我國新修訂《促進科技成果轉化法》實施效果評估
——來自高校的證據

朱相宇，陳 林

（北京工業大學經濟與管理學院，北京 100124）

1 研究背景

黨的二十大報告提出要堅持創新在中國現代化建設全局中的核心地位。在創新驅動發展戰略深入實施和2035 遠景目標驅動背景下，高水平科技自立自強已成為中國現代化建設的戰略支撐。科技創新能力是促進社會經濟發展、提高國際競爭力的有力武器［1］，而科技成果轉化則是提升社會經濟效益和國家科技力量的關鍵環節［2］。目前中國科技成果轉化對國家科技和經濟力量的貢獻仍未達到理想狀態［3］，據國家知識產權局［4］公布的數據，2022 年中國授權發明專利數量達79.8 萬件，但同年中國發明專利產業化率僅為36.7%，與發達國家尚存在較大差距。高校是中國科技成果重要產出來源［5］，2021 年高校專利授權數量達30.8 萬件，其中發明授權專利20.1 萬件，占中國發明授權專利28.9%，但同年高校發明專利產業化率和實施率僅為3.0%和10.8%，遠低于全國發明專利產業化率和實施率的35.4%和61.1%［6］，高校專利成果高投入低產出的問題依然存在。科技成果只有同國家需要、人民要求、市場需求相結合，完成從科學研究、實驗開發、推廣應用的三級跳，才能真正實現創新價值、創新驅動發展。較低的科技成果轉化率限制了科技創新在社會經濟發展驅動和綜合國力提升中的作用。黨的二十大報告明確指出，要提高科技成果轉化和產業化水平；《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》也明確提出，要創新科技成果轉化機制。因此，如何進一步推動科技成果轉化為現實生產力已經成為中國政府、學界和業界普遍關注的問題。

為促進科技成果轉化，中國陸續頒布了一系列相關政策，促進科技成果轉化政策法規體系已經初步形成，但中國的科技成果轉化率仍然不高，科技和經濟“兩張皮”的局面并沒有得到根本的改變［7］。2015 年中國重新修訂了《中華人民共和國促進科技成果轉化法》（以下簡稱“新《轉化法》”），在資金投入、科研人員考核、成果收益分配、產學研合作等方面作出了調整，希望通過政策創新進一步推動科技成果轉化。科技成果轉化政策是成果轉化環境搭建的重要條件［8］，而政策評估是政府了解、研判和改善政策效果的關鍵途徑［9］。“十四五”是推動高質量發展的關鍵時期，評估新《轉化法》實施效果，對于中國打好關鍵核心技術攻堅戰，提高創新鏈整體效能，形成以企業為主體、市場為導向、產學研用深度融合的技術創新體系有著重要的現實意義。因此，本研究將以高校為研究對象，對新《轉化法》的實施效果進行全面系統評估，以期為中國進一步完善科技成果轉化政策體系和進一步推動科技與經濟深度融合提供參考與借鑒。

2 政策分析及文獻綜述

2.1 政策分析

隨著國際競爭格局演變、科學技術水平不斷提高和中國產業提升需求演進，中國的科技成果轉化形勢發生很大變化，為優化科技成果轉化體制機制和規范科技成果轉化活動，進一步促進科技成果轉化為現實生產力，全國人民代表大會常務委員會于2015 年8 月29 日審議通過了對《中華人民共和國促進科技成果轉化法》的修訂，并于同年10 月1 日起施行。新《轉化法》的變化主要體現在資金投入、人員激勵、基礎設施建設和合作網絡搭建等方面。具體表現為：一是通過設立應用類科技項目等方式優化財政資金投入，同時，以完善多層次資本市場、鼓勵創業投資機構投資等方式推動科技成果轉化資金投入多元化；二是通過提高科技人員激勵比例、優化績效考評體系等方式保障科技成果轉化中科技人員權益，同時，推進科技成果處置權、使用權和收益權改革，給予高校、國家設立的科研機構更多自主權，允許科技成果轉化收入留歸本單位；三是鼓勵創辦科技中介服務機構，并且明確參與科技成果轉化各主體義務及法律責任；四是明確企業主體地位，鼓勵多主體積極參與科技成果轉化，通過多種方式搭建科技成果轉化資源網絡。新《轉化法》頒布實施后，相應實施細則和部門指導性意見等配套政策陸續發布，圍繞高校、科技型企業等轉化主體，從稅收優惠、國有企業股權激勵、人才激勵等多維度促進科技成果轉化相關資源配置效益提高，從而推動新《轉化法》的實施。總體來看，新《轉化法》為有效促進科技成果轉化，從資金投入、人才激勵、合作網絡建設等多方面優化科技資源的配置及使用，創造了有利于科技成果轉化的良好環境。

