上海鄉(xiāng)村振興示范村空間分布特征及連片發(fā)展建議

■ 薛艷杰

上海在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程中，按照點(diǎn)（單點(diǎn)探索的示范村）→片（多村共建的片、帶、組團(tuán)等）→面（全域所有規(guī)劃保留保護(hù)村）的空間次序漸進(jìn)式展開(kāi)，探索出一條超大城市實(shí)施鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)路徑。2018年，上海率先啟動(dòng)鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)試點(diǎn)，至2022年，推進(jìn)至第五批，已建及在建鄉(xiāng)村振興示范村累計(jì)110余個(gè)。經(jīng)過(guò)不斷探索實(shí)踐，上海鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)取得了較明顯的階段性成效，但也存在一些局限與問(wèn)題。進(jìn)一步引導(dǎo)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興示范村由點(diǎn)及片建設(shè)發(fā)展，是上海立足新發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興示范區(qū)域擴(kuò)圍增效，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要路徑與抓手。

一、上海鄉(xiāng)村振興示范村空間分布現(xiàn)狀

隨著上海鄉(xiāng)村振興示范村數(shù)量逐年增多，空間分布特征逐漸顯現(xiàn)，主要包括：

（一）位于永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)

上海鄉(xiāng)村振興示范村遴選的前提條件是各區(qū)2035總體規(guī)劃確定的保留村保護(hù)村，這些村一般都具有較好的農(nóng)耕基礎(chǔ)和鄉(xiāng)村特色，并將長(zhǎng)期保有農(nóng)業(yè)，因此大部分與永久基本農(nóng)田分布范圍一致。將各區(qū)鄉(xiāng)村振興示范村分布現(xiàn)狀與其永久基本農(nóng)田規(guī)劃圖進(jìn)行對(duì)比，可以看出各區(qū)確定的鄉(xiāng)村振興示范村基本都位于永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)。

（二）區(qū)際分布由均衡化向差異化轉(zhuǎn)變

2018年，上海第一批鄉(xiāng)村振興示范村創(chuàng)建之初，共遴選了9個(gè)試點(diǎn)村，每個(gè)涉農(nóng)區(qū)1個(gè)，區(qū)際之間均衡分布。自第二批起，各區(qū)示范村數(shù)量開(kāi)始出現(xiàn)差異，總體呈現(xiàn)近郊區(qū)較少、遠(yuǎn)郊區(qū)較多的分布格局特征。從五批鄉(xiāng)村振興示范村總量來(lái)看，近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)之間呈現(xiàn)較明顯的梯度差異，全市2/3以上的鄉(xiāng)村振興示范村位于崇明、浦東、奉賢、金山和青浦等五個(gè)區(qū)。

（三）區(qū)內(nèi)布點(diǎn)由分散化向集中化轉(zhuǎn)變

隨著鄉(xiāng)村振興示范村數(shù)量逐漸增多，各區(qū)的示范村布點(diǎn)逐漸呈現(xiàn)由分散化向集中化轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)特征。一些區(qū)的鄉(xiāng)村振興示范村明顯集中于本區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村大鎮(zhèn)，例如松江區(qū)的示范村全部位于浦南四鎮(zhèn)，閔行區(qū)的示范村集中于浦江和馬橋兩鎮(zhèn)。一些區(qū)近年已開(kāi)始引導(dǎo)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興示范村集中連片建設(shè)發(fā)展，初步形成了連片化、組團(tuán)化、條帶狀等空間結(jié)構(gòu)特征。例如，寶山區(qū)將羅涇鎮(zhèn)的塘灣村、海星村等五個(gè)地域相連的村確定為鄉(xiāng)村振興示范村，較早地探索鄉(xiāng)村振興示范村成片聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制；《浦東新區(qū)鄉(xiāng)村振興“十四五”規(guī)劃》提出以S32公路、大治河沿線(xiàn)之間的中部地區(qū)為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場(chǎng)，重點(diǎn)打造中部鄉(xiāng)村振興示范帶。

二、上海鄉(xiāng)村振興示范村連片建設(shè)的主要意義

依托鄉(xiāng)村振興示范村已具備的良好基礎(chǔ)與優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)構(gòu)建集中連片的鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)，具有重要意義。

