走城鄉一體的新型城市化轉型之路
——以北京市海淀區東升鎮八家村及八家股份社為例

■ 張英洪 劉 雯 等

北京市海淀區屬于快速城市化的前沿地區。海淀區不少村莊在快速城市化進程中主動應變，改革創新，推動了從傳統村莊向城市社區的全面轉型，走出了一條超大城市郊區農村城市化的探索發展之路。八家村位于海淀區東升鎮中部，在中關村國家自主創新示范區核心區內。2004年八家村啟動集體經濟產權制度改革，2008年8月正式成立新型農村集體經濟組織——八家股份經濟合作社，隸屬于東升鎮經濟合作總社。2015年八家村實行整建制農轉居，2019年八家村村民委員會建制被撤銷。

八家股份社依托八家村而建立，并以京海公司的名義參與市場經營活動。八家股份社作為特別法人的集體經濟組織，代表集體成員行使集體資產經營管理權（集體資產所有權歸東升股份總社行使）；京海公司是集體經濟組織社員代表大會授權注冊的集體企業法人，與股份經濟合作社實行“一套領導班子、兩塊牌子”的管理體制，對外開展市場經營活動，對所屬企業進行管理。八家股份社圍繞所在商圈的產業布局和科技創新要素集聚的特征謀劃自身發展，逐漸步入以現代服務業為主導的產業發展軌道，主營業務涉及寫字樓租賃、物業管理、園林綠化、環境衛生、科技服務、停車管理等方面，主要服務于商圈內的企事業單位和原村所在社區居民生產生活。截至2019年底，八家股份社共有股東534人（包括成立股份經濟合作社時的429名股東和新增的105名股東），實現集體經濟總收入34881萬元，集體經濟純收入14027萬元，股東分紅總額1937萬元，上繳東升鎮經濟合作總社508萬元。

八家村在城市化轉型過程中以及八家股份社在集體經濟發展進程中面臨和存在一些深層次的問題和矛盾，集中體現在城鄉二元體制強約束下的傳統城市化模式上，這些問題和矛盾大都超越了鄉村和股份社層面所能有效解決的范圍，概括起來主要有三大方面：一是城鄉制度轉軌成本較高且不合理，其突出問題是農村集體和農民付出巨大的城市化轉型成本。二是開發改造遺留問題解決緩慢而低效，包括集體土地閑置、開發建設資金長期拖欠以及回遷安置房房產證辦理時效與稅費不合理等問題。三是集體經濟組織發展環境有待整體優化，包括集體經濟組織“一體兩面”、外部管理服務與內部治理，以及集體經濟組織稅費負擔等問題。

八家村的城市化轉型以及八家股份社的發展，是在長期城鄉二元結構的體制大背景、快速城市化沖擊的時代大潮流、正在推進的城鄉一體化的發展大趨勢中進行的，既有許多探索創新做法，也受到城鄉二元體制的嚴重制約，特別是以征地農轉居或整建制農轉居、征收集體土地、以征地補償費建立轉居農民社會保障等為特征的傳統城市化政策路徑，已經與快速發展的城鄉一體化進程不相協調。在城鄉發展一體化進程中，城市化地區的村莊轉型應當實現從城鄉二元的傳統城市化向城鄉一體的新型城市化轉型跨越。

一、改變城鄉二元體制框架內的村莊傳統城市化模式，將城鄉一體化的政策制度成果融入村莊新型城市化之中，實現鄉—城轉型公平化

八家村城市化轉型是在城鄉二元體制約束下推進的城市化模式，其路徑主要體現在將農民由農業戶口轉變為非農業戶口，將集體土地征收為國有土地，將征地拆遷轉居農民納入城鎮社保體系等等，這就是在既有的城鄉二元體制前提下，將農村體制轉變為城市體制，最后消滅農村體制，實現城市化。這種城鄉二元體制框架內的村莊城市化轉型，不但使農村集體和農民付出的傳統城市化轉型成本過高，而且使城鄉一體化發展的政策制度成果和新型城市化發展要求得不到應有的充分體現。應當按照體現以人為本、城鄉平等、制度開放要求的新型城市化模式，做出系統性政策調整和工作方式轉變，使村莊城市化轉型的過程同時是公民權利發展的過程，也是維護社會公平正義的過程。