2.2 文獻綜述

科技成果轉化政策相關研究大多基于政策文本展開，且較多關注科技成果轉化政策體系結構和演進過程，如杜偉錦等［10］聚焦區域科技成果轉化政策，對比總結長江三角洲和京津冀地區的科技成果轉化政策各階段演進特點及差異；張永安等［11］研究提出科技成果轉化政策三維結構圖，并依此深入分析科技成果轉化政策內部結構關系和區域布局特點，認為科技成果轉化政策對各政策對象都有激勵措施，但有所側重，具體政策措施中數量最多的是資金支持相關措施；杜寶貴等［12］系統總結了中國科技成果轉化政策體系構建過程，研究發現該政策體系演進遵循歷史性與階段性相統一、本土化與創新性相結合的基本規律。此外，有學者聚焦科技成果轉化政策擴散和落實進一步研究，如張劍等［13］從強度、廣度、速度和方向4 個方面解構科技成果轉化政策擴散特點，發現法律類政策擴散強度和廣度相對較高，擴散速度相對較低且保持平穩；冷靜等［14］認為科技政策落實存在制度性障礙，具體表現為部門間制度障礙、中央政策與實施單位間制度障礙、中央政策與科研人員認知間障礙。在此基礎上，有研究總結了科技成果轉化政策亟待改進的問題，并提出相應建議，如馬江娜等［15］基于政策工具和創新價值鏈雙重視角分析科技成果轉化政策存在的問題；王宏起等［16］基于科技成果轉化雙邊市場屬性，從平臺所有權視角提出科技成果轉化政策優化建議；Bengtsson［17］從政府作用角度提出高校技術轉移機構發展對策。

現有科技成果轉化政策實施效果研究多基于政策某一維度展開。有的研究關注科技成果轉化收益處置，如王秀芹等［18］基于高校科技成果轉化收益處置辦法相關文本研究高校對新《轉化法》中科技成果轉化收益處置內容響應的異質性，認為促進高校科技成果轉化需要重視高校內在自主性；有的研究關注人才激勵效果，如鐘衛等［19］對2015 年前后省級地方政府發布推行的加大科技人才激勵力度政策進行了實施效果評估，發現政策效果存在滯后性，而更大激勵力度政策沒有產生額外效果；有的研究關注職務科技成果權屬，如劉鑫等［20］對四川省職務發明權屬混合所有制政策試點進行效果評估，研究發現政策試點對省內高校既有成果而非新成果的產權結構有影響，但對專利數量、質量和成果轉化數量提升未有明顯作用；還有的研究關注科技成果轉化合作網絡，如朱桂龍等［21］通過社會網絡分析法研究產學研成果轉化政策特征和主體合作網絡結構，認為科技成果轉化主體合作規模呈擴大趨勢，但各主體協作溝通程度仍待改善；王瑋等［22］進一步研究證實結構完整的網絡關系能提升科技成果轉化政策實施效果。

已有相關文獻為本研究提供了很好的借鑒與參考，但還有待于進一步深化，主要體現在：現有相關研究對政策實施效果的探討還有很大提升空間，缺乏對綜合效果的分析，同時，對于科技成果轉化政策實施效果產生的作用機制的研究還較為鮮見。因此，本研究將采用斷點回歸方法，以中國高校為研究對象，運用2010—2020 年相關數據，對新《轉化法》實施效果進行評估，并基于科技資源配置視角，從科技財力資源、人力資源、物力資源和網絡資源4 個維度進一步檢驗新《轉化法》作用機制。

