(jiān)管審批，將更多競爭因素和多元供給主體引入該領(lǐng)域當(dāng)中，使民眾能更好地享有福利。為此，賦有審批權(quán)限的政府部門或事業(yè)單位，應(yīng)將其審批職能逐漸轉(zhuǎn)向監(jiān)管職能，重點(diǎn)關(guān)注從事該行業(yè)所能提供的公共物品和服務(wù)的質(zhì)量。二是人們生產(chǎn)生活所需的準(zhǔn)公共物品，如水、電、氣等公共物品形式。對于這類準(zhǔn)公共物品的使用既能滿足自身的日常生活需求，也能創(chuàng)造出市場價(jià)值。鑒于此，這種公共物品的提供可以適當(dāng)引入市場機(jī)制，政府不進(jìn)行審批監(jiān)管，而以采購的形式向公民提供。與此同時(shí)，政府往往利用價(jià)格、稅收、財(cái)政、金融等有關(guān)政策對其進(jìn)行宏觀調(diào)控，重點(diǎn)關(guān)注有關(guān)公共物品價(jià)格和質(zhì)量能夠得到普遍接受。三是需要技術(shù)資質(zhì)的準(zhǔn)公共物品，如律師、法醫(yī)、質(zhì)量評定、容積計(jì)算等公共物品。技術(shù)資質(zhì)性的公共物品關(guān)涉到公民權(quán)益的方方面面，正向溢出作用需要在特定環(huán)境下進(jìn)行重點(diǎn)保障，否則稍有差錯(cuò)就產(chǎn)生不利后果，因此此類公共物品不僅要在準(zhǔn)入過程中進(jìn)行相應(yīng)嚴(yán)格審查，還要對這類準(zhǔn)公共物品從業(yè)者進(jìn)行資質(zhì)審查，改革重點(diǎn)方向應(yīng)放在事中與事后的監(jiān)管。

（三）應(yīng)以程序設(shè)計(jì)的正義規(guī)范統(tǒng)籌行政審批制度改革

“程序正義”是“結(jié)果正義”的基石，對于行政審批制度改革來說，只有貫徹程序正義才能實(shí)現(xiàn)行政審批制度科學(xué)化與合理化。具體來說，需做好以下事項(xiàng)。

首先，應(yīng)依法嚴(yán)格清理非行政許可審批與依據(jù)規(guī)范，同時(shí)對清理過程予以規(guī)范，這也是行政審批制度改革法治化的重頭戲。非行政許可審批是指設(shè)定依據(jù)不符合《行政許可法》規(guī)定的行政審批，不合法的具體依據(jù)形式包括國務(wù)院規(guī)范性文件、國務(wù)院部門規(guī)范性文件和地方政府規(guī)章（省級政府批準(zhǔn)的一年臨時(shí)許可除外）和規(guī)范性文件。此前，國家通過權(quán)責(zé)清單工作和政務(wù)目錄工作，對非行政許可審批已經(jīng)基本清理完畢。同時(shí)，上述清理過程應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)化公開清理，并遵守規(guī)范程序，有關(guān)政府職能部門在清理上述事項(xiàng)時(shí)應(yīng)當(dāng)充分聽取審批對象訴求和理由，之后還應(yīng)再組織專家進(jìn)行論證，最后更需銜接好有關(guān)事后監(jiān)管措施。

