食物系統韌性視角下的城市區域耕地利用再地化轉型

李文博，閆卓冉，張英男，祝元麗，劉蜀涵，李冬梅

（1.東北大學文法學院，遼寧 沈陽 110169；2.遼寧省自然資源土地保護與利用重點實驗室，遼寧 沈陽 110169；3.遼寧土地利用與保護研究基地，遼寧 沈陽 110169；4.吉林大學地球科學學院，吉林 長春 130061；5.浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310058；6.中國礦業大學公共管理學院，江蘇 徐州 221116；7.東北農業大學公共管理與法學院，黑龍江 哈爾濱 150030）

韌性建設是實現城市人居環境安全、基礎設施穩定、社會治理高效等高質量發展目標的重要保障，已成為中國現階段推進新型城鎮化戰略的發展導向[1]。相關研究已從社會、經濟、生態等子系統認知城市韌性內涵[1-2]。但食物作為人類生存最基本的需求，其所依賴的由生產到消費等環節所組成的系統卻較少被納入該研究領域[3]。近年來，自然災害、突發公共衛生事件和貿易沖突對遠程耦合食物系統產生巨大影響，農產品缺供、斷供問題嚴重威脅著城市居民的食物和營養安全[4-6]。國際社會開始反思當下的全球化食物供應模式，強調應提升城市區域食物系統的抗沖擊能力[7]。為降低氣候變化和突發公共事件導致的脆弱性風險，中國2022—2023年中央一號文件也提出要穩定大中型城市常年菜地保有量、構建多元化食物供給體系[8-9]。因此，為從中長期保障城市農產品供應安全，提升城市區域食物系統韌性勢在必行。

歷史上，哥倫布大交換與工業革命為農業全球化發展提供了物質和技術基礎[10]。烏拉圭回合談判協議簽署后，資本主導的農業貿易全球化體系隨之成型[11]，農產品供給端和需求端逐漸分離，打破了原本的在地化產銷格局，表現出以虛擬土地貿易和遠程耦合為特征的食物系統去地化發展趨勢[12-13]。這種模式通過協調區域資源稟賦優勢提高了農業生產效率[3,10]，滿足了城市居民日益增長和多元化的膳食營養需求[13]。但去地化發展相應加劇了農業的生態環境負效應，如土壤退化、生物多樣性下降以及碳排放增長[14-15]。在這一背景下，一些國家和地區呼吁縮短供應鏈以減小食物里程[14]，并提出替代性食物網絡理念，建議通過調增農產品的本地供應比例以適應氣候變化等不確定性風險[16]。此外，由于供給端和需求端的空間距離被拉長，其中任一環節受阻均可能造成農產品價格劇烈波動或是供應鏈突然中斷，從而引發城市農產品供應危機[3-5]。鑒于此，城市區域食物系統韌性建設除穩固農產品流通鏈條外，還應適當推進食物系統再地化、重構都市—農業關系，而其中的核心問題是耕地利用再地化轉型[13,17-18]。

然而在快速城鎮化背景下，城鄉二元土地結構相互沖突已成為慣性思維，城市及周邊耕地資源稀缺且耕作環境不穩定[14-15]，與本埠鄉村的聯系日趨弱化[13]。國內外耕地資源調控與保護措施多以減緩城市侵占壓力為目標[19-20]，仍缺乏有效理論和實踐經驗支撐耕地利用再地化轉型。如今，中國城鎮化已轉入內部存量挖潛的高質量發展階段[17,21]，保障城市居民的食物和營養安全是基本要求。相關領域的研究重點應從減緩城市侵占壓力轉向利用本地資源建設韌性食物系統。因此，本文在梳理城市區域食物系統韌性內涵與建設經驗的基礎上，基于市區、城郊、區域三方面探討食物系統韌性視角下的耕地利用再地化轉型瓶頸與途徑，旨在為健全城市區域食物系統和農產品保供機制提供耕地規劃和管理思路。

1 城市地區食物系統韌性與再地化內涵

1.1 城市區域食物系統韌性

城市區域（City-Region）是指以單個大都市或多個城市為中心，包含周邊郊區及鄉村腹地在內的功能地域，是適應全球化挑戰、以某一具象活動為紐帶的社會—經濟組織單元[7]。與傳統都市區和城市群相比，城市區域由“點”延伸至“面”，涵括所有可與城市核心產生關聯的地域空間[14]。城市的食物供應往往受農業空間稀缺性限制，高密度的食物需求仍主要依賴與之關聯的郊區和村域。因此，城市區域食物系統（City-Region Food Systems,CRFS）可被定義為一定城市區域涉及的食物生產、加工、流通與消費的全要素和全過程[18]。各要素的有機組合和循環流動使系統具備一定恢復能力[2]，因而城市區域食物系統韌性可界定為該系統各環節受沖擊后恢復原狀態或迅速通過新途徑改善供需矛盾的能力。

