非洲國家（地區）技貿措施現狀及我國應對

徐曉華 黎颯 蘇園園 蘇瑩 李悅

【摘要】近年來，由于非洲經濟一體化的推動以及發達國家和國際組織的技術援助，非洲國家對技術性貿易措施（以下簡稱技貿措施）的重視程度逐漸增強，且逐漸向發達國家的技貿壁壘靠攏，管制趨于嚴格，給中國企業出口非洲帶來阻礙，甚至造成經濟損失。文章通過對非洲國家（地區）技貿措施整體概況和近況分析，歸納了非洲國家（地區）技貿措施主要特點。同時，為了更好推動中非經貿深度合作，促進中非命運共同體高質量發展，文章結合我國的技貿應對現狀和中非雙方的合作基礎，從對非技貿措施的研究應對和中非技貿工作的協同提升等方面，對我國相關部門、企業和社會組織等提出了幾點建議。

【關鍵詞】技術性貿易措施；標準合作；評議基地；非洲

【中圖分類號】F752.02；F752.62；D996.1；F744

一、非洲技貿措施的重要性

2023年，是中國提出“真、實、親、誠”對非洲政策理念和正確義利觀10周年。10年間，中非在各領域的務實合作不斷深化拓展、提質升級，中非關系邁入了構建高水平中非命運共同體的新時代。據商務部國際貿易經濟合作研究院發布的《中國與非洲經貿合作報告2023》顯示，中國已連續14年穩居非洲最大貿易伙伴國地位。2023年 1月至9月，中非貿易延續良好勢頭，進出口總值達14 806.4億元，同比增長6.7%。2023年6月29日至7月2日，第三屆中非經貿博覽會的成功舉辦為中非貿易提質升級搭建了重要橋梁，成果豐碩。博覽會期間，海關總署首次發布“中國-非洲貿易指數”，該指數以2000年為基期值100點，2022年達到990.55點，中非經貿呈現快速發展趨勢，不斷攀上新的高度。以上各項數據表明：中非經貿合作勢頭向好，合作潛力巨大。

由于非洲經濟一體化的推動以及發達國家和國際組織的技術援助，非洲國家對技貿措施的重視程度逐漸增強。技貿措施是指世界貿易組織《技術性貿易壁壘協定》（簡稱《TBT協定》）和《實施衛生與植物衛生措施協定》（簡稱《SPS協定》）所涵蓋的技術法規、標準、合格評定程序以及動植物和食品安全措施等，旨在保障國家安全、防止欺詐、保護人身安全和健康、保護動植物生命和健康、保護環境，也是守護國門安全、服務國家發展的重要依據和抓手。由于具有名義上的合理性、技術上的復雜性和形式上的隱蔽性三重特性，技貿措施已成為僅次于匯率、關稅，影響中國企業出口的第三大貿易障礙，對我國外貿的影響不容忽視。根據海關總署的調查報告，2021年，中國有16.43%的出口企業受到國外技貿措施的影響，企業為適應進口國要求進行技術改造、檢驗檢疫、認證等新增成本高達934.91億元，因國外技貿措施導致的直接損失高達2 928.96億元。

近年來，部分非洲國家大量發布技貿措施，且逐漸向發達國家的相關壁壘靠攏，管制趨于嚴格，國家和區域形式的保護主義擠壓貿易自由主義，給中國企業出口非洲帶來阻礙，甚至造成經濟損失。為有效破除技貿壁壘，提升我國出口企業的國際競爭力和聲譽，引領中非合作高質量、可持續發展，對非洲國家（地區）技貿措施的研究和應對工作顯得尤為重要。

二、非洲國家（地區）技貿措施現狀及特點

透明度是TBT和SPS協定的基本要素，也是WTO成員需遵守的一項重要義務。該項義務要求各國政府必須通過世貿組織秘書處提交通報，通知其他成員該國政府擬議或變更的相關措施，包括可能對其他成員貿易產生重大影響且不基于相關國際標準的擬議措施。總而言之，通報是一個國家發布本國技貿措施的重要形式，關注和研究外國通報對于國外技貿措施的應對意義重大。根據WTO E-ping網發布的1995—2023年期間非洲國家通報數據，筆者對非洲國家通報的整體概況和特點分析如下：