（一）有助于適度加快上海鄉(xiāng)村振興進(jìn)程

根據(jù)《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，到2025年全市將建設(shè)150個(gè)以上鄉(xiāng)村振興示范村。相對(duì)于全市行政村總量而言，僅占十分之一略多，總體覆蓋面較小；也存在點(diǎn)上盆景的局限性。進(jìn)入“十四五”時(shí)期以來(lái)，我國(guó)“三農(nóng)”工作重心已轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，上海發(fā)展階段及綜合水平全國(guó)領(lǐng)先，資金、人才、科技、市場(chǎng)等支撐力拉動(dòng)力較強(qiáng)，有條件在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中走在我國(guó)前列。《上海市鄉(xiāng)村振興“十四五”規(guī)劃》也明確提出要“在全國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中走在前列、作出示范”。目前鄉(xiāng)村仍是上海的短板與薄弱環(huán)節(jié)，但上海鄉(xiāng)村也具有其他地區(qū)鄉(xiāng)村不可比擬的優(yōu)勢(shì)與潛力，經(jīng)過(guò)近五年以點(diǎn)上為主的探索實(shí)踐，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興示范村連片建設(shè)發(fā)展，是上海適度加快鄉(xiāng)村振興進(jìn)程，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興示范區(qū)域擴(kuò)圍增效的重要路徑與抓手。

（二）有助于破解單個(gè)示范村建設(shè)瓶頸

在上海鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)中，土地是比較突出的共性瓶頸問(wèn)題。對(duì)單個(gè)示范村而言，存在因建設(shè)用地指標(biāo)不足或空間布局限制等導(dǎo)致一些項(xiàng)目無(wú)法落地，或用地可調(diào)整空間小、難度大、周期長(zhǎng)，整體建設(shè)進(jìn)程受阻等問(wèn)題。但若置于鎮(zhèn)、區(qū)等更大區(qū)域格局中謀篇布局，則可以通過(guò)指標(biāo)總體平衡、空間布局優(yōu)化調(diào)整等探求破解路徑。例如，松江區(qū)泖港鎮(zhèn)探索土地指標(biāo)鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌，推動(dòng)曙光村和曹家浜村兩村聯(lián)動(dòng)發(fā)展。從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興來(lái)看，上海郊區(qū)城市化水平高，農(nóng)業(yè)農(nóng)村受城市影響強(qiáng)烈，傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)特色弱化，就單個(gè)村而言，可觀、可食、可購(gòu)、可參與、可慢享的資源及產(chǎn)品較少，客源吸引力、停留時(shí)間及回頭率不足，季節(jié)性、潮汐性波動(dòng)較明顯；而通過(guò)示范片區(qū)建設(shè)，可以整合多村資源，豐富鄉(xiāng)村產(chǎn)品，延長(zhǎng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)生“1+1＞2”的發(fā)展成效，增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興區(qū)域整體的內(nèi)生優(yōu)勢(shì)及長(zhǎng)效發(fā)展動(dòng)力。

（三）有助于重塑?chē)?guó)際化大都市鄉(xiāng)村風(fēng)貌

因地處高度城鎮(zhèn)化的超大城市郊區(qū)，上海鄉(xiāng)村被城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施等多種非農(nóng)用地分割得比較破碎，較多鄉(xiāng)村自然肌理受到不同程度的破壞，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村風(fēng)貌特征弱化。而鄉(xiāng)村作為上海超大城市稀缺而寶貴的資源，在鄉(xiāng)村振興中更要突出與城市互補(bǔ)的功能與特色，有必要對(duì)“鄉(xiāng)村性”進(jìn)行修復(fù)和重塑。建設(shè)鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)，要更加重視保護(hù)各村的底蘊(yùn)與特色，將地理空間相連、具備連片建設(shè)條件的若干村農(nóng)田、水系、林地等鄉(xiāng)村自然風(fēng)貌進(jìn)行整體規(guī)劃建設(shè)，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)耕地集中連片，建設(shè)多樣化的自然廊道，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)農(nóng)田、水系、林地、村莊等的連通性，重塑鄉(xiāng)村自然肌理，打造連續(xù)性的鄉(xiāng)村景觀，重構(gòu)自然、開(kāi)敞、寧?kù)o的鄉(xiāng)村空間，再現(xiàn)自然氣息濃厚、鄉(xiāng)村底蘊(yùn)明顯的大尺度鄉(xiāng)村風(fēng)貌區(qū)，使上海成為繁榮繁華的國(guó)際化大都市與寧?kù)o自然的美麗鄉(xiāng)村并存典范。

