區域科技創新治理能力測度分析：產學研三方協同視角

曹琳劍，李 博

（天津城建大學經濟與管理學院，天津 300384）

提升科技創新治理能力是有效支撐科技創新、提高產業競爭力的關鍵，更是推進經濟社會高質量發展的重要途徑。提升科技創新治理能力，有助于破解制約科技創新治理機制瓶頸，促進支撐科技創新的制度基礎更加完善，從而提升國家創新體系整體效能，形成具有全球競爭力的開放創新生態。建設產學研協同機制一方面可以形成創新集群效應、激發市場活力，為科技創新帶來動力；另一方面可以提高科技創新成果轉化效率，為高效轉移轉化科技成果提供保障。當前，我國高度重視科技創新工作，將創新作為引領發展的第一動力，各省份逐步開啟建設更高水平創新型城市的新征程，然而各省份科技創新水平存在較大差異。有效提升科技創新治理能力，助力科技創新水平提升，是形成高質量發展新優勢的關鍵。結合科技創新治理的內在動力、發展現狀與政策等方面，本研究從產學研平臺深度融合建設視角出發，構建評價指標體系，對比分析我國區域創新治理能力的差異，并據此提出提升區域科技創新治理能力的參考建議。

1 文獻綜述

新中國成立以來，我國創新戰略和科技政策隨國內外環境變化而不斷調整。國內外學者從不同領域出發開展研究，致力于提升科技創新效率、提高科技創新治理能力，以進一步推動科技創新的高質量發展。關于科技創新治理，多數學者側重于研究多元共同治理機制的完善，認為多主體參與的科技創新治理格局是科技治理體系的關鍵。例如，朱本用［1］認為政府在科技創新治理實踐中處于核心地位，明確政府科技責任、強化體制機制改革等是推動科技治理能力建設的重點途徑；程躍［2］認為科技創新系統多主體互動有助于協同治理更有效，并在戰略導向、治理主體、網絡資源、創新環境的基礎上增加了環境洞察、組織學習和跟蹤反饋等三大能力，揭示協同治理能力的動態演化機理；Lezaun 等［3］認為政府和社會共同構建高效的對話機制可以有效傳遞科技體制改革的信息，以保障科技創新治理機制良好運行；Macnaghten 等［4］的研究則表明科技創新治理的發展方向將會朝著社會、市場和政府三方協同發展，強調公平的同時也要注重效率。科技創新治理作為科學共同體、政府、社會之間的一種互動方式，側重于多主體間的高效互動，如Xu 等［5］認為企業、大學和科研機構是核心創新主體；Bellandi 等［6］也提出公民社會、商業、政府和科研人員之間穩固的聯系有利于社會創新的治理。可見，產學研協同創新是提升科技創新治理能力的重要途徑。

近年來，隨著對科技創新治理的研究不斷深入，不少學者聚焦于治理某一重點領域展開研究。其中，科研評價方面，有學者認為科研評價改革仍是我國科技評價改革的重點［7］；邱均平等［8］基于八大辯證關系探討了如何構建科研評價體系；蔡勁松等［9］、王輝等［10］認為科技創新的核心競爭力在于高校科技創新能力，而科研評價又對高校科技創新治理產生重要影響；Cao 等［11］則探究了高校科研對創新的促進作用。“雙創”生態系統與國家治理能力關系方面，李曉娣等［12］認為區域創新生態系統共生對科技創新績效具有正向驅動作用；杜傳忠等［13］證實了創新生態系統中的科技成果轉化率提升可以促進我國科技創新能力的提升；孫衛東［14］則提出以建設完整、高效的創新生態系統破解科技型中小企業創新困境，從而提高創新效率；此外，陳邑早等［15］、廖凱誠等［16］借助Malmquist 指數法對我國區域創新生態系統的運行效率展開實證測度，以探索其區域差異性。在新業態監管方面，Zhang 等［17］認為科技創新治理質量對區域創新活動具有正向調節作用，制度因素是區域創新行為的決定因素；張麗芬［18］提出科技創新有助于風險防控能力現代化、規避多重風險；張效羽［19］、劉權［20］則認為遵循包容審慎監管原則，政府針對新業態監管的公共政策利于破解傳統監管困局；李子文［21］強調監管環境、監管體系、監管模式等方面是完善市場監管體系的重要內容。還有學者認為加強某方面因素的監管力度會對創新效率產生影響，如Bai 等［22］探究了知識產權保護對協同創新績效具有重要調節作用。