其次，應(yīng)依法規(guī)范行政審批事項(xiàng)的下放程序。審批事項(xiàng)下放根據(jù)下放對象不同，可以分為上級政府對下級政府的政府內(nèi)部下放和政府對事業(yè)單位、社會組織的社會外部下放，下放審批權(quán)限既能提高行政審批效率，又能為行政相對人提供直接服務(wù)，保障其權(quán)益。關(guān)于政府內(nèi)部下放，下放什么、如何下放以及下放后如何監(jiān)管等問題，是需要在法治化進(jìn)程中認(rèn)真考慮的。當(dāng)前，各省實(shí)踐將微觀經(jīng)濟(jì)管理審批權(quán)限下放較多，而對涉及公共安全、民生福利、市場秩序、質(zhì)量水平等本地區(qū)重大宏觀管理事宜則審批權(quán)限下放較少。下放過程中，承接主體應(yīng)對擬下放的行政審批程序進(jìn)行規(guī)范和細(xì)化，確保行政審批的質(zhì)量。下放后，原實(shí)施主體應(yīng)定期對下放效果作出總體評價(jià)和宏觀指導(dǎo)，及時(shí)做好取消、創(chuàng)新服務(wù)和收回的研判工作。值得一提的是，如何理解在法治化進(jìn)程中理解和規(guī)范政府內(nèi)部下放，按照職權(quán)法定要求，在沒有修改法律的情況之下，通常不能將政府職責(zé)進(jìn)行向下轉(zhuǎn)移，因此所謂“政府內(nèi)部下放授權(quán)”只不過是行政委托的異化。通常而言，政府機(jī)構(gòu)固有行政職能是不能行政委托的，因此為使改革與合法性問題能夠調(diào)和，應(yīng)當(dāng)修改或補(bǔ)充原政府機(jī)構(gòu)行政職能的行使層級規(guī)定，規(guī)定有關(guān)的行政審批事權(quán)可在上下級政府之間進(jìn)行委托授權(quán)。從實(shí)踐來看，并不是每個(gè)行業(yè)領(lǐng)域里政府部門的縱向事權(quán)分權(quán)都有明確規(guī)定和詳細(xì)劃分，并且這種劃分依據(jù)還尤其缺乏法律形式。因此，我們在推動(dòng)審批權(quán)限下放的過程中，一定要尋求立法及時(shí)跟進(jìn)，進(jìn)而通過合法委托的形式予以推進(jìn)。對于沒有法律法規(guī)依據(jù)，但又因客觀情況需要下放的，應(yīng)該根據(jù)本級立法權(quán)限尋求在修改法律范圍內(nèi)予以下放，并提請有關(guān)部門對事權(quán)劃分法律依據(jù)進(jìn)行修改或補(bǔ)充。關(guān)于社會外部下放，盡管實(shí)踐中社會外部下放較少，但其仍然是下放的具體形式，實(shí)際來看，事業(yè)單位和行業(yè)組織多為職權(quán)承接者，由此社會外部下放當(dāng)符合承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革要求，防止事業(yè)單位一邊接收下放的行政審批職能，一邊上交政府機(jī)構(gòu)行政審批權(quán)限。為此，當(dāng)前的協(xié)調(diào)措施在于最好不對事業(yè)單位下放行政審批權(quán)限，或者是僅下放事務(wù)性和服務(wù)性工作事項(xiàng)。社會組織可以成為社會外部下放的理想承接者，但這是建立在社會組織具有良好的組織規(guī)范和運(yùn)行規(guī)范基礎(chǔ)之上的，只有這樣才能真正發(fā)揮公共自治的效果。

再次，應(yīng)依照法律要求創(chuàng)設(shè)集中行政審批程序。相對集中行政許可分為兩種模式，一種是將行政許可權(quán)從原實(shí)施主體真正轉(zhuǎn)移到另一實(shí)施主體，這是化學(xué)整合，這種整合在《行政許可法》中有明確要求，在具體改革進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)符合法律程序規(guī)定。另一種是將行政部門的行政許可進(jìn)行統(tǒng)一窗口受理，服務(wù)窗口直接設(shè)在行政審批服務(wù)中心，這種改革模式實(shí)際上行政權(quán)責(zé)歸屬并沒有本質(zhì)改變，這是行政權(quán)限的物理整合，《行政許可法》對此也有明確規(guī)定，因此在推進(jìn)改革進(jìn)程中要按照法律規(guī)定整合，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)通過地方性法規(guī)或政府規(guī)章的形式明確行政審批服務(wù)中心的功能定位，使得授權(quán)單位與行政審批服務(wù)中心之間、授權(quán)單位與服務(wù)窗口之間、服務(wù)窗口與授權(quán)單位部門之間、服務(wù)窗口與服務(wù)窗口之間、服務(wù)窗口與服務(wù)對象之間都能明確相應(yīng)的職責(zé)關(guān)系和權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

