鄉村振興背景下發展壯大農村集體經濟的調查

郭彩星，張東東

（1.廣西中醫藥大學馬克思主義學院，廣西南寧 530200；2.新疆理工學院馬克思主義學院，新疆阿克蘇 843100）

一、調查的背景及意義

發展壯大農村集體經濟是中國共產黨的一貫政策。改革開放以來，我國農村集體經濟雖然不斷發展壯大，但由于歷史、體制等因素的影響，農村集體經濟相比其他經濟成分經營收益不高、增長后勁相對不足，有的地區甚至出現“空殼化”問題，難以帶動農民脫貧致富和助推農村現代化。黨的十九大提出：“實施鄉村振興戰略……深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”[1];黨的二十大再次強調：“全面推進鄉村振興……鞏固和完善農村基本經營制度，發展新型農村集體經濟”[2]。這些論斷都說明了鄉村振興和發展壯大農村集體經濟具有不可分割的內在聯系。習近平總書記也多次就如何在鄉村振興背景下發展壯大農村集體經濟發表重要講話。他在2018 年9 月指出：“要把好鄉村振興戰略的政治方向，堅持農村土地集體所有制性質，發展新型集體經濟，走共同富裕道路。”[3]他在2019 年3 月再次提出：“要用好深化改革這個法寶”，以“激活鄉村振興內在活力”，通過“建立健全集體資產各項管理制度，完善農村集體產權權能，發展壯大新型集體經濟”。[4]這些論述也深刻指明了發展壯大農村集體經濟對于鄉村振興戰略實現的重要性。

農村集體經濟是社會主義公有制經濟的重要組成部分，對于促進共同富裕和推動鄉村振興方面具有不可取代的重要作用。發展壯大農村集體經濟，使其經營收入保持持續增長，才能有物質基礎提高農村基礎設施建設水平和農民民生服務水平，才能有物質基礎改善鄉村環境和農民生活品質，從而縮小城鄉發展差距和推進農村農業現代化。只有發展壯大農村集體經濟,才能使基層黨組織有經濟力量服務農民和組織農民，從而鞏固黨的執政基礎和凝聚民心。

只有發展壯大農村集體經濟,才能使農民就近就地就業和增加收入，才能使集體經濟組織有力量把個體農民吸引起來抱團發展，從而有效應對市場競爭和各種風險。

二、調查地區農村集體經濟發展現狀

（一）調研地區農村集體經濟發展特點

在全面推進鄉村振興背景下農村集體經濟如何持續發展壯大，帶著這些問題我們對廣西壯族自治區H 縣、P 縣進行了實地調查。截止到2021 年底，H、P 兩縣行政村（社區）村級集體經濟年收入全部達5 萬元以。H 縣在2017 年以前全縣308 個村（社區）中144 個沒有村級集體經濟收入，占比46.75%；經過奮斗，在2021 年底全部村級集體經濟年收入已完成5 萬元的任務指標，106 個行政村（社區）年收入達10 萬元以上。未來五年H 縣爭取實現村級集體經濟收入20 萬元以上的村（社區）將達到48 個、50 萬元以上的村（社區）將達到16 個。P 縣在2017 年以前“三無空殼村”曾一度高達57 個之多；經過努力，在2021 年底已有88 個行政村（社區）年收入超10萬元。兩個縣村集體經濟發展共同呈現以下特點：

1.各級黨委政府強力推動

各級黨委政府都采取超常規舉措推進村集體經濟發展，把發展壯大村級集體經濟作為一場硬仗來攻堅。一是通過加強組織領導強力推動。H 縣、P 縣兩縣都把發展村級集體經濟工作列為“書記工程”，層層成立發展壯大村級集體經濟工作領導小組和工作辦公室，整合相關部門資源力量，強化對村集體經濟工作的組織領導、指導協調和督促推進。二是通過不斷完善工作推進機制。H 縣、P 縣兩縣都把發展壯大村集體經濟工作作為干部選拔任用考核的重要依據，分片分級進行督導，對工作不力的單位和個人，嚴肅追責問責，壓緊壓實工作責任。三是通過規劃引領村集體經濟高質量發展。H、P 兩縣著力加強村集體經濟發展壯大的統籌謀劃，以科學理念引領村集體經濟高質量發展。H 縣制定了《關于發展壯大村級集體經濟的實施方案》《開展發展壯大村級集體經濟集中攻堅行動方案》等規劃方案。P 縣制定出臺《發展壯大村級集體經濟“百日攻堅”實施方案》《發展壯大村級集體經濟工作規劃》等規劃方案。

