高校預決算偏離與銜接研究

徐玲玉　孫海濤

［摘 要］在高校財務工作中，預決算管理工作至關重要。預決算之間的偏離可以在一定程度上反映高校財務管理工作的狀況。因此，研究預決算偏離對于提高資金使用效率、促進資源合理配置以及完善內部控制有著重要意義。文章選取30所山東省屬公辦本科高校2019—2021年的預決算數據作為研究樣本，探討《中華人民共和國預算法》最新修訂版及《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》實施以來高校財務預決算的差異性變化，從事前、事中、事后三個階段對高校預決算偏離的產生原因進行分析，并提出縮小高校預決算偏離的對策建議。

［關鍵詞］高校預決算；偏離；偏差率；銜接

［中圖分類號］ G64 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 2095-3437（2023）18-0008-06

黨的十九大報告提出要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。隨著2018年《中華人民共和國預算法》（下文簡稱《預算法》）的重新修訂以及2019年新《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》（下文簡稱新《政府會計制度》）的實施，新的制度法規對預算編制和執行有著更為嚴格和細致的要求。新《預算法》突出了預算的完整性，強調政府全部收支要納入預算管理；同時要遵循預算公開原則，進一步明確了部門預決算公開主體，細化公開內容，規定公開時間；強調在預算執行中應當遵守相關規定，嚴格預算執行，確保預算執行的合理性和規范性，加強監督并對支出情況開展績效評價。

《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》指出，強化預算執行和績效管理，增強預算約束力。要把績效理念和方法深度融入預算管理全過程，實現預算與績效管理一體化運行，進而縮小預決算偏離。預決算偏離過大會影響高校財務工作的穩定性，降低財政資金使用效率。因此，研究預決算偏離、做好預決算銜接對高校發展很重要。

一、文獻綜述

近年來，我國諸多學者開展了預決算方面的研究。高培勇認為預決算偏離是指經立法機關審查批準的政府預算收支同作為其實際執行結果的政府決算收支之間出現了差異，也可以將其稱為“預決算差異度”[1]。陳志剛等全面分析和歸納了中國政府預算偏離的典型特征，發現預算偏離的影響因素主要與預算管理、財政管理體制以及外部監督等相關[2]。劉世紅以政府會計制度改革為出發點，研究分析了S大學2015—2019年的預決算偏離度，發現收支預決算偏離度沒有因為新《政府會計制度》的實施得到有效改善，并提出高校必須結合新會計制度繼續加強預決算管理，提高財務管理水平[3]。楊波等通過對湖北省屬公辦本科高校2016—2020年的預決算偏離度進行了分析，發現收入偏離度明顯高于支出偏離度，超收現象普遍且超支與短支并存，建議各高校在決算報告中增加對預決算偏離度的分析[4]。郭欣對陜西省2所“雙一流”高校2017—2019年的預決算偏離度進行了分析，針對收入分項偏離度較高、項目支出比例差異度較大、會計核算不規范等問題，認為應當加強高校收入規范化管理，建立全過程跟蹤管理機制，提高會計核算規范性[5]。

現有的文獻從預決算偏離的提出、預決算偏離的原因以及高校預決算偏離問題等多個角度展開了研究，為高校預決算研究打下了堅實的基礎，但同時也存在一些不足。比如大部分的研究還是集中在政府部門及其所屬行政事業單位，對高校層面的預決算偏離研究較少；現有的研究大都沒有對收入及支出的細分項目進行分析，僅僅對收入和支出整體的偏離度進行了研究。本文擬將收入與支出項目進行細分，對預決算偏離進行深入的定量分析，找出偏離的原因，提出改進的建議。

二、研究樣本、研究設計與數據來源

（一）研究樣本

截至2022年12月，山東省共有44所省屬公辦本科高校。因為山東警察學院、山東第一醫科大學等警察類、醫學類高校的管理體制與辦學性質等與其他高校有所不同，本文選取不包含這2類高校的30所山東省屬公辦本科高校作為研究對象。

（二）研究設計

本文中的收入分為財政撥款收入及非財政撥款收入，其中，財政撥款收入按照資金性質分為一般公共預算和政府性基金收入，非財政撥款收入按照資金來源分為上級補助收入、事業收入、經營收入、附屬單位上繳收入、其他收入。支出分為基本支出及項目支出，其中，基本支出包括人員支出和日常公用支出。

在偏差率指標設計方面，用公式表示為：

預算執行偏差率=（決算數-預算數）/預算數×100%

預算收入執行偏差率=（決算收入數-預算收入數）/預算收入數×100%

預算支出執行偏差率=（決算支出數-預算支出數）/預算支出數×100%

（三）數據來源

本文計算偏差率使用的數據取自上述30所高校2019—2021年在其官網公開發布的預決算報告。

三、研究結果分析

（一）預算收入執行偏差率

本部分將各收入項目按年度分別計算山東省屬公辦本科高校偏差率的均值與方差，探究各項目偏差率的變化趨勢與各高校偏差率水平的離散程度。除了事業收入偏差率表現出2020年最高，其他3項收入的偏差率均表現為2020年最低、2019年最高，其中，其他收入偏差率最高，各項目偏差率都為正數，即收入決算數均大于收入預算數（詳見表1）。