國內外學者從整體和不同角度對科技創新治理展開了較為豐富的研究，為構建科技創新治理體系、提高科技創新治理能力提供了重要的理論基礎。結合上述學者經驗可知，產學研協同可以促進科技創新成果轉化效率提升，為科技創新治理提供保障。為進一步探究科技創新治理能力提升對策，本研究從科研評價-“雙創”生態-新業態監管視角，借助熵權-TOPSIS 法對我國各省份科技創新治理能力水平進行定性與定量結合分析。

2 科技創新治理能力提升的內在動力機制

新時期下提高科技創新治理能力需要完善科技創新治理評價體系，注重“雙創”生態營造，打造創新與創業一體化服務平臺，營造適宜科技發展的良好環境。科研評價、“雙創”生態營造、新業態監管（以下簡稱“3 個子系統”）構成了一個涉及內容廣泛、結構復雜的開放性系統，3 個子系統之間相互作用、相互影響，具有一定耦合特征。作為測度科技創新治理能力的重要內容，梳理三者之間的相互作用機制是進一步探究科技創新治理能力提升的關鍵。

新業態監管以政府為主導，遵循民主化、科學化，致力于推動科技政策向科技與創新政策的范式轉變以及經濟社會系統的轉型與變革。一方面，新業態監管通過制定監管政策、明確監管手段、加大監管力度等，為開展科技創新治理行動提供相關政策法律支撐；另一方面，通過聯合“雙創”生態系統，加大對新業態市場管制，均衡新業態產業資源分配，為進行科技創新活動的企業提供稅收優惠等物質基礎，從而推動科技創新治理效能提升。“雙創”生態系統集聚創新資源，確保創新創業平臺穩定運行，為科技發展提供良好的創新創業生態空間。科研評價則通過測度科技創新效率、科研創新能力等反映科技創新治理水平及科技創新治理走向，為科技創新治理的進一步發展補齊短板。“雙創”生態系統和科研評價結合，可以更好地引導人員、資金、數據等資源要素流向科技創新領域的關鍵環節，在促進資源要素高效自由流動的同時打造出良好的“雙創”環境；科研評價和新業態監管的協同合作，一方面為企業開展科技創新活動指明方向，另一方面又保障了企業的創新成果產出，激發更多的企業從事科技創新活動，從而為科技創新治理提供源源不斷的驅動力。三者的作用機制如圖1 所示。把握好科研評價-“雙創”生態營造-新業態監管的動力機制，有助于明確我國科技創新未來發展趨向，更好解決科技創新治理面臨的新問題。

圖1 科研評價-“雙創”生態營造-新業態監管作用機制

2.1 科研評價機制

科技評價是科技體制改革的關鍵，一般包括科研評價和技術評價兩個方面。本研究探究的科研評價是一種側重于對高校和科研機構的科技評價。科研評價體系作為一個由多元主體、多重目標和多級結構構成的整體，對科技創新治理與發展具有全局性影響。有針對性的科研評價的原則、目標和要求，對優化科技資源配置、提高科技創新能力、提升科技治理水平具有積極作用。科研評價的理論支撐源于評價方法、評價工具、評價問題、評價方案、評價信息，以保證科研評價全過程有效性。正確處理定量與定性評價、分類與統一評價、管理與學術評價、工具性與目的性評價、理論與實踐評價，是構建科研評價的重點。

為避免傳統SCI 論文定量評價引發評價失衡、評價不符合實際等問題，強化定性定量的有效結合定性，使定量評價有據可循、定性評價更加精準客觀。評價方法上，由評價方依據實際情況選定，強調主觀評價與客觀評價相結合。此外，“三評”1）、破“四唯”2）的改革得到了科技界的普遍認可，因而評價內容應集中在科研人員評價、學術機構評價、科研項目評價、學科研究評價、科研計劃評價等幾類問題上，從多個層面展開測度。要避免評價標準模糊不清、評價結果不合理等弊端，遵循主題多樣化、客體差異化、方法多樣化的原則，即主體上考慮多種創新體系、客體上呈現不同層面評價對象的異質性影響、進行全方位考量。

