高速公路投資新形勢下的“交通+”模式探索

陽瑞　石從地　康子群

摘要 對高速公路投資發展的現狀和趨勢進行分析，當前單一的高速投資模式難以滿足政府和企業的需求，必須探索新的高速公路投資發展模式。文章探索了高速公路投資發展的“交通+”模式，主要分析了交能融合、交材融合、交旅融合三種商業模式的概念、實施路徑及發展建議。“交通+”的融合發展模式是高速公路投資發展的趨勢，可有效減少政府財政補貼壓力，同時也可提高投資人的投資收益，有利于促進高速公路等基礎設施項目的建設。

關鍵詞 高速公路投資；“交通+”；交能融合；交材融合；交旅融合

中圖分類號 U239.5文獻標識碼 A文章編號 2096-8949（2023）24-0155-03

0 引言

截至2021年底，我國高速公路總里程達169 100 km，高速公路主干網絡已基本建成，現階段新建高速公路主要為地方高速公路，功能定位大多為區域路網加密線和聯絡線，投資收益呈下降趨勢。同時，在地方政府負債壓力不斷攀升的背景下，傳統單一的高速公路投資建設模式難以滿足當前需求，解決社會投資人收益問題和地方政府債務危機“交通+”的融合發展模式應運而生。

1 我國高速公路項目主要投資建設模式分析

現階段我國高速公路的投資建設模式主要有政府收費還貸模式、政府特許經營模式（BOT）、政府與社會資本合作模式（PPP）等。

1.1 政府收費還貸模式

根據《收費公路管理條例》規定，縣級以上地方人民政府交通主管部門集資建設的公路即為政府還貸模式，其特點是地方交通行業主管部門作為投融資主體，由政府主導項目投融資。

1.2 政府特許經營模式（BOT模式）

政府采用合理競爭的方式（如公開招標）依法授權社會資本方，并通過簽署相關協議的方式，明確社會資本方的相關權利、義務，約定在一定的時間和條件范圍內，社會資本方負責對高速公路項目進行投資建設和后續的運營管理工作，并提供必要的公共服務，許可其獲得相應收益和回報，項目到期時移交給政府。

1.3 政府與社會資本模式（PPP模式）

PPP模式是指政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的伙伴關系，與特許經營模式類似，該模式也是由政府授予特許經營權，允許社會資本參與到公共產品和公共服務中來，承擔部分原應由政府履行的公共職能，并為社會資本帶來一定的投資收益。政府和社會資本共同出資成立項目公司，由項目公司負責PPP項目的投資建設和運營，合作期滿后由項目公司將PPP項目移交給政府。

2 我國高速公路項目投資建設模式發展趨勢

當前高速公路行業仍處于投資高位，我國將加快構建國家綜合立體交通網，推動交通發展由各種交通方式相對獨立發展向更加注重一體化融合發展轉變。一方面，隨著高速公路建設成本的不斷增加，在國家大力提倡降本增效的背景下，收費標準總體維持在較低水平，新建高速公路項目投資收益呈下降趨勢；另一方面，隨著大批PPP項目陸續進入實施階段，地方政府面臨的財政壓力越來越大，國家開始嚴格管控地方政府的負債率，使得政府可行性缺口補助力度大幅下降，基礎設施落后地區高速公路建設變得更加困難。在此背景下，傳統的高速公路投資建設模式已難以滿足政府和企業的訴求，市場要求企業創新商業模式，追求多元化的投資回報，提高投資收益，高速公路與能源、裝備、材料、地產、文旅等產業融合的“交通+”模式成為發展趨勢。

3 “交通+”的融合發展模式

3.1 交能融合

3.1.1 交能融合概念

交能融合即交通行業與綠色可再生能源的融合發展，一方面可以拓展綠色能源的發展空間，減少交通碳排放，實現“雙碳”目標，另一方面可以提升高速公路項目的投資收益，促進高速公路行業的發展[1]。

3.1.2 交能融合的實施路徑

根據交能融合的應用場景，交能融合的實施路徑分為路域內交能融合和路域外交能融合兩種方式。

（1）路域內交能融合。路域內交能融合主要是在高速公路路產范圍內，利用高速公路沿線邊坡、匝道、服務區等可利用空間，配建分布式光伏、中小型風電裝置、多元化儲能、智能化充電樁等發電及儲能設備，生產及使用新能源的方式，包括光伏發電、風力發電、氫能儲能、智能充電系統等。

（2）路域外交能融合。路域外交能融合主要是高速公路項目與新能源項目打捆招標實施的商業模式，以新能源項目的收益來補償高速公路項目的投資收益。

隨著國家大力發展新能源行業，太陽能資源豐富地區的光伏發電項目具有一定的投資價值，部分地區對投資收益較差的高速公路項目匹配集中式光伏指標，提供建設用地等優惠政策，以平衡項目的投資收益，吸引高速公路項目的投資人。從目前已實施的項目來看，該模式受到了中交、中能建、中電建等綜合性建筑央企的青睞。

