農村集體經濟組織成員資格認定 規范重構

葉雨欣

農村集體經濟組織成員資格認定標準的實踐做法紛繁復雜，法律層面的規范也難以統一，須通過厘清成員資格認定路徑進行規范重構。首先應明確取得成員資格的四大邏輯：產權理論、身份認同、社會保障和團體自治，進而區分各類型成員的資格喪失依據，建立類型化、多層次的規范體系和動態化的管理體系。

問題的提出

如何認定農村集體經濟組織成員身份一直是農村集體產權制度改革和相關立法司法活動中的難點和重點。實踐中發展出的認定標準呈現多樣化的特點。諸多論著對血緣、婚姻、社會保障、戶籍等標準進行了討論，但無法形成一套具備普適性的認定標準。認定自然人是否為集體經濟組織成員，應當先判斷其是否取得了成員資格，如果未取得成員資格則將其排除在集體成員之外，若取得了成員資格則應進一步判斷其是否喪失成員資格，如此才能完成資格認定。本文以劃分成員資格取得的路徑類型，分析各路徑背后的理論支撐與事實依據為起點，進而得出各類成員資格喪失的依據，重構農村集體經濟組織成員資格認定規范。

成員資格取得之路徑劃分

依據梅迪庫斯的觀點，參與社團設立而成為成員的屬于初始取得，后來加入社團而成為成員的屬于加入取得。成員資格的加入取得應以團體自治為原則，強制接納為例外。加入取得又可細分為意定取得和法定取得。意定取得以團體自治為基礎，是指自然人自愿申請加入并經權力機關決議通過或滿足章程的加入條件無須申請直接取得成員資格。法定取得以利益保障為基礎，是指自然人依照法律規定，不通過其他程序而直接具備成員資格。

初始取得成員 參與社團設立需要滿足人的因素或物的因素或同時滿足二者。從農村集體經濟組織的發展歷史來看，初始取得成員資格的自然人參與設立的方式屬物的因素的滿足，具體表現為以土地入社和以勞動入社。初始取得成員資格的自然人為：一是高級農業生產合作社發展階段以土地、耕畜、大型農具等生產資料入社的農民；二是自1956 年建立高級合作社時至家庭聯產承包責任制建立之日參加集體勞動的農民。

加入取得成員 一是基于身份關系加入取得成員資格。絕大多數地區允許自然人基于與農村集體經濟組織成員存在婚姻、子女、收養扶養等身份關系取得成員資格，體現的是鄉村對于通過血緣關系、婚姻關系而聯結的家庭成員的身份認同。然而該類成員不應劃入法定取得的范圍。首先，在法理上基于身份關系并不能當然取得成員資格，這是因為成員身份不具有共享性。其次，實踐中部分地區要求該類成員通過申請取得成員資格。將該類成員劃入法定取得情形既無法理依據，也與實踐情況有出入，因而在法律層面不應強制規定自然人可基于身份關系直接取得成員資格。

二是基于政策原因加入取得成員資格。對于政策性移民，實踐中一般強制遷入地集體承認其成員身份，但該類成員不應法定取得成員資格。政策性移民是國家出于政治角度和經濟發展需要而作出的移民，如重大工程建設移民、扶貧移民等。移民的生活保障應由國家負擔而不是由集體負擔。如果將政策性移民作為法定取得的情形，對該群體而言其利益得到了保障，但對本集體經濟組織成員而言卻是財產權利的極大稀釋乃至受損。

三是基于戶籍原因加入取得成員資格。大多數地區將戶籍作為認定成員資格的形式要件，個別地區也可因戶籍取得成員資格。戶籍確定性強，操作簡單，在早期農村封閉性較強的情況下可作為有效的判斷標準。然而，現階段農村的封閉性已經大大減弱且其未來發展有轉向開放的態勢，頻繁的人員流動使得戶籍作為成員資格的唯一判斷標準已不具有合理性。

四是基于團體自治加入取得成員資格。依據團體自治原則，集體經濟組織可以允許外來人員經申請并通過集體決議獲得成員資格，屬于意定取得。但由于我國農村集體經濟組織長期承擔著社會保障職能，成員構成具有封閉性，實踐中，大部分地區并不允許外來人員的加入，只有少數地區允許滿足一定條件的外來人員加入。在農村集體經濟產權制度改革的背景下，集體經濟的發展壯大需要人才、資金、資源，因而法律不應限制外來人員加入，而是應當引導各地探索該類成員的準入制度和權利范圍，在助推集體經濟發展的同時保障“內部成員”的基本權益不受侵害。

五是基于社會保障加入取得成員資格。基本生活保障來源于集體土地和集體資產收益的自然人應劃入法定取得成員資格的范圍。由于我國城鄉二元結構的歷史發展不同，農村土地事實上承擔了保障農民基本生活的職能。享有成員身份就能獲得土地權利，典型的是宅基地使用權和土地承包經營權，成員也因此獲得生存保障。此外，享有成員身份還關系到集體土地征收補償的分配和集體資產收益的分紅，因而有必要通過法律規定基本生活保障來源于集體的自然人取得成員資格。