2.2 “雙創”生態機制

“雙創”生態圈來源于生物學隱喻表達，由Moore［23］在1993年提出的“商業生態系統”演化而來，借用生態學研究范式有助于從整體系統觀視域理解創新與創業活動。“雙創”生態營造可以注重打造“雙創”服務平臺，即促進資本、技術、人才、信息、成果等要素集聚，設立信息咨詢平臺、產權交易平臺、資源共享平臺、投融資平臺、科技服務集成平臺、大數據云平臺等一系列平臺。宏觀治理上打造“雙創”環境，以簡政放權激發市場活力，以放管結合提升市場效率，促進政企間的信任與合作；保護中小微企業和個體工商戶合法權益，營造有利于科技型中小微企業成長的良好環境，統籌各種支持政策，進一步營造融合、協同、共享的“雙創”生態環境。微觀治理上，通過政企協調決策、強化創新創業政策激勵及約束作用，落實好稅收減免、研發費用加計扣除、增值稅增量留抵退稅等政策；促進大中小企業融通創新，鼓勵占主導地位的企業發揮引領支撐作用；加強財政支持，為“雙創”注入嶄新活力，開拓“雙創”融資渠道，加大普惠金融力度，鼓勵社會資本以市場化方式進行創業投資；開放市場、創新、資金等要素資源，促進企業與高校科研院所深度融合，同時做好利益分配，建設集研發、孵化、投資等于一體的創業創新培育中心。

2.3 新業態監管機制

新業態是社會發展的一種新的行業態勢，是新一代信息技術相互融合所產生的新型經濟或產業形態［24］。新舊產業的交替演變勢必會為社會帶來技術進步問題、企業轉型問題、環境污染問題以及就業人員保障問題等一系列新難題，而作為舊產業轉化為新興產業的第一動力，技術創新推動演變的同時也加劇了兩者間的矛盾，例如，網絡信息技術帶來的安全問題、金融技術發展帶來的社會風險問題。新業態監管需要進一步明確監管主體、監管責任、監管方式和監管內容，既要營造適應新業態發展的創新環境，也要嚴守新業態發展的法律底線。

傳統監管方式無法有效規制新業態。監管不到位易造成監管能力滯后，從而誘發一系列社會問題，因此，加強政府監管、企業監管、社會監管三者的協同監管可以為舊產業轉向新興產業提供保障。監管部門一方面需要不斷探索與市場相適應的監管模式，譬如可以采用“雙隨機，一公開”的模式，即隨機的監督檢查單位和隨機的執法人員雙隨機，調查具體信息一公開的模式，也可以參與到事物發展的全過程中，完善事中事后監督體系；另一方面，通過抽查比重、監管問責、公民參與等基本途徑明確監管責任，實現內部自我監管與外部社會監管相融合的雙監管制度。在法律和治理規則上，堅持科學立法、民主立法、依法立法，實現科技創新治理的規范化、制度化和高效化，為整個監管過程提供監管保障。

3 我國科技創新治理能力現狀分析

3.1 評價指標體系構建

通過梳理相關文獻可知，科技創新治理能力是創新主體協同綜合作用的結果。提高科技創新治理能力，有助于提升產業鏈各環節的效率，進而改進科技創新治理體系的綜合效率。通過產學研三方協同，不斷促進政府、企業、高校等多方創新主體融合發展。以往有研究表明，科技創新效率的區域差異集中在經濟發展、產業結構、科技體系人員結構、生產狀況和政府影響等方面［25］。為了客觀有效地評價和測度我國科技創新治理能力的現狀，構建區域科技創新治理能力評價指標體系，參照張國卿等［26］的研究，將資源投入能力、成果轉移轉化能力、支撐能力、協同能力和貢獻能力等融合，得出科研評價、“雙創”生態、新業態監管3 類指標，如表1 所示。

表1 區域科技創新治理能力評價指標體系

3.2 數據來源

考慮到數據的可獲得性和完整性，以我國31個省份科技創新治理能力為研究對象，數據來源于2011—2020 年的《中國統計年鑒》《中國科技年鑒》和各省份統計年鑒和統計公報等，并將31 個省份分為東部、中部和西部3 個區域進行討論（見表2）。由于各類數據量綱不同，為更有效地處理數據，對不同原始數據進行標準化處理，個別缺失數據采用插值法整理得到。