由于其他收入影響因素多樣，許多因素無法預測（如非同級財政撥款），因此編制難度較大，偏差率較高。此外，大部分收入項目2019年偏差率最低的原因是2019年起山東省屬公辦本科高校的部分科研資金（該部分資金原為年中追加財政項目撥款）由國庫撥款改為直接撥至各高校銀行賬戶，導致財政撥款收入偏差率降低，本年收入偏差率隨之降低。2021年，山東省財政年中追加多項財政撥款，且金額較大，導致該年財政撥款收入偏差率上升。

（二）預算支出執行偏差率

本部分同樣將各支出項目按年度分別計算山東省屬公辦本科高校偏差率的均值與方差。本年支出偏差率盡管在2020年為負值，但偏差率整體處于逐年下降的趨勢，這一點與本年收入的變化趨勢有所不同。從資金性質及支出內容來看，基本支出偏差率的變動趨勢同本年支出一致，財政撥款支出、項目支出及政府采購支出的偏差率均呈波動變化趨勢。從偏差率的絕對值來看，財政撥款支出、項目支出及政府采購支出的偏差率較高，且絕對值均高于本年支出偏差率，說明這3項是造成預算支出執行偏差率較高的主要原因，同時也是降低預算支出執行偏差率需要重點努力的方面（詳見表2）。

其中，項目支出偏差率較高的原因是很多高校執行較為寬松的科研經費管理制度，導致科研經費濫用。受人為疏忽、經費預算撥付延遲等主客觀原因的影響，高校政府采購計劃性不強、采購方式隨意變化，預算支出執行偏差率較高。

（三）高校預決算偏差率分析

1.各高校收入項目偏差率分析

本部分以上述30所高校2019—2021年這3年的收入偏差率為基礎，按各收入項目計算均值偏差率，以反映高校這3年收入偏差率的平均水平。總體來看，這30所山東省屬公辦本科高校本年收入的偏離程度各不相同，青島農業大學、山東財經大學和濱州學院的偏差率均超過20%，而山東農業工程學院、齊魯工業大學和青島大學的偏差率不足1%。財政撥款收入整體的偏差率較低，各高校偏差率均為正值，說明超收現象比較普遍，其中，青島農業大學和山東藝術學院的偏差率較高。部分高校事業收入偏差率為負值，說明高校事業收入超收與短收現象并存，其中，濱州學院的偏差率高達39.90%。各高校其他收入偏差率普遍較高，且偏離水平參差不齊，其中，山東財經大學其他收入偏差率高達998.73%，而山東藝術學院僅為7.96%，部分高校甚至是負數（詳見表3）。

經分析發現，上述高校中，青島農業大學對“雙一流”建設工程、高校協同創新等經費估計不當，導致超收嚴重，使其本年收入偏差率較高；山東藝術學院因申博資金大幅度增加導致經費估計不當，使其財政撥款收入偏差率較高；濱州學院由于2020年橫向科研收入大幅增加，導致其事業收入偏差率較高；山東財經大學因非同級財政撥款扶持資金大幅增加，導致其其他收入偏差率過高。總體來看，各高校收入偏離水平不一，存在較大差異。

2.各高校支出項目偏差率分析

本部分以上述30所高校2019—2021年3年的支出偏差率為基礎，按各支出項目計算均值偏差率，反映這些高校3年來偏差率的平均水平。與本年收入相比，各高校本年支出的偏差率負值較多且差異較大，說明本年支出也存在著超支短支并存的情況。除了山東財經大學，其他高校基本支出偏差率普遍較低且整體偏離水平較為穩定，30所高校中有24所高校偏差率的絕對值小于10%。項目支出偏差率分布區間較廣，說明各高校項目支出偏離水平差距明顯。這3年，政府采購支出整體偏差率逐年降低且各高校偏差率差距也逐步縮小，呈現出比較良好的趨勢。但仍有個別高校需加強對這方面的管理，比如濱州學院和山東青年政治學院。

經分析發現，上述高校中，山東財經大學因非同級財政撥款扶持資金增加，支出相應增加，導致各支出項目偏差率全面變高。山東政法學院因年中臨時追加了支持地方高校改革發展中央專項資金等資金項目，導致其支出項目偏差率全面提高。濱州學院因臨時性政府采購工程支出大幅增加，導致其政府采購偏差率過高。總體來看，科研項目的進展、年度中期各種扶持資金的追加以及政府采購項目的變化導致支出發生較大的偏離。