《米蘭城市食品政策公約》與《新城市議程》均呼吁對城市區域食物系統進行科學規劃和治理，從而改善城市食物供給不足和分配不均的稀缺性矛盾[7,22-23]。在系統安全視角下，食物系統受短期沖擊和長期壓力的雙重影響[24]。沖擊是指流行病、貿易沖突等短期的、突發性的事件，也是挑戰食物系統韌性的主要問題[24]。壓力源自城市化、氣候變化等長期的、緩變的不利因素[18,22]，可反饋食物系統的可持續性。長期壓力決定了食物系統安全的基線水平[24]，但較少被直接納入以應急管理為主的研究體系[24]。食物系統韌性還體現在穩健性、恢復力和適應性三方面[23-24]。其中，穩健性指可承受沖擊的閾值。恢復力指事件發生后的系統復原能力，具體表現為沖擊吸收能力和恢復時長。適應性指沖擊過后以多種途徑實現新的平衡狀態（圖1）。適當縮減食物系統的耦合距離可有效提升農產品保供能力，利用本地農業資源應對短期沖擊；降低對外埠和進口農產品的依賴性則有利于減輕生產、運輸過程的負外部效應[7,18]，緩解食物系統面臨的長期壓力。

圖1 食物系統韌性理念圖Fig.1 Resilience of food systems

1.2 食物系統的在地化、去地化與再地化

在工業與農業分化格局形成前，城鄉互惠共生[25]，城市食物資源依賴于本地供給，尤其是對區位條件要求較高的易腐農副產品[18,23]，呈現出對本地耕地資源依賴性較強的在地化產銷格局。如新中國成立初期，中國蔬菜生產基地布局以近郊為主、遠郊為輔，采取就地生產和供應的產銷方針[26]。改革開放后，快速城鎮化發展造成城市周邊耕地資源持續性流失，威脅城市的本地農副產品供應[19,27]。隨之增長的務農機會成本和收益風險使耕地利用效率持續降低，甚至出現棄耕、撂荒現象[28]。但與此同時，肉、蛋、奶、蔬菜等農副產品生產卻未能滿足增長的城市人口和不斷升級的食物消費結構，有效供應日益趨緊[29]。

為解決上述問題，一方面，農業部于1988年提出建設“菜籃子工程”，農副產品供應短缺狀況在短期內得以改善，但也促使部分農產品進入基地化生產階段[26,30]。另一方面，中國加入世貿組織后，本地小規模農產品零售模式受到國際市場沖擊，農業生產行為趨同化[11-12]。本地單一的農業生產結構難以滿足多元化的食物需求，一些大中城市的重要農產品愈發依賴于進口和外埠供給，表現出去地化發展趨勢，如北京市2002—2019年蔬菜自給率由74%下降至10%左右[31]。這種去地化的產銷格局雖然最大限度滿足了城市發展對食物資源的需求，但也威脅著食物系統的長期可持續性[14]以及短期的恢復力與適應性[15]。

由人地關系再地化轉型內涵[25]延伸至城市區域耕地利用，其再地化轉型可理解為以都農融合、城鄉共生為內核，通過科學規劃耕地利用以引導形成農產品短供應鏈、提升本地自給能力。從去地化的食物系統到提出再地化轉型，不僅受到中國糧食安全戰略、城鄉關系和農業發展理念轉變的影響，也是適應目前國際局勢轉變的客觀需要（圖2）。城市區域耕地利用再地化旨在分散生產運輸風險、緩解本地供需矛盾，通過構建區域農產品保供機制以提升應對短期沖擊的能力，豐富農業經營方式以緩解食物系統面臨的長期壓力，從而達到建設韌性食物系統的目標[18,24]。但再地化并非回歸傳統的在地化自給模式，而是協調農產品產銷關系，通過發揮地方資源優勢促進食物系統的可持續發展。

圖2 食物系統的在地化、去地化與再地化發展Fig.2 Localization,de-localization and relocalization of food systems