表2 31 個省份的分區域分布

3.3 測度方法

熵權法通過各項指標值的變異程度來確定指標權數，規避了人為因素帶來的偏差，而TOPSIS 評價法能夠充分借助原始數據的信息，精確地反映各個評價方案之間的差距，因此，采用熵權-TOPSIS 評價模型對科技創新治理能力進行測度，通過結合熵權法和TOPSIS 評價法使計算過程更清晰化、評價結果更客觀化。具體計算步驟如下：

第一步，對數據進行標準化處理。設有m個評價對象、n個評價指標，Xij是原始數據，i=1,…,m，j=1,…,n。表達形式如下：

式（1）中：Xmax表示第j項指標的最大值；Xmin表示第j項指標的最小值。

第二步，計算各項指標的權重。

式（2）～（4）：Pij表示第i個評價對象的第j項指標出現的概率；ej表示各指標的信息熵；ωj是第j項指標的權重。

第三步，得出加權標準化權重矩陣。

3.4 測度結果及變化趨勢分析

2011—2020 年31 個省份的科技創新治理能力測度結果如表3 所示，總體來看呈現漸進式提高態勢，但仍存在不足，與最優水平存在差距；橫向來看，各省份差距較大，且差距隨時間變化加劇，如2011到2020 年的貼近度廣東從0.22 上升到0.77，河南則從0.13 上升到0.17，而寧夏僅從0.03 升到0.04；整體上東部最優、中部次之、西部最后；縱向來看，各省份發展趨勢均呈現逐年上升的變化趨勢，但西部的變化程度明顯低于中部、東部，而中部又明顯低于東部。

表3 2011—2020 年我國31 個省份科技創新治理能力測度結果

具體來看：（1）廣東、江蘇、浙江等地區科技創新治理能力較強，且呈現顯著上升趨勢。這得益于東部地區的主要城市憑借著自身資源稟賦、產業資本、經濟活力等優勢強化了對人力資本的吸附能力，形成了人才聚集高地；此外，東部地區規模以上工業企業、高技術企業研發機構數遠超其他區域，產業集聚與輻射程度高，創新環境與氛圍得以不斷優化，為科技創新提供不竭動力。（2）河南、江西、安徽等地區科技創新治理能力相對較低，探究原因，一方面，中部地區的技術、經濟發展相較于東部處于劣勢，大量的人力資本遷入東部發達地區，致使其面臨人才流失的窘境；另一方面，地區高校與企業存在數量多但差距大的特征，造成科研資源分配面臨不充足、不均衡問題，從而導致科研水平受限。此外，針對知識產權等科技成果的監管力度也落后于東部地區，致使科技創新治理能力難以顯著提升。需注重高校與企業R&D 活動的開展、加強R&D 經費投入、引進高質量創新人才及完善科技創新監管體制等，為科技創新治理創造有利條件。（3）寧夏、新疆、青海等地區的科技創新治理能力最低且增速緩慢，這主要是由于西部地區經濟水平發展落后，人才流失嚴重、科研人才儲備量不足，進而導致其科技創新水平發展不平衡不充分。因此，可以考慮以政府扶持為基本策略，將重心落在財政投入及對企業的幫扶力度上［27］。利用政府財政投入的引導和激勵作用，激發銀行機構支持科技創新的潛力；同時，重視金融業的發展，完善金融投入機制，強化財政對科技創新的支撐作用。此外，西部地區仍需加大高等教育投入，培養技術型人才，為推動區域科技創新提供動力［28］。

4 提高科技創新治理能力的對策建議

科技創新治理能力作為科技創新治理體系的重要組成部分，需要從科研評價、“雙創”生態、新業態監管3 個方面入手，充分發揮產學研三方協同效應，提升科技創新治理的質量、效率，激發科技創新治理的活力和動力。

4.1 深化科研評價體系改革，加速創新成果轉移轉化

深化科研評價體系改革，一是確保科研評價活動的規范管理與制度化建設，評價內容注重科技對經濟社會的貢獻［29］；二是轉變傳統思維，提高科學共同體在科研評價活動中的話語權，確保政府與科學共同體作為主要動力源，即高校、科研機構、企業作為直接主體開展創新行為，政府為間接主體支持科技創新行為，確保不同主體間要素流動與聯動；三是進一步深化“放管服”改革，給予科研人員和機構更多自主權，發揮科研自主權在科研評價中的關鍵地位［30］。針對不同區域有所側重，找出科研評價的關鍵點，加速各區域創新成果轉移轉化效率提升。一方面，科研水平較高的東部省份應繼續推進產學研協同形成集群效應，把科技創新方向落在科技創新重點領域，主動對接企業導向，滿足市場科技創新需求；另一方面，對科研水平較低的省份要加速完善相關政策，降低創新成果轉化成本，激發轉移轉化活性，最大化企業或產業在科技成果承接中的作用。此外，高等院校、科研院所可以重點圍繞核心關鍵行業和產業、國家戰略性支柱產業、重大社會民生科技以及戰略性新興產業，針對企業技術創新實現一體化。