2.選優育強村集體經濟帶頭人

3.發揮示范引領帶動作用

兩縣都注重通過選樹不同基礎、不同類型、不同模式的集體經濟發展示范園或示范村，以點帶面，形成強村帶弱村、共同發展的局面。截止到2021 年11 月份，H 縣把校椅鎮石井村茉莉花交易市場打造成村級集體經濟產業示范園，帶動村級集體經濟收益144 萬元。在新福鎮新塘屯建立規模化標準化生豬養殖集體經濟產業園，已累計為全縣156 個村（社區）兜底實現5 萬元村級集體經濟收益。P 縣在南廣高鐵P 南站站前廣場建設貴港市首個村級集體經濟產業園，帶動32 個集體經濟薄弱村參加股份分紅、參加經營管理，提升集體經濟薄弱村村干部經營管理能力、提高村集體收入。

4.堅持聯建聯營的發展模式

兩縣積極探索村級集體經濟發展路徑，引導村“兩委”班子靈活運用“資源、資產、資金”三要素，通過部門聯動、抱團聯合、跨村聯建、結對聯幫等發展模式，采取流轉土地、入股龍頭企業和合作社、自主發展等方式，大力發展村集體產業，增加村集體收入。如P 縣在籌建高鐵站村級集體經濟產業園時，由縣委組織部牽頭，大力整合縣鄉機關、國有企業和部分集體經濟薄弱村的資產資源優勢，通過聯建聯營夯實產業園建設基礎，通過采取盤活存量資產方式，開發或出租閑置資產，以抱團式經營增加集體經濟收入。H 縣結合村情實際，因地制宜三種聯建聯營發展模式。一是村村聯建模式。橫縣通過整合、統籌上級專項扶持資金，采取抱團聯合、整體打包投資村集體經濟的村村聯建方式。校椅鎮石井村茉莉花交易市場就是由16 個村民合作社抱團開發的，每個村民合作社投資30 萬元，同時整合縣屬國有企業國泰公司資金100 多萬元共同合作建成。二是村企聯建模式。H 縣依托轄區特色產業企業，實施以企帶村、項目帶村，使村民合作社和企業合作發展、互利共贏。如百合鎮18 個村（社區）與廣西橫縣鳳凰花綠色農業有限公司以“機構聯合、產業聯建、工作聯動”方式合作發展果蔬空調氣調冷庫項目。三是村社聯建模式。如P 縣供銷合作社與橫州鎮太平村合作建設一棟集辦公、酒店、休閑娛樂為一體的六層綜合性大樓。

5.讓群眾共享村級集體經濟發展成果

兩縣都堅持建立和完善村集體經濟利益共享機制，讓農民群眾共享村集體經濟發展成果。一方面，在村級集體經濟產業選擇、項目發展、資金使用等方面注意聽取群眾意見，讓群眾參與村級集體經濟的生產、經營、管理、服務、監督。另一方面，科學制定村集體、企業、群眾三者之間的利益共享機制，堅持把集體收入用于村集體建設，用于幫助貧困戶進行保障兜底，解決扶貧持續化問題，使集體經濟發展取之于民、用之于民。如H 縣橫州鎮城東社區村級集體經濟收入達每年57 萬元，村里大到娛樂設施購買，小到垃圾池建設等都可以通過集體經濟創收來扶持和建設。H 縣青桐村級集體經濟組織大力扶持開展移風易俗活動和村規民約制定，村風民風不斷好轉，村屯管理不斷科學規范，鄉村治理取得了明顯成效。P 縣丹竹鎮團結村利用集體收入，用于改善9 個民生基礎設施，先后修建團結小學周邊道路180 米、加寬屯級道路1020米、修建屯級水渠960 米、修建垃圾池等項目，還舉辦春節文體活動，豐富村民春節文化生活。

