數字賦能江蘇基層治理現代化的實踐

仝堯

數字政府轉型是推動數字經濟、引領數字社會、營造數字生態的先手棋，對內可以整合打破行政分工壁壘，橫向縱向高效集合資源，實現政務協同化、透明化、整體化。對外可以有效壓縮市場主體和群眾辦事的流程、環節、時間，節約市場主體辦事成本，提升政府為民辦事的滿意度，滿足群眾對美好生活的向往。江蘇省委、省政府遵循習近平總書記關于建設“網絡強國、數字中國”重要指示精神，聚焦實施《江蘇省“十四五”數字政府建設規劃》《江蘇省政府關于加快統籌推進數字政府高質量建設的實施意見》 《江蘇數字政府建設2023年工作要點》，省市各地方將數字政府轉型作為實現基層治理現代化的強勢動力，探索符合地方治理特點的數字政府建設模式。

聚力打造推進數字政府轉型發展，

高位推動數字賦能基層社會治理實踐

2022年是江蘇省統籌推進數字政府建設的開局之年，聚焦云網升級、數據共享和治理轉型三大行動，通過清單化梳理，標準化構建、項目化運作，打造具有江蘇標識的數字政府成果，推動中國式治理現代化在江蘇落地見效。

“一盤棋規劃”：強化政策供給，立法引領改革。江蘇積極對接國家數字政府建設規劃，既要兼顧省級層面一體化推動建設，又強調發揮地方積極性創造性。充分解讀中央政策，初步構建江蘇地方數字政府政策，謀劃發展路徑，確定建設時間表和路線圖，基于數字政府有關的政策法規在這個階段不斷涌現，顯現出立法引領改革的鮮明特征。2021年8月《江蘇省“十四五”數字政府建設規劃》出臺，按照“1234+”總體框架，全面打造“數字化、智能化、一體化”數字政府。2022年接續出臺實施了《江蘇省公共數據管理辦法》《關于加快統籌推進數字政府高質量建設的實施意見》《江蘇省數字政府建設2022年工作要點》等規范性文件。2023年開始，著力打造“1個省級主節點+13個市級主干節點”的政務云體系，支撐全省7900余個非涉密政務系統上云運行。江蘇數字政府建設著眼全國統一推進數字政府的建設要求，做好統籌協調與統一規劃，主動建構數字政府相關法律法規的頂層設計，通過法律法規規范數字政府的建設模式，做到標準化、規范化、程序化建設。此外，深入推進試點示范制度，鼓勵各地方在全國全省統一框架下因地制宜，探索符合地方治理特點的數字政府建設模式。

“一盤棋建設”：摸底數據資源，整合有效資源。江蘇數字政府堅持“整體政府”建設指導思想，從數字資源到基礎平臺進行卓有成效整合，逐步形成一體化、集成化、集約化的省級數字政府建設思路。摸清數字家底，有效分類整合。江蘇開展數據匯聚治理攻堅行動，初步實現數據資源一體化統籌管理。全面摸清94家省級部門系統和數據家底，累計匯聚數據853.4億條；建立省市一體化數據目錄體系，累計編制標準目錄13.9萬類。截止到2023年1月，江蘇基本建成人口、法人、電子證照、自然資源和空間地理、社會信用五大基礎數據庫，上線省公共數據開放平臺，并獲得教育部、民政部、國家衛健委等20個部委116個接口代理，接收265萬條回流數據。建設統一數據平臺，江蘇省建設的大數據平臺主要有江蘇省大數據云平臺、江蘇省智慧城市大數據平臺、江蘇省智慧政務大數據平臺、江蘇省智慧醫療大數據平臺、江蘇省智慧交通大數據平臺等，并且有步驟引導基層市縣逐步統一鏈入省級統一平臺。

“一盤棋發展”：豐富數字場景，滿足辦事需求。2022年12月，江蘇省政府辦公廳印發《關于做好“蘇企通”平臺惠企政策直達工作的通知》，建立政策直達服務機制，加大惠企政策落地落實力度。“蘇企通”在省級有關部門、13個設區市、113個縣（市、區）及園區三級貫通應用，梳理上線“蘇政40條”“蘇政辦22條”等政策服務事項3417項，歸集惠企政策1.7萬余條，推送政策3691條，推送企業8.2億次。隨著數字人民幣的普及，蘇州成為全國第一批數字人民幣試點城市，截至2023年6月末，蘇州交出了一份各項核心指標領跑全國的數字人民幣試點“成績單”，涌現一批全國全省首創案例。從市民日常乘公交、交水費，到企業辦貸款、發福利，全都能用數字人民幣完成。宿遷將全市便民服務中心提升工程列入民生實事項目，大力投資66個政務服務場所，97項公共服務事項下沉到鄉鎮（街道）、42項公共服務事項下沉到村（社區），全市95個鄉鎮（街道）設置“全科服務”和“幫辦代辦”綜合窗口，1404個村（社區）幫辦代辦全覆蓋。