4.2 優化“雙創”生態環境，提高科技創新資源投入

首先，加大科技創新外部環境建設。對于東部地區，例如北京、浙江、廣東、山東等省份，應扎實推進科技創新治理強省建設，不斷夯實企業創新主體地位，形成自主創新優勢，增強周邊輻射能力，帶動其他區域科技創新水平的提升；而對于中部及西部地區，落實和健全科技創新政策，針對不同階段的科技型企業采用不同優惠政策。其次，培育一批具有重大影響力的創新型領軍企業，引導更多企業成立專門科研機構開展科學技術研究，實現企業科技創新集聚。最后，加強科技信息資源共享，通過建設科技資源共享服務平臺等方式滿足高校、企業等機構對數據資源的共享需求。此外，還需要注重內部創新資源的投入，包括人力、財力、物力和信息力等，抓好科技創新治理的支撐點，通過多層次累積實現價值增效，創造新價值。人力上，中西部區域應優化當地人才政策，注重創新人才和團隊的引進和培養，儲備新生科技創新戰略力量，改善科研人才不足現象；財力上，提高地方財政支出和R&D 經費投入強度，加快科技基礎設施建設，鼓勵高校和規上工業企業成立研發機構，增加科技創新研究類基地與成果轉化類基地建設；物力上，加大對高校、科研院所等科研基礎能力建設的支持力度，尤其是對西部地區的支持，其中東部注重突破基礎研究關鍵核心技術，中西部側重培育創新型企業；信息上，增強科技創新平臺的基礎創新能力，滿足數據需求，激發創新動能，以提升“雙創”生態環境。

4.3 強化科技創新監管體制，加強多元創新主體合作

面對新業態的形成和發展，無論區域科技創新治理能力高低，政府都應重視科技創新監管體制標準化建設，實現監管政策統一化。要進一步強調動態化監督與管理，進而規范和保障政府科技創新監管體制標準化建設。可以不斷完善政府信息服務體系，一方面，保證信息內容與服務形式公開化、及時化和有效化，實現行政機關及相關部門行為的規范化；另一方面，加強科學知識、不良信息、政務管理措施的管控力度，提高科技創新信息服務能力。還要注重新業態發展過程中的權益保護問題［31］，如強化知識產權保護，完善知識產權保護政策和知識產權法規體系，對不同的高技術附加值的產品出臺相應政策，以更好地推動新領域、新業態創新成果的轉化應用；此外，建立新業態從業人員勞動權益保障機制，確保新業態從業人員的勞動權益，助力新業態的穩定與發展［32］。要把握科技創新治理的保障點，實現政府精準監管，關鍵在于加強多元主體合作，堅持統一領導、統籌協調、職責分工的方式，通過主體相互合作構建良好互動關系、內部資源整合共享、協同合作與集體行動利益相容、完善監管懲罰機制和監管制度等多途徑，實現科技創新跨部門、跨領域、跨業務的多元合作，確保新業態領域的有效監管。

5 結論

本研究從科研評價、“雙創”生態營造、新業態監管3 個方面構建科技創新治理能力評價指標體系，并對2011—2020 年我國31 個省份的科技創新治理能力進行測度，發現總體水平仍然較低，各省份的科技創新治理能力均呈上升趨勢但有顯著差異性，東、中、西部三大區域的科技創新治理能力增速不同。解決當前我國科技創新治理體系所面臨的難題，需重視提高科技創新資源投入，依據各區域發展實際適當提高R&D 經費投入；確保各區域創新成果轉移轉化效率提升，激發創新活力；加強多元創新主體合作，注重新業態發展過程中的權益保護問題。這些也將是未來我國科技創新治理體系進一步關注的重點。

注釋：1）2018 年7 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》，“三評”即項目評審、人才評價和機構評估。2）“四唯”指唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項。