1.落實城鄉一體化的戶籍制度改革政策，改變征地農轉居和整建制農轉居的傳統做法。在國務院以及北京市政府已經實行城鄉統一的戶籍政策后，作為傳統城市化重要特征的征地農轉居和整建制農轉居政策就失去了基本前提與合法性。建議盡快廢除2004年7月施行的《北京市建設征地補償辦法》（俗稱148號令）第19條“征用農民集體所有土地的，相應的農村村民應當同時轉為非農業戶口”的規定。有關部門應當全面落實戶籍改革政策，統一將以前的農業戶口與非農業戶口登記為居民戶口，不再實行征地農轉居和整建制農轉居政策。

在新型城市化進程中，不管農民是否征地拆遷上樓，也不管是否撤村建居，都不再存在居民戶口由農業戶口轉為非農業戶口的問題。八家村尚未參加農轉居的少數村民，其戶口性質可以直接登記為居民戶口，保障其作為社區居民以及社員股東的各項權益。

2.執行農村集體經營性建設用地直接入市的法律規定，不再推行征地城市化的舊模式。2020年1月1日起施行新修訂的《土地管理法》，明確規定因公共利益的需要才能征收集體土地，同時允許集體經營性建設用地直接入市，歷史性地改變了過去農村集體土地必須先征收為國有土地后才能進入市場的規定，這就使傳統的征地城市化模式不再成為農民唯一而被動的選擇，農民可以在集體土地上依法自主實現城市化，這是新型城市化的基本路徑之一。在新型城市化進程中，村民可以根據規劃在集體土地上集中居住上樓，不必將住宅用地轉為國有土地；農村集體經濟組織可以依法合規直接使用集體建設用地興辦企業，或者以土地使用權入股、聯營等形式與其他單位、個人共同興辦企業，也可以通過出讓、出租等方式將集體經營性建設用地交由單位或個人使用。在城市規劃區內的城中村或城郊村，可以根據實際情況撤銷村委會建制，但除了因公共利益需要征收集體土地并給予合理補償外，村莊其他集體土地不必征收為國有土地，集體土地既可以建設城市公園，也可以建設村民住宅小區，還可以發展集體產業。其實，從更深層意義上說，即便是公共利益的需要，也不必將集體土地征收為國有土地。根據建設規劃，可以實行集體土地使用權出租代替征收的建設模式，這也體現“農村改革不論怎么改，都不能把農村集體所有制改垮了”的底線要求。建議盡快全面修訂《北京市建設征地補償辦法》，清理和廢除其中不符合新《土地管理法》和戶籍制度改革、城鄉基本公共服務均等化的有關規定。

城市化的快速發展與實踐的不斷創新，使城市規劃內的城市建成區有集體土地，城市規劃區外的農村地區也有國有土地。因此，《憲法》第10條“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”規定的內涵和外延已發生了重大變化，應當重新認識和修訂。

3.根據城鄉基本公共服務均等化和城鄉社會保障制度一體化的新進展新要求，廢除征地式社會保險的過時規定。隨著農村社會保障制度的建立和城鄉基本公共服務均等化政策的不斷推進，覆蓋農民在內的城鄉統一的社會保險制度已普遍建立起來。不管農村集體土地是否被征收，農民都已經開始平等享有社會保險的權利，建議盡快廢止《北京市建設征地補償辦法》中有關社會保險的規定。特別是對于征地超轉人員每人少則繳納幾十萬元，多則繳納高達數百萬元社會保險費用的政策，基層干部和農民群眾意見非常大，應當盡快廢止。

同時，建議盡快廢止征地超轉人員有關政策。應將征收農村集體土地與社會保障制度脫鉤，農村集體土地征地走公正合理的財產補償和合理安置途徑，社會保障制度走城鄉基本公共服務均等化之路，實現從征地社會保險制度向城鄉一體化的社會保險制度轉變，盡快將城鎮職工基本醫療保險、城鎮職工基本養老保險與城鄉居民基本醫療保險、城鄉居民基本養老保險整合為統一的不分身份和職業的基本醫療保險、基本養老保險，特別是要強化政府提供公共產品的職責，明確規定從土地出讓收入中設立專項資金用于補齊農民社會保險待遇短板，充分體現以工哺農、以城帶鄉的政策導向，切實提高城鄉居民社會保障待遇水平，縮小城鄉居民社保差距，助推共同富裕。