推動“數字政府”賦能中國式現代化江蘇新實踐，

為實現治理體系和治理能力現代化提供有力支撐

“數字化、智能化、一體化”現代數字政府既是市場化、法治化、國際化一流營商環境建設的客觀需要，也是增強人民群眾和市場主體獲得感幸福感安全感的有力抓手，更是中國式現代化在數字賦能基層治理實踐方面的新篇章新發展新舉措。堅決貫徹省長許昆林同志“堅持以人民為中心，堅持改革創新引領，堅持統籌協同推進，堅持安全可控可靠”的數字政府建設指示，加快建設現代數字政府，全面提升數字化治理能力。

構建多維立法法規體系，增強基層實操性。省內各城市已經基本達成共識，數字政府轉型必須立法先行，充分發揮法治穩預期利長遠的保障作用。一是加快構建“省市縣鄉村”的完備數字政府規劃體系。通觀江蘇省市（縣區）三級政府的數字政府立法規劃體系，各個層級立法側重點不同。不同層級政府應從宏觀中觀微觀三個層級進行立法規劃和立法銜接。省級層面重視戰略性規劃制度的構建，建立戰略目標、標準規范，并從省級層面整合資源。市縣層面注重樞紐型制度規劃的建設，成為溝通省級和基層需求的橋梁。基層應注重辦事群眾和企業的具體訴求，將制度法規逐漸從頂層設計過渡到實操領域。二是“百花齊放”的同時注意扎口統籌管理。杜絕建造新的數據孤島，逐步完善云端共享平臺，實現平穩過渡。基層數字應用方面的創新實踐非常可觀可喜，但是由于缺乏標準化創建意識，各美其美的同時也會滋生各自為政，系統不可兼容的問題，這樣一來基層的數字政府服務就變成了“盆景”工程、面子工程了。扎口管理一方面要省市級層面積極推動標準化數字建設加強考核監督，一方面要基層認識到數字政府標準化建設的重大意義，以充分的熱情投入一體化建設中去。三是建議省、市、縣（市、區）統一成立大數據局。目前江蘇省十三個地級市中沒有建立大數據局的還有三個城市。無錫出臺了全國首部數字化轉型地方性法規《無錫市數字化轉型促進條例》，搭建了“一辦六組”的組織架構，明確了機構設置、主要職責、工作制度等，推動各市（縣區）成立大數據管理局。在96個縣（市、區）中率先成立大數據管理局的無錫市梁溪區在數字政府方面創新舉措頗豐，這與體制機制順暢和大數據管理局發揮統籌協調功能是密不可分的。在不同層級間的大數據局可以系統內進行聯動，大大提高政策執行的徹底性和有效性。

創新數據管理體系，大膽探索數據要素制度。數字政府是實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵所在，也是對時代發展和政府面臨諸多挑戰的現實回應，更是主動順應改革趨勢的一種選擇。2023年5月，江蘇省發布的《江蘇省數字政府建設2023年工作要點》提出，要深入推進數字政府建設，著力健全一體化政務大數據體系，全面推動行業領域數字化轉型，進一步推動政府治理流程再造和模式優化，不斷提高政府管理水平和服務效能。一是建立規則制定與運營管理分工協調的工作機制。關于數據要素規則制定目前全國各省市都在積極探索，尚未形成統一可行的市場流動規則，但數據要素規則制定與運行相分離的體制在江蘇省內已達成共識。運營管理數據雖然有較大社會風險，但也有客觀的數據紅利，堅持第三方制定客觀規則，然后數據運作人進行實踐反饋，比較符合目前數據要素探索工作。二是聚焦探索數據市場配置改革。數據的市場價值在于流通交易。國際上，美國強調“數據流動”釋放經濟價值，歐盟國家注重數據上的權利，更加注重保護隱私，俄羅斯相對保守，堅持“國家安全”至上的模式。中國目前處在試點階段，首先在數據產權制度、數據流通交易制度和數據收益分配制度這三方面尋求突破。對于數據的“跨境流動”方面堅決貫徹國家安全觀，守住國際數據交易的紅線和底線。三是適度嘗試進行數據權利和權益的適度分割。拋開糾結于“數據屬于誰”的傳統立法思維，通過立法明確規定政府對市場主體一定范圍和事項有關數據的收集、管理、使用的權力，進行明確具體的“數據確權”。強化法律對營商改革部門數字權力的監督和制約。數字政府開放生態的特征客觀上要求各行業各領域開放邊界、破除壁壘，促進跨界協作與融合發展。同時要積極構建省域一體、城市主體、分層分級、智能安全、高效便捷的數據驅動治理新體系。