（一）整體概況

自1995年WTO成立以來，非洲國家的通報總體上呈現上升趨勢，尤其是2014年以來，呈現出急劇上升的態勢。（如圖1所示）

從通報國家的角度來看，1995年WTO成立之初，僅有四個非洲國家（埃及、突尼斯、南非、摩洛哥）發布通報。截至2022年，非洲共計有40個國家已發布通報，排名前十的國家分別為烏干達、肯尼亞、坦桑尼亞、埃及、盧旺達、南非、布隆迪、博茨瓦納、摩洛哥和馬拉維。其中，東非共同體成員（肯尼亞、烏干達、坦桑尼亞、盧旺達、布隆迪）成為非洲通報的主力國家，累計通報占非洲通報總數的75.91%（如圖2所示）。

從通報數量的角度來看，截至2022年，全球通報80589件，其中TBT通報48728件，SPS通報31861件。非洲國家累計通報達10039件，占全球通報的12.46%，其中TBT通報8566件，占全球TBT通報的17.58%；SPS通報1473件，占全球SPS通報的4.62%。2022年，全球通報6081件，其中TBT通報3906件，SPS通報2175件。非洲國家發布通報1780件，占全球通報的29.27%，其中TBT通報1433件，占同期全球TBT通報的36.69%；SPS通報347件，占同期全球SPS通報的15.95%，相比于1995年，非洲國家通報透明度實現了質的飛躍。

從通報涉及的領域來看，截至2022年，非洲國家通報涉及38個領域，通報數量排名前十的領域分別為食品技術、其他、化工技術、農業、環境和保健、安全、建筑材料和建筑物、紡織和皮革技術、石油及相關技術、醫藥衛生技術及服務業、文娛、體育，占非洲通報總數的81.96%。其中，僅食品技術相關的通報就達3452件，占非洲通報總數的34.49%，食品技術相關領域受到非洲國家的重視（如圖3所示）。

從通報的目的和理由來看，非洲國家通報排名前十的理由分別為質量要求、保護人類健康和安全、防止欺詐行為和保護消費者、消費者信息，標簽、減少貿易壁壘和便利貿易、協調一致、食品安全、保護環境和保護動植物生命和健康。其中，質量要求和保護人類健康和安全的理由占通報總數均過半（注：一個通報可能涉及多個通報理由）。其次，77.87%的SPS通報涉及食品安全問題，食品安全成為非洲國家通報熱點（如圖4所示）。

從通報的類型來看，非洲國家通報的類型有常規通報、常規通報補遺、緊急通報、常規通報修正、常規通報修訂、15.2條款（TBT協定）、良好實踐準則（TBT）、緊急通報補遺、10.7條款（TBT協定）、緊急通報修訂以及緊急通報修正。其中，以常規通報和常規通報補遺為主，達9669件，占比96.31%（如圖5所示）。

從通報的機制來看，截至2022年，非洲共有44個WTO成員，其中41個國家設立了TBT咨詢點，44個國家設立了SPS咨詢點，形成了比較健全的通報機制。

（二）最近動態（以2023年1～6月為例）

2023年1～6月，非洲國家（地區）通報數量再創新高。非洲國家（地區）WTO成員中，有16個非洲國家（地區）通過WTO秘書處發布了TBT/SPS通報共計1213件，較2022年同期同比上漲77.08%，占WTO成員通報總數的40%。

1.TBT通報動態

據統計，2023年1～6月，共有14個非洲國家（地區）發布了1054件TBT通報，占同期所有WTO成員TBT通報數量的五成以上。非洲國家（地區）的通報以TBT通報為主，占同期非洲通報的近九成。

提交TBT通報數量前五位的國家均為東非共同體成員（坦桑尼亞、烏干達、盧旺達、肯尼亞、布隆迪），占所有非洲國家（地區）TBT通報總數的89.18%。此外，自1995年加入WTO以來，毛里塔尼亞首次發布通報。從通報類型來看，以常規TBT通報及常規通報補遺為主，有九成的通報涉及技術法規，近五成涉及合格評定程序（見圖1）。這表明非洲國家（地區）仍在加快制定本國技術法規、標準、合格評定程序的過程中。