二、構建市場化、法治化的集體經濟組織建設和集體經濟發展的外部制度環境，保障和實現集體經濟組織身份地位特別法人化

新型城市化中的農村集體經濟組織建設和農村集體經濟，對市場化、法治化的外部制度環境提出了現實的迫切要求，應當根據《民法典》確定的特別法人定位，加快構建有利于集體經濟組織建設和集體經濟發展的制度環境。

1.處理好集體經濟組織合作社化與公司化的關系。19世紀80年代，北京市郊區就普遍建立農工商公司，作為集體經濟組織走向市場開展經營活動的合法身份。后來鄉、村兩級又恢復建立社區型鄉村經濟合作社，這就使集體經濟組織同時具有經濟合作社與農工商公司兩個名稱，實行“兩塊牌子、一套人馬”，經濟合作社主要是名義上的存在，而農工商公司則是實體化的存在。2017年3月通過的《民法總則》首次將農村集體經濟組織規定為特別法人。隨著《民法典》的實施以及農村集體經濟組織專門立法的推進，農村集體經濟組織必然全面走向法人化、實體化，需要解決好農村集體經濟組織“一體兩面”問題、處理好經濟合作社與農工商公司之間的關系。建議保留京海公司，將京海公司作為八家股份社全資控股的所屬集體所有制企業，并以京海公司為母公司，控股或參股若干家子公司，這可能是《農村集體經濟組織法》頒布實施后最合理的選擇。必須明確的是，如因政策因素需要將集體資產從京海公司過戶到八家股份社的，應當區別于其他公司之間市場交易類的資產過戶，免收過戶稅費。

2.構建集體經濟、集體企業與國有經濟、國有企業同等重要、平等對待的政策制度體系。黨的十八大報告明確提出：“保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。”除了在意識形態上始終強調集體經濟發展的重要性之外，更應當在政策制度上構建起集體經濟與國有經濟同等重要、同等對待、同等保護的發展條件和營商環境。

首先，保障農村集體經濟組織和集體企業依法平等使用生產要素。比如凡是國家對國有企業的優惠支持政策，同樣適用和惠及集體經濟組織和集體企業；制定集體經濟組織和集體企業人力資本發展規劃，加強對集體經濟組織和集體企業的人力資本培訓。在土地資源利用上，集體經濟組織和集體企業應當與國有企業一樣平等使用土地資源，特別是要改變過去那種農村集體經濟組織在自己集體土地被低價征收后再通過招拍掛方式高價買回土地使用權來進行開發建設的不合理政策，應當依據集體經營性建設用地入市的新規定，集體經濟組織可以自主利用集體經營性建設用地發展集體產業，壯大集體經濟。

其次，同等保護集體經濟組織和集體企業的各項合法權益。在市場經營活動中，涉及合同糾紛等相關法律糾紛和矛盾問題的，都應當在公正的政策法律范圍內合理合法地解決，改變“重國有、輕集體”的傳統思想觀念和工作方式。八家股份社（京海公司）至今存在的一些懸而未決的歷史遺留問題，應當在法治的軌道上得到及時有效地解決。

3.建立健全與特別法人相適應、有利于集體經濟組織建設和集體經濟發展的財稅金融制度體系。集體經濟組織作為特別法人，集經營性與公益性于一身，既有與其他營利法人平等進入市場、公平參與市場經濟活動的一般性，也有與其他營利性市場主體承擔不一樣的社區公益性事務等特殊性。