四、高校預決算偏離問題的成因分析

（一）預算編制不夠完整，預算編制辦法不夠科學

由于新《預算法》的實施是為了規范政府收支行為，因此高校很難直接將其作為預算編制的參考。高校財務人員在編制預算時，未對各項收入的可行性進行逐項分析，沒有將未來一些不明確、不清晰的收入（如科研經費、其他收入等）納入收入預算編制。

部分高校對零基預算認識不足，仍然采用單一的增量預算編制方式。此外，因零基預算編制要求較高，且過程復雜，需逐項審議預算期內各項支出的必要性、合理性，確定預算金額，運行成本較大，該方法在實際使用時往往被大打折扣，預算編制的科學性降低。

（二）預算執行剛性不足

很多高校把重心放在前期預算的編制過程，錯誤地將預算編制完善與預算作用發揮高度關聯在一起，存在“重視編制、輕視執行”的情況，忽視了預算執行的實際情況，進而造成預算執行過程中剛性不足的狀況。

（三）預算監督機制不夠完善

很多高校缺乏相關監督管理機制，不能做到智能預警和動態調配。項目責任未落實至具體負責人，職能部門無法對二級學院具體預算執行情況進行實時跟蹤，存在年底突擊花錢的情況，不僅造成嚴重的預決算偏離，還大大降低了資金的使用效率。目前山東省屬公辦本科高校采用統一模板、統一時間進行預決算公開，但公開報告中缺少對相關情況的詳細分析，不利于開展預決算監督工作。

（四）預決算績效評價體系不夠健全

評價體系對于評價高校預算執行情況意義重大，很多高校缺乏全面預算績效管理的意識和健全的評價體系，導致預算結果無法進行有效對比，難以發現各部門在預決算工作中存在的不足。

五、高校預決算偏離問題的應對措施

（一）預算編制方面的改進措施

一是制訂合理的預算編制原則。高校應加強財務人員培訓，以適應新《政府會計制度》及新《預算法》的最新要求，進而將其更好地貫徹落實到高校工作中。高校要將預算編制與預算執行結果相關聯、與資產配置相結合，編制合理的預算方案；減少財政預算誤差，獲取多方面相關信息，對各項收入的可行性進行逐項分析，使預算方案更加全面、科學。二是組合運用預算編制辦法。單一的預算編制辦法有著較大的局限性，每種預算編制辦法有著相應的優缺點和特定的適用范圍，高校應摒棄單一的預算編制辦法，結合自身財務人員素質、內部管理等實際因素，將多種預算編制辦法進行有機結合，形成“以零基預算為主、彈性預算和滾動預算為輔”的預算編制辦法。

（二）預算執行方面的改進措施

一是年度預算一經批準，不得隨意變更或調整，各高校應明確預算調整的流程，嚴格預算執行。二是盡量壓縮預算結構與支出結構二者間的彈性空間，縮小預算執行過程中的可操作空間，進而增強執行剛性。三是將具體的執行責任落實到部門及項目負責人，細化負責人義務，實行責任人問責制。

（三）預算監督方面的改進措施

加大監督力度，建立財務公開監督機制，確保事前、事中和事后監督的連續性。政府主管部門可以設立財務公開監管機構主管此項工作，制訂詳細的監管制度。繼續完善財務信息公開機制，綜合運用多種有效技術手段，將預決算報告等財務信息清晰地展現出來，真正發揮財務公開的監督職能。

（四）預決算考核評價方面的改進措施

一是建立健全預算考核制度，樹立全面預算績效管理的意識，確定具體的預算管理目標和指標，建立一套科學的評價體系。二是建立激勵機制，合理運用考評結果，對表現優秀的單位、部門和個人進行獎勵，同時對表現不佳的進行懲罰，進一步提高預算執行效率和質量。三是不斷改進和完善預決算管理機制，根據實際情況進行調整和改進，提高預決算管理的科學性和有效性。

六、結語

綜上所述，新《預算法》以及新《政府會計制度》實施3年來，山東省屬公辦本科高校預決算管理水平有所提升，但其預決算仍存在較大的偏離。這些高校應規范預算編制的原則、采用科學的編制辦法、加強預算執行的剛性約束、完善預算考核評價機制并實施全過程的預算監督，以進一步降低預決算偏差率，使其維持在合理的范圍，從而提升高校預決算管理水平，促進資源合理配置的實現，提高資金使用效益。

［ 參 考 文 獻 ］

[1] 高培勇.關注預決算偏離度[J].涉外稅收，2008（1）：5-6.

[2] 陳志剛，呂冰洋.中國政府預算偏離：一個典型的財政現象[J].財政研究，2019（1）：24-42.

[3] 劉世紅.政府會計制度下高校降低預決算偏離度的路徑探討[J].商業會計，2021（11）：106-109.

[4] 楊波，林嬌嬌.湖北省屬公辦本科高校預決算偏離問題研究（2016—2020）[J].教育財會研究，2022，33（3）：3-10.

[5] 郭欣.高校預決算銜接問題及優化策略探討：以陜西省為例[J].行政事業資產與財務，2022（11）：64-66.

［責任編輯：龐丹丹］