TBT通報涉及領域的前三位為食品技術、化工技術及石油相關技術，其中食品技術占比達到了46.45%。TBT通報的目標和理由前三名為質量要求、標簽要求（向消費者提供正確信息）以及減少貿易壁壘和促進貿易便利化。

2. SPS通報動態

2023年1～6月，共有8個非洲國家（地區）發布了159件SPS通報，其中坦桑尼亞發布48件，是發布數量最多的成員國；其后依次是烏干達、布隆迪、肯尼亞、盧旺達、摩洛哥、岡比亞、南非，東非共同體仍是提交通報的主力軍。從通報類型來看，以常規通報為主（見圖2）。

SPS通報涉及領域最多的是食品技術，占SPS通報數量的79.25%；其后依次為農業、貨物的包裝和分銷。食品安全是非洲國家（地區）關注的熱點，以此為目的和理由的通報占九成以上。

（三）主要特點

總的來說，非洲國家（地區）的技貿措施呈現出以下特點：

1.非洲國家（地區）對技貿措施的重視程度逐漸增加

由于歷史的原因，非洲大陸的經濟發展水平相對落后，政治地位也相對邊緣化，技術法規、標準及合格評定程序欠缺且不透明，嚴重阻礙了貿易便利化及其自身的發展。近年來，隨著非洲大陸一體化進程的加快，經濟轉型獲得進展，非洲大陸的政治經濟實力明顯增強。此外，非洲作為世界格局的重要一方，各大發達經濟體（如美國、歐盟）及國際組織（如WTO、OECD）均有對非洲開展援助計劃。如從2013年開始，美國“標準聯盟”將非洲作為援助的重要區域，針對非洲18個國家組織了大量的線上線下培訓交流活動。目前，盡管非洲國家（地區）的通報存在一些程序性及規范性上的問題，如：未及時進行通報、未設置評議期、前后文不一致、未公布具體安全標準等，但總體上看，非洲國家的技貿措施透明度在不斷提高，相關體系也在不斷完善，值得關注。

2.食品相關通報為非洲地區通報熱點

歷年來，非洲國家發布的TBT和SPS通報中，與食品安全、技術相關的內容都持續位居首位。非洲是我國農食產品的重要市場，中非農食產品進出口額從2012年的333.2億元增至2022年的586億元，年均增長率達到5.8%。2023年，中國—非洲國家衛生與植物衛生（SPS）合作論壇的成功舉辦，也將從上至下進一步加強與非洲國家相關部門的檢驗檢疫合作。因此，相關企業應加強對非洲相關食品技貿措施的跟蹤研判，推進相關標準與規則的對接，全力推動中非貿易全方位、高質量發展。

3.非洲國家的標準化仍處于初級階段

作為最不發達國家最集中的大陸，非洲的工業及高新產業基礎薄弱，第一產業占比較高。從通報所涉領域來看，目前非洲國家的通報大量輸出基礎標準，涉及產品大都為附加值低的初級產品和輕工業產品，內容比較簡單，而涉及高科技、高價值領域方面的通報較少，這跟非洲國家的經濟發展水平、市場需求和科技發展水平有直接的關系，也表明了非洲大部分國家仍處于標準化建設初期。

4.美國“標準聯盟”的影響不容小覷

東非共同體國家作為美國“標準聯盟”對非標準援助的主要對象，經過標準聯盟一系列的培訓和標準輸出，通報透明度和NQI獲得了極大的提升， 在參與WTO通報方面也表現出了很高的積極性。此外，相關援助活動也促進了美國的標準輸出，如2016年11月標準聯盟在烏干達組織的“家庭烹飪和器具燃料使用的乙醇標準研討會”后，2017年4月烏干達提交TBT通報G/TBT/N/UGA/637，引用了研討會中POET公司介紹的ASTM標準“ASTM E3050 ASTM E3050-1用作烹飪和器具燃料的改性乙醇標準規范。“標準聯盟”的成效為美國標準和美國公司贏得了市場準入的機會，為美國與非洲國家長期開展技術與標準的合作和交流奠定了基礎，同時為美國對外投資和出口鋪平了道路，我國出口企業及相關機構應予以高度重視。