6.拓寬村級集體經濟發展路徑

兩縣堅持從實際出發，結合本地資源和資產優勢，找準本地比較優勢，拓展發展路徑，升級產業鏈條。P 縣發展“產業基地帶動型”集體經濟，采取“村民合作社+基地+農戶”方式，以打造7 個萬畝優勢特色產業基地為核心，大力支持村連片種植石硤龍眼、中藥材等特色產業。目前全縣共有產業基地167 個，覆蓋79 個貧困村和170 個非貧困村。二是發展“基礎設施勞務型”集體經濟，組建農民工程隊167 個，累計承接投資額50 萬元以下財政性基礎設施項目417 個，收益超1225.2 萬元。三是發展“盤活資產經營型”集體經濟。通過采取盤活存量資產方式，開發或出租閑置資產，建成村級集體經濟產業園，年收益500 萬元以上。2020 年又引導23 個項目村和縣城投廣告傳媒公司合作經營廣告業務，開辟增收路徑。H 縣在調查摸底基礎上，明確了資源開發型、資產盤活型、產業帶動型、服務創收型等10 種發展路徑，采取“十一個一批”發展模式，充分挖掘“造血”潛力，確保政策、土地、資金、勞動力、技術等要素紅利得到釋放。

建立標準化運行體系，可以幫助煙草專業合作社學習先進的管理經驗，并不斷提高自身的管理水平。煙草專業合作社要想實現標準化運作，首先應制定公約，采用宣傳欄的方法宣傳到個人；其次是嚴格按照煙草公司的規則對自己所在的合作社進行命名，而且要統一形象，如徽標統一等；最后是統一采用共同的硬件和軟件，保證學習資料的互通無障礙。

（二）調查地區農村集體經濟發展中存在的主要問題

1.村集體經濟發展內生動力不足

總體上看，調查地區農村集體經濟發展內生動力明顯不足。一是基層干部對發展壯大村集體經濟積極性主動性不強，主要存在“三不”現象。不愿發展：部分干部對發展村級集體經濟認識模糊，接受調查的35.21%的鄉（鎮）、村（社區）兩級干部表示發展村級集體經濟僅為了完成上級下達的任務，主動發展意識不強；不敢發展：41.56%的基層干部擔心探索失敗，難以承擔相應后果，怕被問責，覺得“做多錯多”，有的怕背上新的債務，存在著“不求有功，但求無過”的保守思想和畏難情緒；不會發展：H 縣、P 縣兩縣接受調查的66.00%的鄉（鎮）、村（社區）兩級干部學歷在大專以下，尤其部分村干部文化水平偏低，對于發展村集體經濟比較缺乏專業能力和管理經驗，發展村集體經濟能力不足。二是部分村沒有可供集體支配的要素資源，發展集體經濟主要存在“三難”現象。集體資產盤活難：H 縣、P 縣兩縣接受調查的56.12%的干部表示自己村農村土地、林地、閑置院舍等資源盤活一般地理位置偏僻，可盤活的資產少，經濟發展空間更小。經濟能人培育難：農村青壯年勞動力外流嚴重，農業產業一般風險大、發展周期長、回報慢，能人回鄉發展的顧慮多、熱情低。兩縣接受調查的80.12%的干部認為農村工作待遇較低、生活條件較差對人才吸引力較低，農村集體經濟發展留不住懂市場、會經營、素質高的管理型人才。產業開發難：兩縣接受調查的64.42%的干部指出自己所在的村以發展傳統種養業為主，經營產業規模較小，產業鏈條較短，抵抗市場風險能力較弱，產業開發難度大。