3 研究設計

3.1 數據來源

選取2011—2020 年中國28 個省（自治區、直轄市）數據（由于西藏、青海、寧夏和港澳臺地區數據缺失嚴重，故予以剔除），數據來源為《中國科技統計年鑒》《高等學校科技統計資料匯編》《中國統計年鑒》《全國科技經費投入統計公報》和《2020年中國專利調查報告》。

3.2 模型構建

科技成果轉化政策研究方法上，目前多基于政策文本進行結構化的理論研究，或借鑒雙重差分法和傾向得分匹配法。由于新《轉化法》為全國性政策，且斷點回歸設計具有很好的外生性，并具有接近隨機試驗、因果推斷清晰和易于檢驗等優點［23］，故本研究采用斷點回歸方法進行政策實施效果評估。

將政策實施時間作為驅動變量，結果變量為高校科技成果轉化，采用參數估計方法研究新《轉化法》實施對高校科技成果轉化的影響。由于新《轉化法》實施是確定性的，不存在隨機決策規則，故采用清晰斷點回歸方法，且斷點回歸能夠有效規避參數估計的內生性問題，反映變量之間的因果關系，故以不添加任何協變量的模型為基準回歸模型。

但由于存在其他影響高校科技成果轉化的因素，為了剔除這部分因素影響，在基本回歸檢驗基礎上引入協變量，以確保結果的準確性，故構建引入協變量后的斷點回歸模型如下：

式（1）（2）中：Transformi,t表示第t年第i個省份的高校科技成果轉化效果；D為新《轉化法》政策實施的啞變量，其系數β1、β2表示新《轉化法》政策實施效應；為常數項；X代表協變量，其系數β3為各控制變量的估計系數；ε和ζ均為殘差項。

3.3 變量定義

（1）被解釋變量。高校科技成果轉化指的是，高校開展研究活動所形成的各種技術成果、知識成果等科技成果轉化實現應用的過程［24］。現有相關研究對高校科技成果轉化效果的關注大多集中于經濟效果和科技成果轉化比例，如孫俊華等［25］、張明喜等［26］的研究，因此，本研究分別從高校科技成果轉化經濟效果（Transform_1）和高校科技成果轉化率（Transform_2）兩個方面進行衡量。

高校科技成果轉化經濟效果指的是高校科技成果轉化帶來的經濟收入，即高校面向國有企業、外資企業、民營企業和其他單位技術轉讓的實際到賬總和［27］，常用高校技術轉讓實際收入、高校技術轉讓合同額等經濟指標進行衡量［25］。因高校技術轉讓實際收入在現有研究中應用更為廣泛，且實際收入金額相對合同金額更貼近現實情況，故以高校技術轉讓實際收入為代理指標衡量高校科技成果轉化經濟效果。

高校科技成果轉化率指的是高校科技成果轉化比例，即成功轉化的科技成果數占統計周期內科技成果總數的比例［26］。高校科技成果轉化過程可以劃分為知識獲取、技術創新和價值轉化3 個階段［28］，論文和專著多為高校創新過程中的產出成果，進入價值轉化階段的高校科技成果以專利為主［29］；此外，我國高等院校高投入低轉化的創新悖論主要體現在高校專利的有效實施和轉化上［30］。因此，參考Fini等［31］在探討高校科技成果轉化時對高校專利轉化的測度，以高校專利出售合同數量與高校專利授權數量比值作為代理指標衡量高校科技成果轉化率。

（2）解釋變量。解釋變量為政策實施。政策實施前后變化采用啞變量D進行衡量，2015 年政策實施之前D為0，政策實施后D為1。

（3）協變量。在基準回歸基礎上引入協變量對其他影響因素進行控制。參考Fini 等［31］的研究結論，從高校內部環境和外部環境兩個維度引入協變量，高校內部環境從研究規模、研究強度、研究質量3個方面進行控制，外部環境從經濟發展水平和國外技術引進兩個方面進行控制。其中，國外技術引進（Fimport）參考李勃昕等［32］的做法，用地區國外技術引進合同額與地區生產總值比值表示。最終選取變量情況如表1 所示。