聚焦數字政務服務，“一網通辦”增質擴面。數字政府實踐發展表明數字政務的優先發展會為數字政府發展轉型理清思路和清掃障礙。數字政務以為市場主體和人民群眾高效便捷“辦事”作為核心理念，客觀上能夠推動各部門各地方協同聯動，逐步實現數治融合、整體智治。江蘇數字政務要牽住“牛鼻子”，在重點領域環節項目上壓茬推進、久久為功。一是緊抓“一件事一次辦”項目進行深層次和跨領域擴展。各地的“一件事一次辦”項目都受到百姓和市場主體的一致好評，例如徐州“放管服”改革協調小組出臺了《徐州市重大產業工程建設項目“一件事一次辦”全生命周期服務實施方案》，精準設計顆粒化梳理重大項目生命周期為“開工一件事”和“竣工一件事”，成為民心工程。繼續深化“一件事一次辦”進行高精度的顆粒化梳理，不斷向市場主體擴展辦事項目，應是以后努力的方向。二是精心打造小切口、大場景項目，強化多跨場景應用開發。將“一網統管”工程打造成人民滿意的城市標識，深度挖掘數據跑路，群眾不跑路的服務潛能項目，就是要盡力擴展“一網通辦”的數據潛能，加快各種證照在省內的互認，以事項辦理作為中樞神經，牽動各方打開數據壁壘，實現合作共贏，能夠在交通、開辦企業、物流運輸、公積金等行業率先實現省內跨領域辦理。三是積極拓展政社互動項目。變革政府治理范式，建設數字政府要推動政府、市場與群眾的良性互動與合作，最終走向多方共同滿意的“善治”路徑。將打造最具溫度數字政務納入工作重點，使流程環節手續更具人性化、親和力和更廣受眾性。從第五屆數字中國建設峰會上可以看到提高工作生活便捷程度的前沿數字科技越來越多，這些科技成果對于賦能美好生活具有巨大潛力。創造美好數字生活就是要提升公共服務數字化均等性，在城市、鄉村建立泛在可及、智慧便捷、公平普惠的數字化服務體系。

精準匹配服務供給，激發基層創新活力。習近平總書記指出，信息技術在滿足人民日益增長的美好生活需要方面發揮著越來越重要的作用。為了能夠讓百姓分享大數據時代的數字紅利，數字政府建設必須加大公共服務精準供給，以提高人民群眾的體驗感和獲得感為目標。一是繼續鼓勵基層治理中的數字服務創新。數字政府改革創新的動力往往來源于基層百姓需求。雖然全省統籌了數字政府建設的硬件標準，給出了基本路線圖和時間表。但是從目前數字政府發展階段來看，依然要在避免重復建設的原則下，鼓勵基層繼續大膽創新來提供發展動力，這種創新一定要基于群眾所需所想。二是加快打造城市“15分鐘政務服務圈”。梳理百姓辦事高頻事項，可以首先在出生、養老、醫療等事項方面帶動最基層縣鎮鄉政務改革，堅持標準化和因地制宜相結合，消除城鄉數字發展鴻溝，逐步將數字政務服務延伸到“最后一米”。將地方四級政務服務體系建設和“15分鐘政務服務器”一體化推進，集約化科學化高效化提供基層更多政務服務項目。三是推進更多服務熱線并線。進一步整合熱線系統，完成“政務問答臺”建設，打造全省12345熱線一體化平臺。深化陽光智慧信訪系統應用，提升信訪工作數字化智能化水平。

回應數字城市需求，注重數據安全保障。數字城市是利用數字資源和數字技術，實現城市空間規劃、城市服務管理、城市轉型發展等可持續構建城市發展能力的管理方式。數據作為公共要素，如何帶動城市高質量發展，實現地區治理現代化，成為各地政府亟待解決的課題。一是強調數字政府、數字經濟、數字城市一體化發展。思路決定出路。在數字轉型過程中，要實現跨層級、跨區域、跨領域協同高效治理，必須注重數據要素在短期內的政策拉動效用和政策擴張效用，同時必須重視數字技術對市場自由的構建和平衡，拓展城市數字空間發展，推動傳統產業升級和新興行業的高質量發展。二是提升數字服務營商環境改革的能力。《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》中指出，要強化以網管網，加強平臺經濟等重點領域監管執法，全面提升對新技術、新產業、新業態、新模式的監管能力。目前江蘇要加大支持南京市、蘇州市以數字貿易為引領爭創國家服務貿易創新發展示范區，并且將相關經驗擴展到其他市。學習浙江以數字化改革為牽引，在全國率先嘗試構建公平競爭指數指標體系，改革區域公平競爭方式，排除限制民企公平競爭的做法。三是注重數據安全。按照國家《數據安全法》的要求，國家機關為履行法定職責，需要收集、使用數據時，應當在其履行法定職責的范圍內依照法律、行政法規規定的條件和程序進行。但是這個規定相對寬泛，江蘇要先行先試探索建立數據產權保護和利用新機制，制定實施企業、個人等市場主體數據信息保護、公共數據共享開放等方面的法規規章，完善數據產權制度，全面提升數據產權的創造、運用、保護、管理和服務水平。

〔本文系2022年度江蘇省社科基金項目“數字賦能江蘇治理現代化研究”（立項號22ZZD001）階段性研究成果〕

（作者單位：中共徐州市委黨校）

責任編輯：張蔚菊