首先，建立有利于集體經濟組織和集體企業發展的財稅制度。建立扶持集體經濟發展的財政專項基金，持續支持、推動集體經濟組織體系建設，鼓勵、引導集體經濟發展壯大。盡快改變以現行營利法人稅法體系對待和要求特別法人納稅的不當做法，加快研究制定適應集體經濟組織建設和集體經濟發展需要的新稅制。比如，對于集體資產在集體企業與經濟合作社之間過戶問題，應當免交資產過戶契稅等稅費；對于因推進集體產權制度改革而實行按股分紅的，應當減免股東個人紅利稅，或以“先征后返”方式全額返還給農村集體經濟組織，支持集體經濟組織發展。將撤村建居后的社區公共管理和公共服務費用納入財政預算，強化公共財政對撤村后新建城市社區公共產品的供給責任，及時將集體經濟組織承擔的社區公共管理和公共服務職能移交給社區居委會，減輕集體經濟組織承擔社區公共管理和公共服務負擔。在集體經濟組織承擔社區公共管理和公共服務職能未剝離之前，應當相應減免集體經濟組織和集體企業的稅費，并給予財政補貼。

其次，積極發展合作金融，滿足農村集體經濟組織和集體企業發展的金融需求。在鼓勵商業金融機構為農村集體經濟組織和集體企業提供融資服務的同時，在戰略上加強城鄉合作金融體系建設，積極探索以鄉鎮集體經濟組織為主體發展農村合作金融的有效途徑，強化構建與集體經濟組織和集體企業相匹配的合作金融服務體系，加快補齊城鄉合作金融的短板，多渠道滿足集體經濟組織和集體企業投融資需求。

再次，建立有利于高層次優秀人才到農村集體經濟組織和集體企業就業創業的政策制度。要像國有企業一樣，在集體經濟組織和集體企業實行開放式用人制度，加快建立健全職業經理人聘任機制，形成科學合理的薪酬制度，促進人力資源向集體經濟組織和集體企業合理流動，加快推動城鄉就業、醫療、養老等社會保障制度城鄉一體化，消除社會保障在國有企業與集體企業之間的待遇差別。全面實行就業創業人員在就業地或居住地落戶登記制度，保障家庭功能，建立職工家庭福利制度。

三、加強集體經濟組織的制度化、規范化建設，優化集體經濟組織內部治理機制，確保集體經濟發展成果由集體成員共享

集體經濟組織作為組織農民、富裕農民、服務成員的重要組織載體，是推動基層治理現代化、實現共同富裕的重要依托和中堅力量。要像抓基層黨組織建設那樣重視抓集體經濟組織的建設，像重視國有企業改革那樣重視集體企業的改革，像重視國有經濟發展那樣重視集體經濟的發展，推動實現集體經濟組織和集體經濟的高質量發展，保障集體經濟組織成員共享集體經濟發展的成果。

1.強化集體經濟組織制度建設。立足于建設法治中國首善之區的戰略要求，制定集體經濟組織和集體經濟發展的立法規劃，有步驟地推進農村集體經濟組織系列立法工作，營造有利于農村集體經濟組織振興的法治環境，推進集體經濟組織建設和集體經濟發展的制度化、規范化。

首先，在國家層面起草《農村集體經濟組織法》的基礎上，借鑒黑龍江、廣東、上海、四川等地制定“農村集體經濟組織條例”的經驗，結合北京實際，盡快制定《北京市農村集體經濟組織條例》，出臺支持集體經濟發展的具體政策，構建集體經濟組織建設和集體經濟發展的法律法規和政策體系。

其次，完善農村集體經濟組織內部治理機制。根據農業農村部《農村集體經濟組織示范章程（試行）》，加強集體經濟組織章程修訂完善工作，堅持按章程辦事，制定適宜城市化地區集體經濟組織發展的股權流轉方式。建立新型集體經濟組織股權流轉和退出機制，實現集體經濟組織封閉性與開放性的有機統一。針對有法定繼承權的集體成員親屬、集體企業高管、職業經理人等特殊群體，應明確集體經濟組織成員認定程序與資格條件，完善股權轉讓辦法；探索持股權與表決權分離機制，通過制度創新，既保障成員利益，也發揮集體資產股權流轉的效應。針對已經長期離開股份社所在地的股東，建立股權有償退出機制，明確成員資格退出條件。保障集體經濟組織和集體企業員工的基本權益。

2.創新集體經濟組織監管方式。已經實現城市化轉型的集體經濟組織與傳統農村集體經濟組織有很大的不同，這對農業農村等部門與時俱進地加強監督管理和指導服務提出了新要求。