2 城市區域耕地利用再地化轉型的國外經驗與國內瓶頸

2.1 國外耕地利用再地化轉型經驗與不足

在農業全球化影響下，專業化生產造成的資源退化和浪費問題日益受到國際社會關注，環保意識和可持續發展理念的興起促使多個國家的城市居民傾向于消費本地農產品[32]。20世紀90年代，為抵抗國際糧商推動的農業貿易全球化浪潮，拉美地區農民組織提出食物主權概念，強調食物生產分配過程的自主性，倡導再小農戶化和替代性食物體系[12]。再地化的資本經營、知識重構和要素利用由此成為一種國際社會推崇的農業發展導向，陸續出現“食物域” “食物樞紐”等面向區域食物安全的地理學概念[18]，使食物從生產到消費的流通過程更加穩固。近年來，聯合國糧農組織再次呼吁發展現代都市農業以加強食物自給率，建議將耕地資源視為城市發展要素納入空間規劃體系[18]。

目前，國外城市區域耕地利用再地化轉型經驗主要集中于三方面：首先，基于土地分離或共享框架以區劃措施保障土地要素供給。如歐美地區的“城市綠帶”規劃模型[32]、農地儲備區[33]以及非洲地區推行的城郊農林間作帶[34]，旨在削弱城鎮化影響從而為農業生產提供穩定耕作條件。其次，在城市發展過程中通過市政管理預留公地資源。結合廉價出租、稅收減免等激勵政策盤活本地農業土地要素以應對增量發展威脅。同時，制定政策引導城市居民消費本地農產品，通過需求管理促使耕地資源高效利用與農業空間優化[18]。最后，城市內部及周邊廢棄、閑置土地的再開發。如法國巴黎的城市農產風險評估項目[18]和美國巴爾的摩本土種植計劃與土壤安全政策[35]，以高新技術為依托開展內部挖潛，在確保土壤健康清潔的前提下將發展農業公園作為城市更新的備選方案，或是利用建筑空隙開拓農業空間[18]。

綜上，國外城市區域耕地利用再地化轉型強調增量控制與內部挖潛，圍繞食物主權和分配正義，以發展現代都市農業為著力點，為本地食物生產提供核心土地要素或承載空間[3,7,16]。然而，部分管理措施僅在土地私有制體系下才得以落實，仍需結合國內國土空間管理制度借鑒轉型經驗。相關政策多是以解決都市—農業的矛盾沖突為目標，盡管已有學者描繪了融合發展愿景，但尚缺乏落地的規劃設計和實踐經驗[16,18]。此外，通過耕地利用再地化轉型提升城市區域食物系統韌性，除利用單體城市范圍內的農業資源外，仍需拓展基于城市群或都市圈的研究視角，充分調用區域鄉村腹地的農業資源。

2.2 國內耕地利用再地化轉型的主要瓶頸

2.2.1 本地供需失衡下轉型動力不足

在穩定大中城市農產品供應和價格方面，建設優勢產區、完善收儲機制和穩固流通鏈條是國內的主要措施[12]。然而由于生產主體散亂、消費渠道繁雜，這些產銷分離和去地化的農產品供應鏈往往是不穩定的[36]。根據二十大報告，優化區域農業生產布局、豐富傳統農業生產模式是構建多元化食物供給體系的重要舉措[37-38]。然而，國內現有農產品保供制度缺乏系統考量，許多大中城市的重要農產品存在本地供需失衡問題，保供重點以穩固遠程耦合食物系統為主[37]，忽視了供給端和需求端之間的耦合距離對食物系統韌性的潛在影響[15]。本地重要農產品供需失衡問題導致城市區域耕地利用再地化轉型缺乏內部牽引力，仍需結合補貼等激勵性政策引導形成短食物供應鏈，構建多元化的農產品供給路徑。

2.2.2 空間沖突思維下規劃設計缺位

2035年中國城鎮化率預計達到71% ～73%，保障城市居民的食物和營養安全將成為高質量城鎮化發展的基本要求[13,21]。為實現這一目標，應逐漸突破都市與農業相互沖突的慣性思維。但在國土空間規劃設計上，農業空間和城鎮空間是相互獨立的體系[19]，并未考慮當地農業對高質量城鎮化發展的重要支撐作用。盡管有大量研究已驗證都市型農業具備多功能特性，在為城市居民提供農產品的同時還可滿足其休閑、科教等服務需求[19-20]。城市群體系的強流動和網絡化優勢也為一體化的農業空間配置提供了基礎[39]。但由于缺乏農業城市主義思想，農業要素尚未被納入與城市發展相關的空間規劃體系[40]，從而導致耕地利用再地化轉型過程中的結構、功能落位缺少合理、合規依據。