成員資格認定之規范重構

構建類型化的規范體系 從資格取得的路徑劃分來看，自然人取得成員資格有四大邏輯：產權理論、身份認同、團體自治和社會保障。成員資格的喪失依據應與取得邏輯相適應。

一是身份認同、社會保障之一般規范。不論是基于身份關系還是因政策性移民加入本集體經濟組織，抑或是因基本生活保障來源法定取得成員資格，其喪失成員資格的依據都應當是獲得替代性生活保障。自然人基于血親、婚姻關系取得成員資格，一般與本集體有較為固定的生產生活關系，集體土地和集體資產收益對該類成員有基本生活保障作用。政策性移民取得成員資格本就是政府轉嫁其社會保障職能于集體的結果。由于基本生活保障法定取得成員資格的成員，在法定情形喪失后也當然喪失其成員資格。綜上，《農村集體經濟組織法（草案）》（下稱草案）第18條列舉的成員資格喪失情形應適用于前述成員。二是初始取得之特別規范。依據產權理論，初始取得成員是集體“資產份額”的持有者，其成員資格是其財產權益的轉化，因而無法因自愿退出、死亡或被依法宣告死亡、喪失國籍以外的任何原因包括取得替代性生活保障剝奪其成員資格。草案第18條對所有集體經濟組織成員的資格喪失做了“一刀切”，忽視了初始取得成員的權益特殊性，應當為該類成員設置一款特別規定。三是團體自治之特別規范。草案第16條吸收了實踐中人才特殊取得成員資格的做法。該類成員資格取得的前提是“長期在本集體經濟組織工作、生活，對集體作出貢獻”，這與為農村集體經濟發展注入人才動力的理念相契合。此外，16條的但書規定特別明確了該類成員的權利限制，這與產權理論和農村土地承擔生活保障職能相符。該類成員與集體經濟組織的聯系是在本集體固定的工作生活關系，當該種關系消失后，成員資格也應隨之喪失。

構建多層次的規范體系 成員資格認定的規范形成是一個自下而上的過程，呈現出下層規范詳細具體，上層規范簡略抽象的特點，構建并完善多層次的規范體系是重構認定機制的必然要求。

一是法律層次。目前公布的草案相應規定還不夠具體完整，也未形成體系化的表達。筆者認為可以從資格取得、喪失和特殊群體資格認定三個方面出發設置相應規范。

在成員資格取得的規范設置上，應當明確：（1）初始取得成員的范圍；（2）基于身份關系和因政策性移民而增加的人員，一般應當確認為集體經濟組織成員；（3）法定取得的情形；（4）外來人員取得成員資格的條件和權利限制。

在成員資格喪失的規范設置上，應設置資格喪失的一般規范和特別規范。一般規范適用于基于身份關系和因政策性移民加入本集體和法定取得成員資格的人員，特別規范適用于初始取得成員和外來人員。

對于外嫁女、入贅婿、外出務工等特殊群體的資格認定，原則上可以根據成員資格的取得和喪失規范進行認定，但為保障該類群體的合法權益，也為回應實踐中多發的爭議，應當做出明確規定：（1）因務工、經商、服役、服刑、就學等暫離集體的，不因此喪失成員身份；（2）成員不因結婚、喪偶、離婚而喪失成員身份。

二是地方性法規層次。雖然法律進行了原則性的規定，但在成員資格認定時還應制定更為細致的規范，地方性法規可進行細化探索。在成員資格取得方面，自然人法定取得成員資格情形下如何判定基本生活保障來源于集體土地和集體資產收益就是一個值得細化規范的問題。此外，草案第18條“對集體有貢獻”和“長期”的標準也并不明確。在成員資格喪失方面，如何判斷取得替代性生活保障和“人才取得”中“固定工作生活關系的消失”都需要進一步明確具體標準。

構建動態化的管理體系 農村集體經濟組織成員構成是動態變化的，農村集體資產股份制改革進行一輪成員身份確認后，還應建立常態化的成員資格認定工作機制，完善成員登記制度。此外，還可以建立區域性乃至全國性的農村集體經濟組織成員數據庫，為每位成員賦碼，接納新成員和老成員退出時應將成員變動同步至數據庫中。如此，成員在區域內的流動就會更為直觀，也可以及時發現“兩頭占”的情形。

成員資格認定不僅是立法重點，也是司法難點。明確“先取得后喪失”的認定路徑是破解“標準多樣難以界定”的前提。初始取得成員是集體“資產份額”的持有者，無法因自愿退出、死亡或被依法宣告死亡、喪失國籍以外的任何原因喪失成員資格。基于身份認同、社會保障取得成員資格的自然人因取得替代性生活保障而喪失成員資格。外來人員的成員資格則因取得事由的消滅而喪失。在劃分各類型成員資格得喪原理后，還需構建多層次的規范體系來明確具體標準，才能使成員資格認定工作落到實處，保障成員權利的實現。

（作者單位：浙江工商大學）