首先，把握集體經濟組織內涵與外延的巨大變化。城市化地區的集體經濟組織，在市場化改革和城市化沖擊下，其內涵與外延都不同于傳統農村集體經濟組織。城市化地區集體經濟組織其實質上是以集體資產為基本生產資料、實行集體統一經營的社區型經濟組織。此外，城市化地區農村集體經濟組織其實也已經轉變為城市集體經濟組織，但它又不同于原初意義上的城市集體經濟組織，而是從農村集體經濟組織轉型發展而來、帶有許多農村基因的集體經濟組織。

其次，健全集體資產監督管理體制和機制。在特大城市城鄉結合部地區，農村集體資產總額巨大，有的超過同區域范圍內的國有資產，有的與國有資產總額相當。建議在市級層面建立集體資產監督管理委員會，既可設在農業農村部門，也可直接隸屬于市政府管轄，可按市、區、鄉鎮（街道）三級設立集資委。市級集資委主要職責是研究制定集體經濟組織建設和集體經濟發展的規劃和政策指導意見；監督管理集體資產，促進集體資產保值增值；指導規范集體經濟組織的制度化、規范化、信息化建設，督促檢查集體經濟組織遵守和執行章程情況；指導推進集體經濟組織和集體企業建立健全法人治理結構，健全內部治理機制；依照法定程序對所監管集體經濟組織和集體企業負責人進行任免、考核、獎懲，建立符合特別法人要求的選人、用人機制，完善經營者激勵和約束制度；研究起草集體經濟組織建設和集體經濟發展壯大的政策法規，制定相關監督管理制度；為集體經濟組織建設和集體經濟發展提供政策指導和服務，維護和發展集體經濟組織成員的各項權益；開展集體經濟組織建設和集體經濟發展調查研究，協調解決集體經濟組織和集體經濟發展中面臨的重大問題等。

3.保障集體經濟組織成員權利。建立集體經濟組織、發展集體經濟的根本目的在于組織農民、富裕農民，維護和發展集體經濟組織成員權利，保障社員股東當家做主，實現共同富裕。

首先，保障集體經濟組織成員的民主權利。農村集體經濟組織中的民主與農村村民自治中的民主相輔相成、相得益彰，構成了鄉村基層民主的兩大支柱。基層黨組織在保障集體經濟組織成員民主權利上要發揮關鍵性的領導作用，促進農村集體經濟組織民主管理、依法經營。集體經濟組織應當嚴格落實章程，確保章程規定的成員（代表）大會、董事會、監事會等治理機制得到有序運行，章程規定的成員權利得到有效維護。堅持和推行社務公開，營造公開透明、寬松民主的良好氛圍，保障集體經濟組織成員對集體經濟組織經營管理的知情權、參與權、決策權、監督權，形成集體經濟組織共建、共治、共享、共贏的治理局面，充分體現和保障集體經濟組織成員的主人翁地位，確保集體成員民主權利得到有效保障，集體成員自由意志得到充分體現。

其次，保障集體經濟組織成員財產權利。充分保障集體經濟組織成員的各項財產權利，增加集體經濟組織成員的財產性收入，為實現共同富裕提供重要保障。加大集體資產監督管理力度，防止集體資產流失和被侵奪，特別是將全面從嚴治黨和全面依法治國向集體經濟組織延伸，防止集體資產領域里的“小官巨貪”現象；提高集體資產市場化經營水平，促進集體資產保值增值，特別是要適應市場化、城市化、國際化發展的需要，促進符合條件的集體經濟組織和集體企業做大做強，建立健全集體企業引進職業經理人體制機制，推動優質集體企業掛牌上市，營造集體產業越做越強的營商環境；堅持和規范集體收益分配制度，保障社員股東的集體收益分配權，特別是要盡快建立健全與集體收益分配相適應的財稅制度，減免社員股東分紅稅費，增加社員股東財產性收入，從制度上保障集體經濟組織成員真正享有集體經濟發展的成果，充分發揮集體經濟組織在推動城鄉基層善治、實現共同富裕上的獨特功能和積極作用。□