5. WTO非洲成員的透明度仍有提升空間

從整個非洲地區來說，雖然整體通報數量多，但是主要集中在幾個通報大國，通報分布很不均勻。2022年，44個WTO非洲成員中僅有17個成員發布了通報，未發布通報的國家仍占多數，整個地區的透明度提升空間較大。在發布了通報的國家中，也有部分國家僅發布少量通報，大部分國家的通報意識和標準化程度仍有待加強，仍然是中國對非技術和標準援助值得關注的目標。

三、對策和建議

當今世界正經歷百年未有之大變局，中非關系正處于歷史最好時期。中非雙方依托中非合作論壇、“一帶一路”合作機制，逐漸形成了全方位、多層次、立體化的合作框架，逐漸成為國際合作的一面旗幟。2022年，國家市場監管總局出臺了《關于加強技貿措施工作的指導意見》，為我國統籌國際國內規則，促進外貿發展和產業轉型升級提供了準則和引領。但實踐表明，我國在合規意識與能力、標準的國際化程度等方面，與發達國家相比還尚有距離，與非洲國家在規則、標準、合格評定程序方面的聯動也尚處于起步階段。

結合我國的現狀和中非雙方的合作基礎，為了更好地促進中非命運共同體高質量發展，筆者提出以下建議：

（一）加大培訓力度，提高對技貿措施的關注度

企業是受到技貿措施影響的第一主體。目前社會對技貿措施的了解和重視程度還較低，因此加強對技貿措施宣傳和培訓是展開應對非洲技貿措施工作的關鍵。筆者建議相關機構應建立完善的技貿措施宣傳和培訓機制，將技貿培訓常態化。具體來說，培訓可以圍繞技貿措施的概念、技貿信息的獲取方式、出口產品的受阻及應對案例等內容展開，形式包括但不局限于定期舉辦培訓會、研討會、評議會等，培訓對象應包括進出口企業（特別是龍頭企業）、行業協會等主體。一方面，通過常態化的技貿培訓，企業和行業協會可以更加全面、深入地了解技貿措施的重要性及其特點，從而能夠更及時、更從容地應對技貿措施，減少或避免技貿措施帶來的直接或間接損失；另一方面，企業在深入了解國際規則、標準的前提下，設法對標國際標準，加快自主創新步伐，促進產業轉型升級，可以更好應對國外技貿措施，生產技術水平也能夠在技術創新下不斷提升；企業還可參與全球二維碼遷移計劃（GM2D）等國際先進做法，實現產品的全鏈條溯源，在高質量“走出去”的同時，為“中國制造”樹立良好的國際形象。

（二）政府部門助力，發揮評議基地的專業作用

對非洲技貿措施的研究和應對工作分散，碎片化、同質化問題凸顯，各部門間技貿措施信息溝通不流暢，缺乏有效聯動和合作，相關的技貿風險信息也未能精準到達企業。針對這一問題，建立、健全技貿措施工作體系能有效幫助掃清出口企業參與技貿措施評議工作的障礙。具體來說，目前海關、商務、市場監管等各部門的部級聯席會議機制尚未成形，筆者建議相關部門應盡快明確責權分工，建立完善、系統的聯合工作體系，并成立國家層面的技貿措施應對中心，以協調相關部委、產業主管部門、省級地方政府及行業協會的技貿措施應對工作，系統化開展技貿工作，將技貿工作推向一個全新的高度。此外，在第四次工業革命的大背景下，數字化可為中非技貿措施的研究工作提供有力的抓手。筆者建議在有關部門的支持下，研發建立中非技術性貿易措施預警系統，通過相關信息技術及數據的共享，實現海量技貿措施信息的實時跟蹤與自動收集，自動研判非洲國家技術性貿易措施對重點出口產業和相關企業的影響程度，并向相關企業及行業協會精準推送風險報告。在聯席會議機制的推動下，各部門可簽訂數據使用范圍協議，打通各部門的企業和貿易數據，為技貿預警平臺的建設搭建良好的基礎。

此外，筆者建議政府積極賦能評議基地，發揮專業機構的作用。（長沙）中非技術性貿易措施研究評議基地（以下簡稱“基地”）是我國首個區域性國家級技術貿易措施服務平臺，由海關總署國際檢驗檢疫標準與技術法規研究中心、長沙海關、長沙市人民政府聯合共建。該基地秉承“立足湖南、面向非洲、服務全國”理念，旨在為中非經貿合作當好助手，切實做好非洲國家技貿措施信息咨詢服務，提供技術保障，成為我國應對非洲技貿措施的重要抓手。但目前，由于區域性評議基地涵蓋行業廣，相關工作對各界社會資源的要求較高，工作的開展略顯乏力。具體來說，建議加強在信息、資源、資金、專業人才培養、引導企業參與等方面的支持力度，積極組織各方參與技貿措施研究與應對工作，基地的技貿職能和平臺優勢將會在影響范圍、影響力度方面得到更充分的發揮。