表1 新《轉化法》效應評估變量及其定義

4 實證分析

4.1 基準回歸分析

通過斷點回歸方法，分別以政策實施及前后1年（2014 年、2015 年、2016 年）作為斷點進行檢驗，以確定新《轉化法》對高校科技成果轉化活動的影響。基準回歸檢驗結果分別如表2、表3 所示，科技成果轉化經濟效果方面，2014、2015、2016 年在最優帶寬和調整后帶寬條件下斷點跳躍系數（Lwald）均不顯著，即樣本高校技術轉讓收入在上述3 年中任何一年都沒有發生明顯跳躍，說明新《轉化法》實施未對高校技術轉讓收入發生明顯影響；科技成果轉化率方面，在2016 年存在斷點，即2016 年高校科技成果轉化率發生明顯跳躍。可知新《轉化法》實施對高校科技成果轉化收入沒有明顯作用，但對高校科技成果轉化率提升存在促進作用，主要表現為對高校專利成果的轉化促進，說明新《轉化法》能有效促進更多高校專利成果發生轉化，但對高校科技成果轉化經濟效果沒有明顯促進作用。新《轉化法》于2015 年10 月正式頒布實施，高校科技成果轉化率到2016 年才發生明顯跳躍，原因可能在于，一方面，政策本身發揮作用存在一定的滯后性，另一方面，新《轉化法》的配套細則和行動方案于2016 年才相繼頒布。

表2 新《轉化法》對樣本高校科技成果轉化經濟效果基準回歸分析

表3 新《轉化法》對樣本高校科技成果轉化率基準回歸分析

4.2 進一步分析

中美貿易摩擦下的技術貿易壁壘對中國創新發展造成了復雜且深遠的影響。國外技術引進和國內技術交易是中國創新發展的重要技術來源，且近年來呈現國外技術引進規模逐漸下滑、國內技術市場供給增加的趨勢，而國外技術引進供給主要來自自主創新體系較為完善的國家，國內技術交易供給主要來自國內高校，因此，技術貿易壁壘可能導致國外技術引進規模降低和國內技術交易規模增加，從而促進高校科技成果轉化率提升。故，以國外技術引進合同額與生產總值的比值為代理指標，將國外技術引進作為協變量引入斷點回歸模型，以檢驗高校科技成果轉化率于2016 年跳躍提升是否與技術貿易壁壘有關。除國際形勢影響以外，國內經濟環境影響和高校自身條件都可能對高校科技成果轉化率產生影響，因此，將經濟發展水平、高校研究規模、研究質量和研究強度均作為協變量引入如式（2）所示的模型進行檢驗。將表4 結果與表1、表2 檢驗結果對比可知，引入協變量控制后的回歸結果與基準回歸結果一致，高校科技成果轉化率依舊在2016年發生明顯跳躍，說明引入的協變量沒有對高校科技成果轉化率斷點產生明顯影響。可見，在其他外部環境因素和高校特征因素控制下，新《轉化法》政策實施對高校科技成果轉化率提升依然存在促進作用。

表4 引入協變量后的回歸分析

4.3 適用性檢驗

為確定高校科技成果轉化率的跳躍由新《轉化法》實施引起，而非由高校其他條件變化或外部環境變化引起，需要對協變量的連續性進行檢驗。將以上基于式（1）的檢驗結果變量替換成協變量來檢驗各協變量在斷點處的跳躍情況，如表5 所示，無論最優帶寬條件下，還是不同帶寬條件下，各協變量的跳躍值估計結果均不顯著，說明協變量在斷點處均連續，即2016 年高校科技成果轉化效率跳躍源于新《轉化法》實施。

表5 協變量連續性檢驗結果

4.4 穩健性檢驗

為檢驗上述回歸結果是否具有穩健性，通過調整斷點估計模型進行穩健性檢驗。具體為調整斷點回歸帶寬、核函數及協變量，如表6 所示，在不同帶寬、不同核分布函數和不同條件下加入協變量后，回歸結果均為正向顯著，與以上基本回歸結果和進一步分析結果均保持一致，說明新《轉化法》實施對高校科技成果轉化率存在促進作用這一結果是穩健的。