最后，應(yīng)完善行政審批的政府監(jiān)管法律程序。通過立法完善政府監(jiān)管的主要內(nèi)容，包括內(nèi)部管控和責(zé)任追究兩個(gè)方面。內(nèi)部管控是指有關(guān)政府要主動(dòng)對繼續(xù)保留實(shí)施的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行系統(tǒng)考評和動(dòng)態(tài)清理，要定期對行政審批內(nèi)部運(yùn)行效率和權(quán)利保障方面進(jìn)行論證與考察，多征求申請者意見，以期定期收錄總體評價(jià)意見，而后針對具體問題予以完善。同時(shí)應(yīng)根據(jù)政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變要求，要及時(shí)和全面清理當(dāng)前已不再符合公共服務(wù)需要的審批事項(xiàng)，更要杜絕行政許可審批的存在，推進(jìn)其法定化進(jìn)程，明確有關(guān)實(shí)體和程序要求，進(jìn)而保證行政審批制度改革與政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變之間的有效銜接。責(zé)任追究是指有關(guān)職權(quán)主體要依職權(quán)或者依申請對行政審批過程中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)問題進(jìn)行嚴(yán)懲，追究相關(guān)個(gè)人和單位的法律責(zé)任，維護(hù)行政審批的公平公正，不得以單位責(zé)任替代個(gè)人責(zé)任，不得以個(gè)人行政責(zé)任代替法律責(zé)任，不得以個(gè)人懲戒責(zé)任代替賠償責(zé)任。在強(qiáng)化責(zé)任追究的同時(shí)，要注重責(zé)任追究借助于其他輔助制度。一要加快推廣行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)在行政審批公開的全面適用，要將行政審批關(guān)鍵環(huán)節(jié)置于電子監(jiān)察之中，要將電子監(jiān)察系統(tǒng)的聲音和影像高水平輸送至監(jiān)察人員手中，并開發(fā)智能捕捉和提示功能，將紀(jì)錄的可能違法違紀(jì)行為進(jìn)行智能篩選。二要全面銜接好行政復(fù)議對行政審批的監(jiān)督作用。全力做好行政復(fù)議對行政審批的合法性審查監(jiān)督，在當(dāng)前行政復(fù)議法全面修改時(shí)期，要將行政復(fù)議內(nèi)在范圍從合法性向合理性進(jìn)行延展，拓寬其審查范圍，并要對行政復(fù)議與行政審批的具體監(jiān)督措施進(jìn)行細(xì)化，要明確和細(xì)化原具體審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在哪些方面對審批行為進(jìn)行合法性與合理性改正。三要切實(shí)做好各級政府內(nèi)部對行政審批機(jī)關(guān)的監(jiān)督。要形成政務(wù)服務(wù)部門、司法行政部門、機(jī)構(gòu)編制部門三者聯(lián)合對行政審批具體職責(zé)的監(jiān)督，各地政務(wù)服務(wù)部門負(fù)責(zé)外部合規(guī)性操作監(jiān)督，司法行政部門負(fù)責(zé)內(nèi)部合法性與合理性監(jiān)督，機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)審批職責(zé)總體運(yùn)行監(jiān)督，以此使審批職責(zé)置于全面的內(nèi)部行政監(jiān)督之下。[21]四是還要積極引入人大權(quán)力機(jī)關(guān)對行政審批的監(jiān)督。有關(guān)人大部門應(yīng)當(dāng)對政府審批職責(zé)行使的科學(xué)性、合理性和充分性進(jìn)行監(jiān)督，審批部門要定期向人大有關(guān)部門報(bào)送審批職責(zé)行使情況報(bào)告，人大部門應(yīng)主動(dòng)和充分發(fā)揮監(jiān)督部門職責(zé)，對有關(guān)報(bào)告進(jìn)行書面和現(xiàn)場監(jiān)督審查。