（三）務實推進中非技貿工作提升和協同發展

2023年10月18日第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式在北京舉行，國家主席習近平強調要“高質量共建‘一帶一路，攜手實現共同發展繁榮”。中國雖然連續14年穩居非洲第一大貿易伙伴，但是中非貿易量占中國進出口份額相對較小（2023年1-9月，這一占比僅為4.8%），且中非貿易逆差巨大。《達喀爾行動計劃2022—2024》指出，中國將提供100億美元貿易融資額度，用于支持非洲出口，并力爭未來3年從非洲進口總額達到3000億美元。實現雙邊貿易的互利互惠是中非貿易現階段的目標之一。非洲幅員遼闊，資源豐富，經濟發展潛力巨大，但非洲出口產品多為低價值的初級產品，生產加工技術的落后讓非洲國家難以實現產業的轉型升級，亟需外部資金、技術等的援助。

推進中國標準的國際化及中非標準、檢驗檢測、認證的合作和互認，是中國國家戰略的發展要求，也是中非命運共同體框架下的必然選擇。2021年，我國頒布實施《國家標準化發展綱要》，將深入拓展標準化國際合作作為發展目標，促進標準化發展由數量規模型向質量效益型轉變。《達喀爾行動計劃2022—2024》強調，中非愿加強在標準化領域的交流與合作，提升非洲國家標準化能力水平，發揮標準的“軟聯通”作用，助力中非經貿往來。

但目前，中非在標準化、認證、計量等領域的合作和互認仍處于起步階段，為了進一步推動中非經貿深度合作，促進中非貿易便利化，筆者建議從以下幾個方面推動相關合作：

一是提高中國在國際標準組織工作中的參與度，通過產業升級、技術革新等方式，推動中國標準的國際化，提升中國標準在國際上的認可度。

二是開展標準化和合格評定程序的合作，積極與非洲國家簽署合作諒解備忘錄，從而推進標準、檢驗檢測、合格評定程序方面的等效互認。建議以中非合作的重點國家和重點行業為切入點，與非洲國家積極開展標準交換、翻譯、比對、研究相關工作，推進與非洲國家的標準互認；加大中國合格評定程序機構對非洲的支持與合作，既能減少企業需重復認證的成本，也能降低或避免技貿措施給企業造成的損失。

三是對標準化建設較落后的非洲國家（地區）進行標準化援助。非洲作為中國重要的海外市場，其標準化滯后將嚴重阻礙中非經貿的高質量發展，導致出口至非洲的中國產品良莠不齊，標準不一，價格混亂，影響中國產品的品牌聲譽。一方面，中國可與非洲國家標準機構聯動，通過開展對非標準研修班、援外培訓班等方式提高非洲國家標準化工作人員的理論水平。另一方面，中國可就相關行業向非洲國家提供專家指導和技術援助，幫助非洲國家從根本上提高生產技術水平，促進產業的轉型升級，提升出口產品的質量優勢與技術優勢以滿足其他國家的準入要求，從而將技術性貿易壁壘帶來的各類負面影響降到最低。

四是大力推進在SPS領域的合作。目前，非洲國家的出口以農食產品為主，對便捷高效的準入程序有較強的需求。但出于國門安全，我國必須嚴格控制風險，因此非方政府對相關生產企業的監管水平和監管能力的提升十分亟需。如何幫助非方企業熟知中國農食產品準入、境外企業注冊等相關流程，促進非洲國家農食產品的出口，筆者建議以常態化開展食品準入流程培訓為抓手，建立完善的對非培訓和咨詢機制。在相關政府部門的領導下，組織評議基地等相關培訓力量，定期開展非洲出口企業的相關培訓，加強非洲出口企業對中國準入流程的了解，從而為非洲農食產品輸華通道建設奠定基礎。

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責編：夢超