表6 調整估計模型的穩健性檢驗結果

5 政策作用機制檢驗

5.1 理論分析

科技資源的合理配置有助于推動科技成果轉化為現實生產力［33］，因此，科技資源配置對科技成果轉化的影響也逐漸受到學者的廣泛關注。周寄中等［34］研究表明，科技資源配置是以現行的經濟體制和科技體制為依托，使科技人力、物力、財力及組織、管理、信息等科技資源產生正向效果、效率的分配和調控的過程，科技成果在轉化過程中需要各生產要素的組合及協調配置，因此，提升優化科技資源配置能力，實現各類科技資源的流動、開放和共享，提高科技資源利用效率，有利于促進科技成果轉化，從而實現科技成果經濟效益。雖然科技資源配置有計劃和市場兩種方式［35］，但由于科技資源具有某種公共物品屬性和正外部性［36］，難以通過市場完成對科技資源的戰略布局，故需要公共政策來彌補科技資源配置的市場配置失靈。換言之，科技資源配置具有極強的政策性。總的來說，實現科技成果轉化是科技資源配置的重要目標之一，而科技資源配置受政策影響，即政策可能通過作用于科技資源配置與科技成果轉化關系影響科技成果轉化。

高校科技資源包括科技財力資源、科技人力資源、科技物力資源和科技合作網絡資源［37］。Cressey［38］研究表明，科技成果轉化水平受研發投入等科技財力資源配置情況影響；而關于科技人力資源配置維度，基于郭英元等［39］研究結論可知，激發科技人員等相關利益群體的積極性等有利于促進高校科技成果轉化；此外，李明等［40］研究表明，基礎設施等科技物力資源配置不足會限制科技成果轉化水平提升；不僅如此，基于趙立雨等［41］研究結論可知，多元協同主體運作模式等配置科技網絡資源的方式有利于促進高校、科研院所、企業間的專業合作，能夠有效推動科技成果轉化。因此，合理配置高校科技財力、人力、物力和網絡資源有利于促進高校科技成果轉化水平提升。

新《轉化法》的實施可以更為有效地配置高校科技成果轉化過程相關科技資源。具體來說，新《轉化法》通過設立專項資金、合理安排財政資金投入、引導社會資金投入等多種方式優化高校科技財力和物力資源配置；通過優化科技人員績效考核評價體系、保障科技人員在職務科技成果轉化過程中的權益等方式優化科技人力資源配置；此外，通過鼓勵研究開發機構、高校與企業聯合實施科技成果轉化優化科技網絡資源配置，一方面，鼓勵各主體間積極開展科技人員交流，以促進科技成果轉化實施，另一方面，鼓勵企業等多主體積極參與科技成果轉化，并且通過支持科技企業孵化器、搭建科技成果轉化平臺等方式促進高校與企業的交流合作。可見，新《轉化法》可以通過調節高校科技資源配置影響高校科技成果轉化。因此，基于科技資源配置視角，從財力資源、人力資源、物力資源和網絡資源4 個維度分別檢驗新《轉化法》促進高校科技成果轉化的作用機制。

5.2 變量說明及模型構建

財力資源維度，借鑒李玲娟等［42］的研究，選取高校R&D 經費支出、高校成果應用及科技服務經費支出、基礎研究經費支出、應用研究經費支出、試驗發展經費支出分別衡量R&D、成果轉化、基礎研究、應用研究、試驗發展經費規模，以應用研究與試驗發展研究經費支出之和占R&D 經費支出的比重衡量R&D 經費結構；人力資源維度，借鑒朱恬恬等［43］的研究，選取高校R&D 人員中高級職稱人員數量作為衡量人力資源的指標；物力資源維度，借鑒朱恬恬等［43］的研究，選取固定資產購置費作為衡量物力資源的指標；網絡資源維度，分別借鑒孟衛東等［44］、盛亞等［45］的研究，選取企事業單位委托經費和合作研究派遣人次分別衡量產學合作規模和高校研究合作規模。最終形成指標體系如表7 所示。

表7 新《轉化法》對樣本高校科技成果轉化作用機制分析變量及其定義

確定政策效應機制變量后，構建Logit 模型檢驗新《轉化法》對高校科技成果轉化率的作用機制，具體模型構建如下：

式（3）中：M表示政策作用機制變量；C表示其他影響高校科技成果轉化率的控制變量；交互項系數β6表示政策調節作用，即新《轉化法》對高校科技成果轉化率的影響，是本研究主要關注的地方。