2.村集體經濟發展缺乏優勢產業帶動

發展產業是集體經濟發展的基礎。一是從產業的選擇情況來看，一些地方對村集體經濟應該選擇什么產業作為主導產業沒有明確定位和目標，如H 縣大部分村集體經濟選擇生豬育肥項目、花茶種植項目，P 縣大部分選擇柑橘、養雞等項目，產業項目選擇比較雷同，部分干部說村集體經濟還沒有產生效益，存在盲目跟風市場，沒有把自己的特色優勢發揮出來，不能很好把握市場規律，導致自己的產品在市場上缺乏足夠的競爭力；二是從產業化發展程度來看，兩縣64.42%的干部指出自己所在的村集體經濟以種養業為主，產業鏈還未形成或者產業鏈條較短，市場組織化程度低,農產品的加工與轉化能力較低，一二三產業的融合程度還不高，而且缺乏強勢的龍頭企業帶動，小生產與大市場的矛盾較為突出；三是從村級集體經濟的產業結構來看，兩縣64.42%的干部指出自己村是第一產業為主，23.14%為第二產業，產業結構以傳統型、粗放型為主。

3.村集體經濟啟動運營資金短缺

資金是發展壯大村集體經濟的源泉。目前農村集體經濟發展普遍面臨資金短缺問題。一是村集體經濟發展融資困難。從目前情況看,兩縣74.62%的接受調查干部表示自己所在村所有耕地和林地等集體資產資源全部分包給了農戶，村集體的資金、資產、資源等“三資”資源比較少，村級集體經濟發展缺少資源依托，村集體賬上無資金、手中無資產，比較缺乏“啟動資金”；二是兩縣56.52%的接受調查干部認為村集體經濟在擴大現有產業規模時面臨著運營資金不足、信貸可獲得性差以及可貸額度不高的難題。由于村集體產權改革還沒有完成，村集體經濟組織運行有待健全、經濟法人地位目前尚難得到市場認可，加之缺乏有效的抵押擔保物，村集體經濟組織想要從金融機構融資或大額籌資比較困難。據調查，當前各村主要是通過財政扶持資金、與企業合作、合作社內募集和村集體資產公共積累四種方式籌集發展資金，兩縣84.62%的接受調查干部表示目前村集體經濟融資渠道比較少，面臨資金缺乏難題；三是據訪談了解，村級集體經濟以相對封閉的社區經濟為主，走出去尋找開發項目或參股到其他市場主體中進行投資制約因素比較較多。并且村集體經濟承擔著提供農村公共服務等政府職能延伸的角色，集體經濟回本周期比較長。這些因素導致村集體經濟對社會資本吸引力不強，投資者意向不足。

4.村集體經濟發展不平衡

由于區位條件、資源稟賦、村干部能力素質等方面的差異，農村集體經濟發展差距在不斷拉大，影響了共同富裕目標的實現。一是區位條件造成村集體經濟發展的不平衡。一般靠近城市和縣城、交通便利的村，更多分享了區位優勢帶來的紅利，村集體的各類資產如廠房或其他物業，通過承包經營、租賃經營等辦法，很容易出租并取得租金，能多渠道獲得穩定的收入來源，集體經濟發展相對較快，而距離城鎮較遠的農業鄉鎮，因能夠盤活的資產有限，物業出租困難且價格低，集體經濟發展緩慢，因而呈現出明顯的非均衡性。二是貧困村和非貧困村的集體經濟發展不平衡。在脫貧攻堅戰中，貧困村因得到較多資金扶持，基礎設施建設和產業發展得到較大程度改觀，集體經濟發展較快，但大部分非貧困村因沒有資金扶持或者扶持力度較小，集體經濟發展緩慢。另外，資源稟賦、村干部帶動村集體經濟發展的能力也影響到村集體經濟的發展水平差異。