2.2.3 耕地剛性管制下彈性優化受限

耕地剛性管制是保護城市周邊耕地資源的主要措施。在此基礎上，以維持種糧耕地面積為主要目的，國內進一步開展耕地非糧化治理。但有學者指出，傳統耕地用途管制制度難以滿足多元化和均衡性的居民膳食營養需求，許多非糧化治理成果也因種糧效益低下難以長期維持[41-42]。這限制了城市區域耕地利用再地化轉型可能涉及的結構優化與彈性調控，也在一定程度上抑制了本地農業生產活力，導致城市周邊部分耕地資源雖然已被劃入永久基本農田保護區，但依舊會出現農產品有效供給不足、耕地利用效率不高等問題[28,42]。因此，為重塑大食物觀統領下的國土空間開發保護新格局，國土空間用途管制制度需要做出相應調整，應逐步適應中國居民食物消費結構升級趨勢，以大食物觀引領農產品供給體系的多元化發展[38]。在這一過程中，仍要堅持以糧食安全為前提，但宜基于耕地“進出平衡”政策統籌兼顧可生產食物的多類國土空間[41-42]。

3 食物系統韌性視角下的城市區域耕地利用再地化轉型

城市區域涵括所有可與城市核心產生關聯的地域空間，其中城市內部、周邊以及以農產品為媒介與城市相關聯的鄉村腹地耕地利用均可視為再地化轉型的對象。因此，本文結合不同地域空間的耕地利用與管理特征，從市區、城郊、區域三方面探討食物系統韌性視角下的耕地利用再地化轉型的路徑。

3.1 市區農業發展與節地耕作模式

按地理位置和生產模式劃分，都市型農業可被分為城市內部的“市區農業”和城市周邊的“郊區農業”[18]。早在“九五”規劃期間，出于發展國際都市的配套需求，上海、北京、深圳等城市陸續對都市型農業展開積極探索[30]。初期的都市型農業以城市郊區的副食供應、游玩休閑、外向創匯等為功能導向，但對市區農業的認知局限于零星分散在城市角落、以小塊農田為基礎的微型農業[43]。國際經驗表明，以食物自給和鄰里交換為目標的市區農業可有效緩解不同收入群體間的食物分配不均問題，且對食物系統恢復運轉貢獻突出，理應受到重視[34]。但實際上，城鎮化進程中的土地增值效應使城市內部較難保留大規模農地資源，致使核心土地要素匱乏，阻礙了市區農業的統籌發展[43]。加之復雜的不動產權屬構成，市區農業多由居民或單位自發組織且基礎相對薄弱，以樓前、陽臺、屋頂等為空間載體，或是采用盆栽、水培等技術[18]來解決土地資源稀缺問題。

綜上，市區農業發展的關鍵在于保障土地要素供給，如何析出有效耕地面積、協調用地關系成為核心問題（圖3）。面對不斷擴張的城鎮空間，首先需要“增量留地”，針對具備人口吸引潛力的大中城市，可通過規劃手段在外延擴張過程中以點或帶的形式預留部分農業空間，以“三線”為底盤，將農業作為景觀要素嵌入城鎮空間內部（圖4）。如早期學者提議按照城市人口規模預留農地面積，以緩解城市的生態和糧食危機[44]。其次，需要對城市內部土地進行潛力挖掘，即“存量墾地”。2022年中央一號文件提出在保護生態環境基礎上，探索利用可開發的空閑地、廢棄地發展設施農業[8]。如成都通過綜合整治形成楔形農業帶，預計其環城農業種植片區建成后的豐收期可為每人增加10余斤糧油果蔬供給[44]。因此，針對人口大量外流、空置問題相對嚴重的城市或是食物自給率相對不足的核心都市，可拓展原有低效用地治理思路，結合復墾可行性調研，在規避土壤污染的基礎上將生產性綠地納入城市更新范疇。此外，存量的釋放還依賴于二維土地資源向三維空間資源的利用轉型，充分發揮好城市的資金、技術優勢去延伸地上、地下空間發展垂直立體農業。綜上，城市內部的農地利用轉型要立足于“節地”原則，通過“留地”“尋地”“造地”為市區農業提供足夠的發展空間。但這一過程需妥善處理好公眾意向、土地權屬、生態環境及資源分配等方面潛在的矛盾沖突，切忌盲目毀綠地開耕地，避免只顧食物系統短期抗沖擊能力而忽略長期可持續性對韌性的提升作用。

圖3 城市區域耕地利用再地化轉型與韌性食物系統建設之間的內在邏輯Fig.3 The internal logic between relocalized transition of cultivated land use and resilience of city-region food systems

圖4 食物系統韌性視角下城市區域耕地利用再地化轉型空間布局Fig.4 The spatial arrangement for relocalized transition of cultivated land use to build resilience of city-region food systems