三、上海鄉(xiāng)村振興示范村連片建設(shè)的政策思路建議

2021年4月，中共上海市委、市人民政府《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)施意見(jiàn)》發(fā)布，明確提出“打造鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)”；同年7月，《上海市鄉(xiāng)村振興“十四五”規(guī)劃》進(jìn)一步提出“推進(jìn)示范村集中連片建設(shè)，將已建、在建示范村串點(diǎn)成線(xiàn)，打造鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)”；新修訂的《鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)指南》也提出了區(qū)域聯(lián)動(dòng)、連片建設(shè)、連片發(fā)展的要求。為進(jìn)一步引導(dǎo)推動(dòng)更多涉農(nóng)區(qū)開(kāi)展鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設(shè)，提升上海鄉(xiāng)村振興示范區(qū)建設(shè)發(fā)展成效，提出以下政策思路建議。

（一）研究制定市級(jí)專(zhuān)項(xiàng)指導(dǎo)政策

為深入貫徹落實(shí)市委、市政府《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)施意見(jiàn)》《上海市鄉(xiāng)村振興“十四五”規(guī)劃》等政策規(guī)劃要求，建議研究制定關(guān)于上海市鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)指導(dǎo)意見(jiàn)或建設(shè)方案，明確全市鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設(shè)的總目標(biāo)和總要求，建設(shè)任務(wù)和創(chuàng)建方式，以及市級(jí)層面的支持保障措施等重點(diǎn)內(nèi)容，以此引導(dǎo)推動(dòng)各涉農(nóng)區(qū)更積極、更明確、更有效地開(kāi)展鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設(shè)探索。

（二）依托鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)示范片區(qū)

新的鄉(xiāng)村振興示范村選點(diǎn)中，可將與已建及在建鄉(xiāng)村振興示范村集中連片作為優(yōu)先遴選的條件，鼓勵(lì)各區(qū)在鄉(xiāng)村振興示范村分布比較密集，具備連片化發(fā)展條件的區(qū)域優(yōu)先布點(diǎn)，為打造示范片區(qū)奠定空間格局基礎(chǔ)。對(duì)于空間分布上已經(jīng)相對(duì)集中的若干鄉(xiāng)村振興示范村，尤其一鎮(zhèn)多點(diǎn)，具備連片化建設(shè)發(fā)展條件的各村，著力串點(diǎn)成線(xiàn)、成片、成團(tuán)，打造連續(xù)性的鄉(xiāng)村田園風(fēng)貌，推動(dòng)各村資源要素整體統(tǒng)籌、充分共享，建立聯(lián)動(dòng)共贏發(fā)展機(jī)制，整合升級(jí)為鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)。一些區(qū)雖然鄉(xiāng)村振興示范村分布尚比較分散，但是規(guī)劃保留保護(hù)村較多，是上海未來(lái)鄉(xiāng)村格局的主體空間，也是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)區(qū)域，可以因地制宜，以現(xiàn)狀零星分布的鄉(xiāng)村振興示范村為節(jié)點(diǎn)或核心，劃入周邊若干具備集中連片建設(shè)發(fā)展條件的村，直接建設(shè)鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)。

（三）以鎮(zhèn)級(jí)區(qū)域?yàn)橹黧w單元推進(jìn)

鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)選址的首要條件是若干村在空間分布上直接相連或鄰近，另外從更具可操作性的角度，宜盡量不打破行政管理單元。建議起步階段以鎮(zhèn)級(jí)區(qū)域?yàn)橹黧w單元探索推進(jìn)，主要因?yàn)椋阂皇桥c《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》明確的鄉(xiāng)村區(qū)域范圍一致，是對(duì)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的具體落實(shí)；二是上海鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展所依據(jù)的直接上位規(guī)劃是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域?yàn)橹鞯慕家皢卧ù迩f）規(guī)劃，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的直接領(lǐng)導(dǎo)和管理職能，在鎮(zhèn)域內(nèi)進(jìn)行跨村的用地布局調(diào)整、資源統(tǒng)籌利用、集體資產(chǎn)使用和收益分配等可操作性更強(qiáng)；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域空間尺度一般比較適中，村與村之間具有地緣相近、人文相親等優(yōu)勢(shì)，更易于塑造連片的鄉(xiāng)村風(fēng)貌，推動(dòng)各村經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。當(dāng)然，具備建設(shè)發(fā)展條件和需求的地區(qū)，也可直接探索區(qū)內(nèi)跨鎮(zhèn)共建乃至跨區(qū)共建的鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)。

