農村中小銀行金融風險防控國際比較研究

中國人民銀行延邊州分行課題組

（中國人民銀行延邊州分行，吉林延邊 133000）

一、研究背景

農村中小銀行是發展普惠金融和支持實體經濟的重要力量，是金融體系的重要組成部分。在我國農村經濟發展歷程中，農村金融機構經歷了形成、演變、優化等步驟，并持續在管理體系、產權結構等方面進行改革。近年來，中小銀行機構風險頻發，暴露出部分金融機構經營管理體制混亂、股東股權結構不規范等問題，全面風險管理及內部控制要求落實尚不完善，農村金融體系改革勢在必行。從2005年上海的“統一法人”模式、2008年寧夏探路“金融控股公司”模式，到2022年浙江、河南“聯合銀行”模式，“一省一策”省聯社改革加速推進，多省份農村金融改革方向逐步明朗。2022年12月，中央財經委員會辦公室解讀中央經濟工作會議精神和當前經濟熱點問題時認為，個別中小銀行、村鎮銀行、信托公司等較為脆弱。2023年3月，政府工作報告指出，“一些中小金融機構風險暴露”，強調“深化金融體制改革，完善金融監管，壓實各方責任，防止形成區域性、系統性金融風險。”

二、我國農村中小銀行金融風險防控存在的問題

（一）公司治理尚不完善

一是股東數量多，股權結構不集中。我國農村中小銀行現有股東超過440萬個，其中99%是自然人股東，且股東類型相對單一，民營資本合計持股占比高達84%。二是管理履職不到位。部分董事對銀行業務不夠了解，監事會未履職盡責，監督職能弱化，部分機構“三會一層”形同虛設。三是“內部人控制”較為普遍。由于廣大中小股東數量眾多、持股分散，部分股東參與治理的能力差，高管和主要股東對機構操控空間較大。四是部分機構存在股東動機不純、利益訴求不當。外部控制人通過股權代持、抽屜協議或者隱瞞關聯方等不當手段控制機構，甚至使用違規手段套取銀行資金，把銀行變成“提款機”。

（二）經營區域范圍小，機構規模差異大

一是大部分農村中小銀行處于縣域，服務范圍較小，品牌影響力弱，經營風險受區域經濟影響較大，跨區域經營困難。二是機構規模差異較大，在全國農村中小銀行中，有18家機構資產規模已超萬億，但是還有一千多家機構資產規模不足百億。三是經營實力參差不齊，從全國農村中小銀行來看，已有13家農村商業銀行成功上市，總體經營穩健，但是還有366家農村中小銀行是高風險機構，占全部高風險機構的92%。

（三）資產質量持續承壓，表外資產處置困難較大

一是由于中小銀行貸款主流客戶群以小微及涉農客戶為主，此類客戶風險抵御能力相對較弱，新冠肺炎疫情和經濟疲軟對多數行業造成沖擊，進一步增加了中小銀行信貸資產質量下行壓力。二是受國家延期還本付息政策影響，部分不良貸款尚未凸顯，加之關注類貸款數額較大，此類資產為不良貸款蓄水池，導致信貸資產下遷壓力不容忽視。三是中小銀行作為支持地方經濟發展的主要力量，基于其自身特點和問題，地方政府和省聯社存在一定程度的行政化干預，導致銀團貸款和地方政府貸款集中度較高，加劇了經營風險。

（四）內控合規有待完善，操作風險時有發生

根據不完全統計，2022年國家金融監督管理總局及其派出機構對銀行業罰單數量5130張，處罰金額合計16.47億元。從銀行類型來看，農商行、農信社的違規情況最嚴重，罰單數量為2065張，被處罰金額為5.34億元，處罰事由有違規辦理貸款業務、公司治理不規范等。與此同時，村鎮銀行也面臨著相似局面，2022年村鎮銀行收到罰單375張，被罰總金額達到8895萬元，主要涉及信貸業務違規、違反審慎經營規則、內部管理不健全等原因。

（五）外部競爭環境加劇，資本補充難度大

一是儲蓄存款利率持續降低，存款競爭日益激烈，銀行業產品同質化嚴重，客戶群體局限性大，外部壓力和挑戰增加。二是受國家政策引導，大型商業銀行逐步下沉業務進入普惠金融市場，受品牌影響力限制，中小銀行的市場空間被擠壓。三是受金融市場違約事件頻發、市場流動性充足導致債券收益率難以達到預期、資本監管壓降非標資產規模等多重影響，資產收益率持續下行。四是多數中小銀行為非上市公司，資本補充渠道受限，股東對中小銀行投資意愿不足導致資本補充面臨諸多困難。

（六）業務創新不足，數字化水平有待提升

一是創新型銀行業業務發展滯后，依然以傳統的攬儲和信貸業務為主營業務，雖然信貸規模整體逐步上漲，但是由于貸款利率下降，并未緩解盈利壓力，而且貸款規模的增長也推動了風險加權資產規模增加。二是業務專業化能力不足，對客戶價值分析、風險偏好等挖掘不夠，未能實現客戶差異化管理、業務規模化發展。三是數字化轉型動力不足，缺乏數據分析、技術設計等復合型人才，數據系統開發及維護主要依賴第三方科技公司，缺乏科技投入，業務安全性和技術自主性存在潛在風險隱患。

三、國際中小銀行業金融機構風險防控實踐

（一）美國

1.健全的法律機制、信用體系、產權制度。一是較早出臺《聯邦銀行法》等法律，金融機構市場化退出機制較完善。美國聯邦存款保險公司（FDIC）對問題金融機構進行市場化處置，保證美國金融系統的安全與穩定。二是信用體系完善，中小銀行通過對客戶的社會關系、信用風險、家庭資產等進行客觀評估，能夠有效幫助銀行判定能否向客戶發放貸款。三是美國中小銀行建立了健全的產權制度，“三會一層”相互監督、相互制約。