5.3 實證檢驗

如表8 所示，在高校財力資源維度上，R&D 經費、成果轉化經費、基礎研究經費、應用研究經費、試驗發展經費與政策交互項的系數分別均在1%水平上顯著為正,表明新《轉化法》對這些變量與高校科技成果轉化率間的關系均存在正向調節作用，但R&D 經費結構及其與政策交互項系數均不顯著，說明新《轉化法》對R&D 經費結構與高校科技成果轉化率間關系不存在調節作用，實際上這也說明高校科技成果轉化是一項系統工程，科技成果轉化率的提高需要創新鏈各環節協調發展；在其他3 個維度上，人員規模、固定資產、產學合作、研究合作與政策交互項系數分別均在1%水平上顯著為正，表明新《轉化法》對這些變量與高校科技成果轉化率間的關系均有正向調節作用，即新《轉化法》對高校人力資源、物力資源和網絡資源與高校科技成果轉化率的關系有正向調節作用。

表8 新《轉化法》對樣本高校科技成果轉化作用機制檢驗結果

6 結論及啟示

6.1 研究結論

本研究通過斷點回歸方法和調節效應分析對新《轉化法》的實施效果和作用機制展開評估和檢驗發現，政策實施能夠有效促進高校科技成果轉化率提升，主要表現為對高校專利成果轉化的促進，但對高校科技成果轉化經濟效果沒有明顯促進作用，說明新《轉化法》能夠有效推動更多的高校科技成果進行轉化，但高校科技成果轉化價值有待進一步提升；此外，新《轉化法》通過調節科技財力資源、人力資源、物力資源和網絡資源與高校科技成果轉化率間關系正向促進高校科技成果轉化，但對高校科技經費結構和高校科技成果轉化率關系沒有調節作用，其中，在科技財力資源維度下通過調節高校R&D經費的規模和結構正向促進高校科技成果轉化，而在科技人力、物力和網絡資源維度下通過調節高校人員規模、固定資產規模、產學合作和研究合作規模正向促進高校科技成果轉化。

6.2 啟示

提升高校科技成果轉化價值。高校要不斷提升專利等科技成果的質量，充分發揮基礎研究主力軍的作用，瞄準世界科技前沿和國家重大需求，強化“從0 到1”的基礎研究，提高原始創新能力，為加速突破“卡脖子”關鍵核心技術提供高質量支撐。與此同時，鼓勵高校實驗室與企業進行知識分享和資源互補、高校和科研院所的實驗室間進行跨學科交流和資源共享，促進科研資源使用與企業技術難題和需要相結合，增加產業需求導向的創新活動。

推動完善科技成果轉化投入機制。應當充分發揮政府財政資金引導作用，持續引導社會資金投入，推動科技成果轉化資金投入多元化，加快實現以企業為主體、研發投入結構優化的多元化科技成果轉化生態。此外，科技成果轉化是一項系統工程，要不斷完善經費投入決策、評估、調控等管理機制，優化從基礎研究、應用研究、試驗發展到成果轉化過程的經費結構，統籌科技成果轉化各環節協調發展。

進一步優化科研人員激勵機制。應該進一步加強對科研人員的有效激勵，鼓勵高校和科研機構破除唯論文或唯專利等現象，將科技成果轉化創造的經濟效益和實際貢獻納入評價體系，增加專利技術應用等以科技成果轉化結果和轉化績效為導向的績效考核與科研評價內容。此外，應進一步完善職務科技成果轉化激勵制度和科研人員職務發明成果權益分享機制，以推動科技成果轉化應用。

持續推動產學研合作網絡建設。持續完善科技創新管理機制，推動建立產學研深度融合的技術創新體系和科技成果轉移轉化激勵機制，強化技術成果推廣網絡建設，鼓勵政府部門、高校、院所和企業間積極開展多種形式的學術交流和信息共享。此外，鼓勵高校創新產學研管理體制，并且積極探索大學科技園與其他科技園建設和協同的發展新模式，以促進科技成果轉化模式創新。