行政審批制度改革法治化，是全面深化改革和全面依法治國兩項(xiàng)戰(zhàn)略的交匯問題，也是當(dāng)前亟待解決的重大課題。從現(xiàn)有研究來看，對行政審批制度改革的研究從實(shí)務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)測算角度較多，法學(xué)領(lǐng)域?qū)π姓徶贫雀母锓ㄖ位牟糠只締栴}缺少細(xì)化和深入，未來在全面依法治國大背景下，行政審批制度改革不僅是對改革過程外在立法的法制化，更是在規(guī)范政府權(quán)力與保障公民權(quán)利維度的法治化，這有賴于理論研究和實(shí)踐的逐步融合，期盼后續(xù)研究能對此有更為深入的挖掘與思考！

注釋：

①《最堅(jiān)定回答：本屆政府下決心要削減三分之一以上國務(wù)院行政審批事項(xiàng)》，http：//lianghui.people.com.cn/2013npc/n/2013/0317/c359033-20816412.html，2013年3月17日。

②亞里士多德將其理解為平等認(rèn)識基礎(chǔ)上而表現(xiàn)出來的對他人的尊重，表現(xiàn)為分配正義和糾正正義。霍布斯把正義歸結(jié)為通過契約對財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的確認(rèn)。功利主義思想代表人物邊沁將每個(gè)人的苦與樂視為同等重要，在正義評斷標(biāo)準(zhǔn)中以數(shù)學(xué)方法尋求一項(xiàng)行動(dòng)的所有良好結(jié)果與所有有害結(jié)果的最大差額。諾齊克強(qiáng)調(diào)個(gè)人自然權(quán)利的正當(dāng)持有，權(quán)利自由行使與保障是正義本來屬性，國家權(quán)力當(dāng)且僅當(dāng)是最低限度時(shí)才是正當(dāng)?shù)摹Ａ_爾斯從兩個(gè)方面闡述正義，一是權(quán)利原則，自由優(yōu)先是基礎(chǔ)；二是差異原則，社會和經(jīng)濟(jì)的不平等只應(yīng)在這樣的情況下發(fā)生，在機(jī)會平等的前提下，所有機(jī)會都對社會成員開發(fā)，保證處境最差的人盡可能獲得最大收益。

③正義屬性中的公平和效率就經(jīng)常處于張力之中，這種關(guān)系的不斷變化也代表著正義不斷變化。

④《立法法》第八條：“下列事項(xiàng)職能制定法律：（一）國家主權(quán)事項(xiàng)；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（六）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收管理等稅收基本制度；（七）非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（十）訴訟和仲裁制度；（十一）必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項(xiàng)”。《立法法》第九條規(guī)定“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中部分事項(xiàng)現(xiàn)行制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外”。

⑤如供給側(cè)機(jī)構(gòu)性改革不僅僅注重要素市場的發(fā)展和完善，還關(guān)注行政管理體制改革中事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)、清證減費(fèi)、打破行政壟斷等體制機(jī)制性問題。

⑥《行政許可法》第12條規(guī)定：下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：（1）直接涉及國家安全、改革安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)；（2）有限自然資源的開發(fā)、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)；（3）提供公眾并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊技能等資格、資質(zhì)等的事項(xiàng)；（4）直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)；（5）企業(yè)或其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項(xiàng)；（6）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)。第13條又規(guī)定：上述事項(xiàng)通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：（1）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（2）市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；（3）行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；（4）行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。

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責(zé)任編輯：武玲玲

Legalization on Reform of Administrative Approval System in the New Era：

Future Goals， Necessity and Route Research

Feng Da

（School of Law， Liaoning University， Shenyang Liaoning 110036， China）

Abstract：

Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， the reform of the administrative approval system has shown different characteristics of the times， with the main line of regulating power and protecting rights， and constantly advancing from legislation to legalization. The reform of the administrative approval system is an important reform task of both comprehensively deepening the reform of the administrative system and comprehensively governing the country according to law， and its rule of law basically needs to deepen the modernization of national governance. This article explores the necessity of legalization of administrative approval system reform from the perspectives of reasonable division of government and market boundary， discretionary power of administrative approval， implementation of the principle of legal reservation， and effective protection of citizens' rights. The basic path of legalization of reform can be promoted from three aspects： value concept， entity content and program design.

Key words：

the new era; administrative approval; reform of system; legalization