2.多頭差異化監管，支持中小銀行發展。美國實施多頭差異化監管體制，由聯邦和州級監管機構共同實施監管。監管部門對大股東采取嚴格的穿透式審查，社區銀行則按照差異化開展日常監管。為了支持中小銀行發展，美國政府機構也采取了多項措施。例如：新冠肺炎疫情后，美聯儲、美國貨幣監理署、FDIC聯合出臺了臨時降低杠桿率達標標準、適當延長相關監管報告遞交時間等措施，進一步支持中小銀行發展。

（二）韓國

1.應對危機時的政策支持。韓國在2008年全球金融危機期間尤其關注中小銀行的經營狀況，并采取穩定貨幣政策和金融市場支持政策，幫助韓國金融業和實體部門走出全球危機的不良影響。一是與美國簽署貨幣互換協議。二是韓國央行通過回購的方式向證券公司和資產管理公司注入流動性，同時成立債券市場穩定基金，以緩解信貸緊縮。三是通過韓國國家開發銀行等政策性銀行機構加大對中小企業的信貸支持。四是以創建股票市場穩定基金、金融穩定基金等方式維護金融市場穩定。

2.實施“經營改善”措施。2003—2015年期間，韓國在治理中小儲蓄銀行過程中，累計采取了經營改善勸告22次、經營改善要求19次、經營改善命令61次。一是當儲蓄銀行資本充足率低于7%（資產總額1兆韓元以上的儲蓄銀行資本充足率低于8%），或綜合評價等級為1-3級，資產質量要素評級等級為4級（脆弱）以下時，可采取“經營改善勸告”措施。二是當儲蓄銀行資本充足率低于5%，或綜合評價等級為4級（脆弱）以下時，可采取“經營改善要求”措施。三是當儲蓄銀行資本充足率低于2%時，可采取“經營改善命令”措施，收到“經營改善命令”的儲蓄銀行，必須提交經營改善計劃，若儲蓄銀行拒絕執行或未全部執行則可吊銷其許可并停業。

表1 “經營改善”措施的具體內容

四、政策建議

（一）完善股權結構，深化公司治理改革

一是結合美國完善的產權制度下的制衡機制，加強董事會、股東大會、高級管理層的相互監督、相互制衡，落實監事會的監督責任，確保各級管理層有效履行管理職責。二是優化股權結構，參考美國監管部門對大股東嚴格的內控監管和穿透式審查，加強股東資質審核和股東行為約束。三是壓實股東自救責任，積極采取措施提升中小銀行的風險防控能力，在風險處置過程中承擔第一責任人。

（二）探索經營優勢，推進轉型發展

一是聚焦業務發展和經營需求，適時調整戰略目標，明晰所在地區產業結構和資源優勢，對政府扶持的領域、行業有所側重，創新性開展業務及產品設計。二是及時調整戰略定位，制定與之匹配的激勵約束機制，在確保流動性、安全性及盈利性均衡發展的前提下，打造有特色、全覆蓋的金融服務體系。三是深化農村中小銀行改革，在各省份開展農村金融機構改革化險工作中總結經驗，支持運用組建省級城商行、市級農商行等法治化、市場化路徑整合區域金融資源，提高服務實體經濟能力。

（三）建立差異監管，適時風險出清

一是完善農村中小銀行風險管理機制，借鑒美國差異化監管制度，對農村中小銀行的監管政策和具體措施給予更多的靈活性。二是參考韓國“經營改善”措施和美國市場化處置的具體實踐，建議對于資本充足率不足2%、經營不斷惡化、經分析研判無法在有效時間內完成自救的機構，盡快通過市場化退出的風險處置方式風險出清，避免錯過最佳處置時機、增加處置成本。

（四）提升盈利能力，合理資本補充

一是注重盈利能力的提升，夯實業務基礎，增加內源性資金，拓寬業務渠道并提升營銷精準度。二是根據發展戰略、業務類型、財務指標等情況綜合評估風險承受能力和資金管理能力，建立合理的資本補充機制，并嘗試通過發行專項債、配股融資等新型資本補充工具，增強資金實力。三是借鑒韓國經驗，在危機期間適當采取金融支持政策，發揮央行最后貸款人職能，防止出現系統性或區域性金融風險。

（五）創新業務發展，加快數字應用

一是鼓勵業務創新，在聚焦小微企業、服務“三農”領域開展普惠性、針對性、技術性服務，以特色產品擴大專業影響力，以創新業務模式獲得核心優勢。二是制定全方位數字化轉型規劃，結合實際業務，開發與自身經營和發展相匹配的數字應用系統，借助大型銀行的科技平臺和生態場景進行數字化布局。三是通過德國中小銀行統一業務平臺與網絡等方式，適時科技合作以減少科技投入成本，并通過綜合評估企業場景豐富性、內部人員專業性和產品周期合理性，對數字化風控能力進行專業評價。

（六）強化全面監管，提升監管效能

一是建立符合中小銀行發展的風險監測體系，健全監測方法、監測流程及監測方式等制度，設置科學合理的監測預警指標，對觸及預警閾值、反復進出預警區間的中小銀行積極采取監管措施，前瞻性收集風險信息，主動性處置金融風險。二是優化監管資源配置，拓寬風險處置渠道。重點關注高風險機構經營及風險狀況，參考美國聯邦和州級監管機構共同實施監管的措施，加強與監管部門、司法部門、地方政府的溝通協作，充實一線監管力量，促進構建形成中小銀行穩健合規發展新格局。