（四）建立市級(jí)支持保障機(jī)制

一是建立用地支持機(jī)制。各涉農(nóng)區(qū)每年新增建設(shè)用地指標(biāo)，研究確定一定比例用于支持鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設(shè)，區(qū)、鎮(zhèn)通過(guò)農(nóng)民相對(duì)集中居住等在鄉(xiāng)村減量化獲得的建設(shè)用地指標(biāo)，優(yōu)先用于滿(mǎn)足鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設(shè)需求。在嚴(yán)格保護(hù)耕地和永久基本農(nóng)田的前提下，支持在鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設(shè)中，積極穩(wěn)妥探索耕地占補(bǔ)平衡、建設(shè)用地增減掛鉤等新機(jī)制新模式。合理簡(jiǎn)化郊野單元規(guī)劃修編程序，支持通過(guò)科學(xué)合理的用地指標(biāo)總體平衡、布局調(diào)整等措施，保障鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設(shè)發(fā)展的用地需求。二是加大資金支持力度。對(duì)鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設(shè)，可考慮設(shè)立高于目前單個(gè)示范村的村均獎(jiǎng)補(bǔ)資金標(biāo)準(zhǔn)；探索示范片區(qū)涉農(nóng)補(bǔ)貼資金整合發(fā)放機(jī)制，改革資金使用制度，使各示范片區(qū)可根據(jù)建設(shè)發(fā)展的實(shí)際需要規(guī)范、靈活、高效地使用。設(shè)立鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設(shè)基金，引導(dǎo)政策性銀行加大對(duì)鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設(shè)的融資支持。三是探索建立分階段、動(dòng)態(tài)化的鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設(shè)驗(yàn)收評(píng)估機(jī)制。例如三年框架形態(tài)初步建成，初步驗(yàn)收；五年初見(jiàn)成效，二次考核；十年成效明顯，再次評(píng)估，并相應(yīng)建立獎(jiǎng)補(bǔ)激勵(lì)機(jī)制等。四是完善配套政策，引導(dǎo)激勵(lì)國(guó)有企業(yè)帶動(dòng)社會(huì)資本積極參與本市鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設(shè)，緩解區(qū)、鎮(zhèn)政府資金壓力，同時(shí)通過(guò)引入市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化力量，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入新的源頭活水，拓寬鄉(xiāng)村區(qū)域固有的發(fā)展思路模式，更好地對(duì)接城市需求，挖潛鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)，激活鄉(xiāng)村資源要素潛力，培育現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，并與村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村民增收等建立長(zhǎng)期關(guān)聯(lián)機(jī)制，增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)的發(fā)展活力與可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。

（五）優(yōu)化鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)

完善鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)的內(nèi)外部交通網(wǎng)絡(luò)。一是開(kāi)展進(jìn)入鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)的主干路建設(shè)改造，完善交通標(biāo)識(shí)，提高外部尤其是市區(qū)進(jìn)入鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)的通達(dá)性、便捷性，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間資源要素流動(dòng)及融合發(fā)展。二是完善連通鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)內(nèi)各村委會(huì)、主要功能區(qū)、重要節(jié)點(diǎn)等的鄉(xiāng)村道路及沿線(xiàn)標(biāo)識(shí)，提高示范區(qū)內(nèi)各村之間的交通通達(dá)性，促進(jìn)各村資源共享及聯(lián)動(dòng)發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)內(nèi)部，兼顧美學(xué)價(jià)值和景觀功能，打造便于通行、適宜游憩的最美鄉(xiāng)村路；有條件的區(qū)域可增設(shè)慢行通道，建設(shè)專(zhuān)供步行及自行車(chē)通行的鄉(xiāng)間小路，回歸鄉(xiāng)村獨(dú)有的自然、寧?kù)o、慢生活等環(huán)境與體驗(yàn)。在鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)積極開(kāi)展四旁綠化建設(shè)，以綠廊、綠帶等連通區(qū)域內(nèi)的村落、農(nóng)田、水域及其他自然開(kāi)敞空間，重塑連續(xù)性的鄉(xiāng)村田園風(fēng)貌。□