三、鄉村振興中發展壯大農村集體經濟的對策建議

（一）培育增強村集體經濟發展帶頭人

從長遠來看，村集體經濟的發展壯大除了發揮政府引導作用外，還要著力培育增強村集體經濟帶頭人和發揮農民的主體作用。一是要把集體經濟發展工作納入各級黨委政府年度農業農村工作目標，建立村集體發展工作目標考核制度。尤其要堅持將發展村集體經濟納入鄉（鎮）黨委政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要內容。各鄉（鎮）要把村干部經濟待遇和政治待遇與村集體經濟發展情況掛鉤，健全完善村集體經濟競爭激勵制度，激發村干部發展集體經濟的積極性主動性。二是做好村集體經濟組織人才的選拔、培養和管理工作。積極發揮鄉村振興（脫貧攻堅）工作隊員以及返鄉大學生、退役軍人、回鄉創業者、鄉賢等人才作用，完善培育農村致富帶頭人的一系列扶持政策，堅持內部儲備與培養選拔相結合，選拔一批致富能人、產業大戶進入村集體經濟組織，培養一批善經營、有魄力、思路寬、能干事的優秀村干部人才，彌補村級集體經濟組織人才隊伍素質不高難題。三是為返鄉創業者提供資金、土地等方面的支持，為返鄉創業人員提供針對性的實用技能培訓和經營管理能力培訓，提高農民創業能力。

（二）堅持以市場為導向發展特色優勢產業

發展壯大村集體經濟要以市場需求為導向，以農業為基礎做大做強主導產業及特色產業，創新集體經濟產業發展模式。一是堅持以市場需求為導向發展村集體經濟。發展壯大村集體經濟應該深入做好市場研究和產業規劃指導，推進信息共享，避免因盲目跟風、產業雷同、產品滯銷導致的經濟損失和集體收入不穩定等。要堅持因地制宜和長中短產業相結合的原則，發展特色鮮明、優勢集聚、市場競爭力強的特色農產品優勢產業，完善科技支撐體系、市場營銷體系與品牌建設等，把地方特色品種和土特產做成大產業。二是深化農業供給側結構性改革，因地制宜選擇發展模式。我國正面臨中高端農產品供給不足與低端農產品供給過剩的結構性矛盾。我們應該充分發揮集體經濟整合優勢，堅持整體開發理念，深入挖掘各地資源優勢，推動一二三產業融合發展。對于適合發展種植業的區域，應該充分利用自然資源優勢，堅持以質量取勝，打造品牌，同時要適當向農產品深加工、物流配送與電商服務方向發展；對于適合發展特色養殖業的區域，可考慮發展適度規模的屠宰場，并結合產品加工與冷鏈物流配送，利用現代電子營銷平臺，打響產業知名度；對于適合發展農業旅游業的區域，尤其是交通區位相對優越，旅游資源有特色的地區，可以走農游結合，以農促游，以游帶農的發展道路；對于有一定工業基礎的村莊，可以充分結合本地的農業資源優勢，創新發展村集體經濟的思路，開辟以工促農、以貿促農，走農工貿一體化、產供銷一條龍的產業發展道路。