3.1.3 交能融合模式發展建議

（1）加快“新能源+交通”等融合發展項目的推廣應用。“十四五”期間，新能源將堅持“集中式與分布式并舉”“就地利用與外送消納并舉”的發展方式。而當前土地因素已成為制約新能源發展，特別是制約新能源在中東部發展的重要因素之一，公路沿線邊坡、服務區、加油站等區域具有大量可利用的土地和空間資源，具備開展“+”等新能源分布式開發和就近利用的有利條件[2]。

（2）推進電動汽車的融合發展。未來，隨著電動汽車應用的進一步擴大，電動汽車功率將十分可觀，通過管理，將分散的電動汽車充電設施進行整合，通過市場交易，促進可再生能源與電動汽車充放電匹配，實現車電互聯，將大大提高交通領域的新能源占比，是破解電能消納問題的重要措施。

（3）注重跨界融合與產業鏈延伸。重視新建由自控加油、加氣、加氫、充換電、制氫、燃料電池熱電聯供發電站、純電動和氫燃料電池系統產品等公路交通產業鏈構成的綜合能源系統，實現創新引領長期穩定收益。

（4）探索新能源更多收益模式。利用路權路域資源全路域開發風、光等可再生能源，實現自發自用、谷價儲能、余電上網、數字化智能調控，逐步降低用電成本；同時，重視碳交易及碳金融工作，積極參與碳市場建設，通過組建碳資產管理平臺進行監測、核算、預測，實現碳交易收益“跟跑并跑領跑”并行。

3.2 交材融合

3.2.1 交材融合概念

交材融合模式是由高速公路項目PPP模式衍生出來的一種實施模式，是政府通過特許經營權協議，授權項目公司進行高速公路項目投資、建設、經營和維護，在約定的特許經營期內向該項目的使用者收取適當費用，以便收回項目部分投資、經營、維護等成本，特許經營期滿后將項目無償移交給政府，同時政府為項目公司補償一定價值的建筑材料或礦產資源，以保障項目投資者獲得合理回報，從而調動投資者的積極性，進而吸引更多社會資本參與。

3.2.2 交材融合的實施路徑

交材融合模式在基礎設施建設項目中的基本實施路徑如下：

（1）地方政府授權職能部門作為項目實施機構，負責建材、礦山資源補償的確定。

（2）政府職能部門通過招商引資引進社會資本。

（3）社會資本向金融機構貸款，引進建設資金。

（4）社會資本在特許經營期投資、建設、運營、維護交通基礎設施項目。

（5）基礎設施項目通過竣工驗收后，政府職能部門授予社會資本匹配建材資源的開發經營權獲得投資回報，以彌補交通基礎設施項目的投資成本及收益。

（6）特許經營期滿后，社會資本向政府職能部門移交匹配的資源開發經營權以及基礎設施項目的經營權。

3.2.3 交材融合模式發展建議

（1）合理篩選項目。高速公路+建材資源補償項目應重點選擇東部經濟發達地區；其次選擇有利于資源價值變現的長江中游地區；謹慎選擇經濟欠發達地區項目。主要原因：一是雖然經濟發達地區部分高速公路項目投資收益較低，但是整體風險可控，需要政府提供補償的資金缺口數額不大，補償少量礦產資源即可；二是經濟發達地區砂石骨料等建材價格普遍較高，建材資源價值普遍較大，可供政府進行匹配的建材資源較多，有利于資源補償模式的順利實施；三是政府匹配的建材資源價值可順利變現。

（2）做好風險防控。高速公路+建材資源補償項目實施過程中，除了要防范項目本身的風險以外，同時要重點關注建材項目獲取的風險，一是確保建材資源標的可獲取性；二是建材資源標價值的匹配性。針對該類風險，一是要提前做好風險防控策劃方案，如約定無損退出機制以及政府的違約責任等；二是督促政府提前履行建材資源出讓的相關程序，以匹配高速公路項目的建設進度；三是在獲取足額建材資源之前，謹慎開展實質性投入工作。

（3）確保依法合規。投資人在參與項目前對砂石骨料礦山采礦權的設立情況進行充分調查，獲取各項審批文件，確保礦權無瑕疵；在礦山建設過程中應履行各項審批程序，嚴格遵守綠色礦山建設標準；在生產運營過程，按照相關證照要求進行開采，滿足技術、安全和環保等方面的要求，避免項目因合規性問題受到行政處罰，導致項目無法實現預期收益。

（4）進行多方合作。高速公路項目投資規模較大，投資人通常以聯合體形式參與項目，而同類型聯合體成員企業之間的利益訴求往往存在沖突，因此，高速公路+建材資源補償項目可以引入具有競爭力的建材項目投資和生產企業，充分發揮參與企業的技術和管理優勢，一方面可以分擔項目投資風險；另一方面可以進行優勢互補，通過引入專業的技術和管理團隊，降低經營風險，提高建材項目的收益，從而確保高速公路+建材資源補償項目可以獲得預期投資收益。

