創新機制引導社會資本參與全域土地綜合整治

楊方徐/江蘇省城鄉建設投資有限公司吳夢舟/江蘇省農業宣傳教育與文化體育中心

積極發揮土地整治作用，引導社會資本參與鄉村振興，是鄉村振興戰略高質量實施的內在要求。

全域土地綜合整治實施內容及其對鄉村振興的促進作用

鄉村振興戰略是新時期我國“三農”工作的總抓手，全域土地綜合整治工作要圍繞鄉村振興戰略實施。根據全域土地綜合整治項目實施的目標和任務，結合各地試點區域在項目建設內容、運營范圍等方面的探索，可以將全域土地綜合整治項目實施的內容歸納為4個方面：一是土地整治類項目。具體實施內容包括但不限于鄉村農用地整治、建設用地整治、后備土地資源開發、補充耕地指標或增減掛鉤建設用地結余指標交易、農村集體土地流轉、集體經營性建設用地入市交易等。二是生態修復類項目。具體實施內容包括鄉村地區污水處理、山水林田湖草等綜合治理、礦山修復及礦地復墾、流域生態治理等。三是鄉村建設類項目。具體實施內容包括但不限于農村人居環境綜合整治、廢棄“空心村”綜合整治、易地扶貧搬遷、配套基礎設施建設、配套公共服務設施提升、鄉村風貌優化和文化傳承等。四是產業發展類項目。具體實施內容包括但不限于扶貧產業、現代農業產業發展、鄉村一二三產業融合、鄉村旅游開發、生態養老產業開發及其他相關產品的運營等。

全域土地綜合整治通過土地整治、生態修復、鄉村建設、產業發展等項目的建設和運營，可以有力促進鄉村振興戰略實施。一是促進鄉村產業發展。對特定片區的土地實行流轉和集中整治，可以實現規?；洜I，有利于促進各類種植產業的規模化、專業化生產，同時可以為鄉村振興相關產業的發展提供土地、資金等方面的支持。二是提高農業發展水平。實施全域土地綜合整治，完成建設用地復墾、開墾新耕地、高標準農田建設等，可以有效提升農村地區耕地數量和質量，完善農村道路、水利等配套基礎設施，為合理開展農業規模化經營提供空間條件，為農業機械化作業奠定基礎。三是改善農村地區生態環境。實施全域土地綜合整治，對農村地區的景觀進行優化改造，對雜亂無章的臨時建筑、廢棄建筑進行拆除，從而大幅度提升農村地區的村容村貌，改善農村地區的生態環境。四是提高農民的收入水平。開展全域土地綜合整治，推動農村地區產業發展，為農民創造更多的就業機會，為集體用地的流轉創造更多的價值，從而實現農民增收。

社會資本參與全域土地綜合整治項目運作模式

傳統的土地整治項目，項目初期資金來源主要為財政性資金。全域土地綜合整治的規模更大、內涵更豐富，項目投融資機制有了更大的創新空間，相關政策中也明確鼓勵政府通過發行綠色債券、與社會資本合作等方式拓寬融資渠道。但從當前的實踐來看，鄉村振興戰略實施中大部分全域土地綜合整治項目仍高度依賴政府財政投入，缺乏市場化的投融資機制，全域土地綜合整治項目資金不足的問題凸顯。目前社會資本參與全域土地綜合整治項目的運作模式主要有以下幾種。

政府和社會資本合作（PPP）模式。經當地政府授權，負責全域土地綜合整治的政府部門履行公開競爭性程序，引入社會資本方與政府方出資代表共同成立項目公司，負責項目投融資、建設及運營管護。政府根據績效考核結果按年度支付補貼，合作期滿后，社會資本向政府無償移交項目資產。PPP模式有較為系統的政策體系，金融機構認可度也相對較高，但操作程序相對復雜。

委托代建模式。由市、縣政府公開擇優選定一個專業化管理單位作為“代建人”，由代建人代行項目業主的職能，負責控制土地整治項目的投資、質量和工期，在項目完成移交后收取代建管理費。

先建后補模式。農村集體經濟組織、農民合作組織及涉農扶持企業等以行政村為單元實施投資總額在50 萬元以內的土地整治項目，可以自籌資金、自主實施、先建后補。社會資本參與的土地整治項目實施完成經驗收合格后，由市、縣政府按照合同約定支付款項或給予一定補助資金。

F+EPC 模式。地方政府授權下屬國有企業負責全域土地整治項目的投資、建設、運營管護等工作，同時允許其選擇具有土地整治能力的投資人或者資金方與土地整治工程總承包方組建聯合體參與項目。這一模式雖然在實踐中有較多運用，但當前還缺乏明確的政策支撐。

特許經營模式。政府采用競爭方式公開采購社會投資作為項目特許經營者，由特許經營者（或其成立的項目公司）負責全域土地綜合整治項目的投融資、建設及運營管護等工作，并根據特許經營協議獲得項目經營收入及政府方支付的補助。

全域土地綜合整治項目采用何種模式進行運作，需要根據具體項目內容、配套資源等因素合理確定。需要特別說明的是，社會資本參與全域土地綜合整治項目的收益來源，除了政府提供的補助資金外，還需要深入挖掘項目本身所具備的經營性資源，如農業產業經營、鄉村旅游、土地整治后新增加的土地指標交易收益等。

創新全域土地綜合整治社會資本參與機制的對策與建議

加強政策頂層設計，鼓勵社會資本積極參與。根據各地鄉村振興規劃及全域土地綜合整治試點情況，歸納總結成功經驗，加強政策的頂層設計、制度創新，健全項目發起、項目準備、項目采購、項目實施、項目移交等全流程措施體系，不斷探索和完善市場化運作的操作路徑，為社會資本參與項目運作提供政策保障。

完善各項配套政策，激活項目經營性資源。充分挖掘項目本身的經營性收益，對于緩解政府財政壓力、吸引社會資本參與，具有舉足輕重的作用。為進一步增強項目自身資金平衡能力，建議按照“誰投資、誰受益”的原則，深入挖掘和釋放政策紅利。如進一步完善省域補充耕地指標、增減掛鉤節余指標交易政策，適當提高指標的交易范圍和交易頻次；允許將依法自愿有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地整治后轉變為集體經營性建設用地入市。此外，還可以鼓勵各類社會資本按照EOD（生態導向開發）理念參與鄉村生態公益林建設、鄉村人居環境整治、水環境治理等，在合法合規、堅持節約集約用地的前提下，向社會資本配置一定的經營性建設用地等資源，在發展鄉村旅游、康養、現代農業等產業的同時，實現產業發展對公益性投入的反哺。

創新金融服務產品，提高項目融資能力。創新金融服務產品，是提高全域土地綜合整治項目融資能力的有力保障。目前針對全域土地綜合整治項目，個別金融機構已推出了相應的金融產品，如農業發展銀行在浙江率先開發的“耕地保護提升貸”“農地綜合整治貸”“農地產業振興貸”等產品。但總體而言，針對全域土地綜合整治項目的金融產品較少，成功實現融資的項目并不多。建議積極探索建立綠色金融機制，支持金融機構創新金融產品和金融服務。充分利用開發性金融機構、政策性銀行和其他金融機構對土地綜合整治的支持，解決資金來源問題，用市場化的方式引導社會資本加大對全域土地綜合整治工作的資金投入。□