（三）改進對村集體經濟的支持方式

目前政府對農村的財稅金融支持重點在農民個體上，重視農村基礎設施建設，對農村集體經濟發展支持比較少。今后要創新改進財稅金融政策支持方式，破解村集體經濟發展資金瓶頸。一是優化財稅扶持政策，財政涉農資金要優選安排扶持村級集體經濟發展，重點扶持與村集體經濟利益聯結緊密的特色農業發展大戶、家庭農場、專業合作社、農業企業等新型經營主體的規劃項目。財政應該列出專項資金，用以資助和扶持薄弱的農村集體經濟組織。對于村級集體組織招商引資來的、產生預期效益的相關企業，可以從稅收方面給予減免或拿出部分獎勵村級集體。合理優化中央、省、市資金到縣的財政投入格局，建立以縣域為主體、以項目為載體、以發展壯大村集體經濟為目標的涉農資金整合工作機制，打造產業發展示范點，放大財政資金的使用效應，撬動社會資本投入，以點帶面推動村集體經濟發展。二是改進對村集體經濟組織的金融服務。探索建立縣鄉（鎮）兩級農村產權流轉交易綜合服務中心或交易服務站，提供集體資產股份抵押、擔保貸款等服務，創新農村產權抵押融資模式，引導金融資本進入農村集體經濟發展領域；出臺金融扶持村級集體經濟發展的優惠政策，在利率、抵押等方面，村級集體經濟組織享受企業同等政策待遇，開展農村集體經濟組織征信體系建設試點，為金融扶持集體經濟發展創造條件；推動涉農金融機構如農業銀行、農業發展銀行、農村信用合作社等，下沉服務重心，豐富服務品種，改革信貸管理制度，優先安排信貸計劃，對村集體經濟組織貸款的準入條件、審批流程、貸款期限、利率政策等方面給予支持和優惠。三是采取優惠措施吸引社會資本進入農村集體經濟。農村集體經濟投資具有成本高、回本周期性長等特征，應當制定社會資本參與農村集體經濟發展獎勵政策辦法，通過更大力度的財政獎補、稅收優惠等財政措施吸引社會資本進入。應適度放寬社會資本的準入門檻，允許社會資本不損害農民利益、不破壞鄉村生態、保證集體資產保值增值的條件下進入農業農村，以公開招標承包、對外租賃或投資入股等多種方式盤活集體內部資源，促進閑置資產利用。

（四）推行以強帶弱的幫扶帶動發展模式

針對村級集體經濟發展不充分不平衡的突出問題，建議探索推行“強村帶弱村”幫扶帶動發展模式，通過以強帶弱、合作共建，形成共同富裕的良好局面。一是要堅持黨的集中統一領導。要強化縣級層面黨委的統籌協調的作用，對抱團發展的產業項目、勞動力、土地、資本、信息等要素投入進行統一設計、統籌規劃，提供相應的體制機制保障。加強對縣域村集體經濟發展的統籌謀劃，發揮好縣級黨委、政府的資源整合作用，對各地財政資金進行統籌合理安排，財政資金投放要平衡貧困村和非貧困村比例，擴大投放面，形成普惠政策。選取項目打破鄉鎮、行政村界限，站在全局高度對所有要素資源進行統籌、整合。二是要建立健全抱團發展機制。以資源共享和合作共贏的理念為引領，堅持強村和弱村之間相互平等、相互尊重和相互信任的原則，明晰產權，建立多元主體之間的利益聯結機制，注重發揮好強村優勢，有效整合周邊弱村的扶持資金、土地資源和集體資產等，共建聯營村級集體經濟項目。三是要建立全方位協作機制，重塑村村之間的關系，共同處理跨界矛盾糾紛，攜手共建鄉村全域振興，形成強村率領、弱村緊跟，同頻共振、共同富裕的良好局面，打造共建共治共享的鄉村社會治理格局。

（五）優化村集體經濟組織內部治理機制

要完善村（社區）黨組織領導下村集體經濟組織和集體經濟法人治理、經營運行、收益分配、監督管理等機制，實現村民委員會事務和集體經濟組織事務相分離，釋放更多經營管理自主權，依靠市場的力量推動村集體經濟發展。加快推進村集體經濟產權制度改革，在保證村集體組織按照一定比例留做集體積累外，將經營性資產折合成股份分配給集體經濟組織成員，通過變集體資產共有為股份所有，賦予農村集體經濟組織獨立法人地位，調動成員積極性和共贏意識，激發村集體經濟組織發展活力和內生動力。建立健全村集體經濟組織的集體經濟風險防控制度和監督管理制度。村集體經濟工程建設、項目確定、集體資產處置、股權分配、盈利分紅等重大事項，必須經過集體討論決定并進行公示。財務管理上，建議實行會計委托代理服務，并實行審議和公開制度。對土地征用占用、固定資產租賃入股、土地流轉租用、招商引資項目等重大問題，嚴格遵守相關法律規定和法定程序，構筑起集體經濟風險防控屏障。