3.3 交旅融合

3.3.1 交旅融合概念

交旅融合是指交通運輸業和旅游業的融合發展，是交通和旅游要素之間在設施、產品、產業、空間、服務和管理等方面相互滲透、交叉匯合或整合重組，彼此交融而形成的協調共生現象與過程。

3.3.2 交旅融合的實施路徑

（1）依托交通服務設施的交旅綜合體模式。將旅游服務、餐飲住宿、商業購物、休閑娛樂、文化展示、接駁集散等一系列拓展服務和延伸服務功能融入服務區等交通服務設施，將其變成一個個小型的交旅融合綜合體，滿足旅客多元化、高品質的需求，提升公路附加值、創新旅游空間[3]。

（2）依托交通道路升級的旅游目的地模式。對差異化的交通道路進行升級改造，將原有的通道變成旅游風景道、自駕道等，并將沿線的各類資源、線路和產品有機相連，形成以交通方式和設施為主要體驗方式和目的地的旅游形態，從而促進旅游傳統業態的轉型升級。

（3）依托旅游資源補償交通項目模式。政府通過旅游資源補充公路項目捆綁實施，一方面通過旅游資源補償提升公路項目收益促成項目實施，另一方面同時也啟動了新旅游項目的投資開發。交通和旅游項目通過投資商業模式的創新實現融合。

（4）依托交通和旅游主體的融合發展模式。交通產業和旅游產業的主體之間進行融合，交通投資企業通過設立專門運營和管理交通旅游產品的機構，或者與旅游企業合并（或新設立）組建交旅集團，拓展新興發展領域，實現企業的轉型升級。

（5）依托交旅融合為導向的土地綜合開發模式。通過分析特定區域的文旅產業綜合開發價值潛力，選定最優的交旅融合線路，撬動沿線區域的土地價值，再通過全域旅游產業框架拉動沿線區域綜合發展。

3.3.3 交旅融合模式發展建議

（1）創新投資商業模式。一是政府在公路項目規劃、設計階段統籌考慮公路與沿線旅游資源的融合，在規劃、設計、審查、審批時就實現項目融合。二是充分論證項目的投資可行性，分析公路、旅游的投資收益，設計合理的招商條件，明確公路和旅游主體經營方式和利益分配驛站，在土地使用、旅游資源開發上給予大力支持，切實實現旅游開發能對公路項目收益有效補充的目的，推動項目實施進程。

（2）升級旅游服務功能。對既有公路項目，一是對項目沿線旅游資源進行充分調研和投資分析論證，增加旅游設施、文化景觀，將道路升級為旅游風景道、自駕道，增加行駛體驗。二是對較大交通量的服務區進行升級改造，改變傳統服務區往往僅具有基本服務區功能的局面，增加綜合接待、休閑、生態旅游、文化、科技等服務功能，以滿足司乘多元化需求，將服務區打造成為旅游目的地[4]。

（3）實施主體進行產業鏈延伸。交通業和旅游業在項目的投資、建設、經營等環節均有較大差異。從公路投資經營主體角度來說，要發展交旅融合，切實讓旅游提升公路整體投資收益，可考慮拓展企業產業鏈，向與交通關聯性強的旅游板塊發展。通過與旅游業優質企業聯合，采取合資、合作等方式進行主體融合，將原有單一形式的交通投資企業，通過戰略轉型升級為交通旅游投資企業。通過雙方優勢資源的整合，打造核心競爭力，加速交旅融合新業態和新模式的發展，推動一系列交旅融合產品的打造，促進交旅服務功能的整合，全面推動交通產業和旅游產業的融合發展。

4 結語

“交通+”的融合發展模式已經是大勢所趨，是有利于高速公路基礎設施投資建設的發展模式，是政府和企業雙贏的發展模式，應大力推廣。該文對交能融合、交材融合、交旅融合三種融合方式進行概念闡述，實施路徑分析，并給出相應的發展建議，為政府和社會投資人提供了借鑒和指導。

參考文獻

[1]賈利民， 程鵬， 張蜇， 等. “雙碳”目標下軌道交通與能源融合發展路徑和策略研究[J]. 中國工程科學， 2022（3）： 173-183.

[2]高嘉蔚， 孫芳， 毛寧， 等. 公路交通與能源深度融合發展思路與展望[J]. 交通節能與環保， 2022（2）： 1-4.

[3]江媛， 高金金， 王國盛， 等. 旅游交通融合發展研究——以福建省為例[J]. 綜合運輸， 2021（3）： 111-118.

[4]張帆， 楊柳， 衷平， 等. 江西祁婺高速公路交旅融合發展探索與實踐[J]. 公路， 2020（5）： 198-202.