3.2 城郊耕地利用與結構功能調控

城郊優質耕地資源是城市區域重要的農業承載基礎，但受制于建成區快速擴張，耕地利用的穩定性較差[14-15]。中國在推行“菜籃子工程”初期就指出城市周邊農副產品生產基地征占殆盡，新的菜田和基地未能補充到位，難以跟進城市發展進程[30,43]。盡管該政策要求按1∶1.5的比例恢復菜田，先補后占，但農產品生產基地仍呈現外遷和集中分布趨勢[30]，持續威脅城市區域食物系統韌性。當下，中國鄉村人口向城市遷移的趨勢已然放緩，下階段“瘦身強體”的存量發展趨勢為振興城郊農業提供了客觀條件。

城郊耕地的數量流失、質量退化和結構失衡等是影響再地化轉型的主要障礙。其中，耕地數量流失壓力相應減輕，且國內外區劃政策已為解決該問題提供大量管理經驗[18-19]。以往易被忽視的問題是城郊耕地存在土壤污染嚴重、地塊細碎化等質量退化現象，現有防治體系仍以基于生態學、環境學的田塊治理工程為主，缺乏針對質量退化防治的區域管理策略[18,35]。此外，城郊耕地利用效率不高且種植、功能結構與城市居民需求脫節[18,20]。耕地雖已被劃區保護，但實際上并未被有效利用。如上所述，出現質量退化和產需矛盾的根本原因在于傳統城郊耕地利用和管理以解決空間矛盾為重點，未將城郊耕地視作重要的賦能要素融入產業發展。

面向再地化生產，城郊耕地管理的重點應從“控地”逐漸調整至“護地”和“調地”。其中，“護地”強調在剛性管制基礎上為耕地提供質量與生態保護，尤其注意保護區內耕地的隱性退化與質量威脅。城郊耕地的養護措施并非單純休耕，而是要因地制宜引入輪作套種、林糧間作和工程整治等方法，不僅考慮已退化耕地的整治修復，還應重視未退化耕地的科學預防。另一方面，“調地”是城郊耕地利用再地化轉型的核心，體現了從剛性管制轉向彈性調控的思維變化[20,45]。立足于城市居民不斷升級的食物消費結構，針對城郊地區永久基本農田劃定范圍外的一般農田，在不破壞耕作層的前提下，允許農民從事多樣化食物生產、發展設施農業[41]。通過農民增收的方式保持農業活性，從而實現保護耕地的目的，否則發生棄耕拋荒，將無法達到剛性管制措施原本預想的保護效果[29]。“調地”要滿足兩方面需求：一是居民膳食營養需求結構對接種植結構；二是生態系統服務需求結構對接功能結構。基于用途管制制度自上而下分級規劃多結構、多功能的郊區農業，采用自下而上的激勵性措施引導結構調整和功能落地。

3.3 生產基地體系與區域布局優化

鄉村是城市區域食物系統的主要供給端[46]，其耕地利用的可持續水平決定了食物系統穩健性和恢復力的基線。在高商品率的外向經營模式下，鄉村耕地利用以高強度、均質化和少輪休為主要特征，驅使土壤侵蝕與污染、水質下降與耗竭等資源退化問題不斷加劇[12,46]。集約化農業正以不合理的耕地利用方式在不適宜的環境條件下進行生產，對生態系統造成無法治理修復的損傷，而土壤保持、水源涵養等支持服務功能降低又將反作用于農業生產[23-24]，降低食物系統的抗沖擊能力。只有優化高能耗和高損耗的農業產銷格局，才能從根本上改善城市區域食物系統的脆弱性，這不僅在于適當縮短供給端和需求端的空間距離，也在于匹配供給端和需求端的數量結構，更在于創新供給端和需求端的關聯途徑。

區域耕地利用再地化轉型難以像市區或郊區農業可遵照依附關系定位服務對象，仍需依托國土空間規劃體系，進一步細化鄉村腹地的耕地利用模式[13,45]。實現這一目標，首先，在土地供需預測階段要注意城鄉居民食物消費的結構變化、區域耕地資源稟賦的支撐能力及農業技術升級增加的經濟供給潛力。重點在于折算用地需求時合理權衡不同農產品的商品化率，協調本地重要農產品自給安全界線與全國糧食安全底線的外調和收儲需求，注意“非糧化”風險。其次，在城鎮空間規劃設計時考慮與農業空間的關聯性，結合“菜籃子工程”明確內向型重要農副產品生產基地的選址、布局和對接，將其作為一項民生保障和基礎安全要素。最后，在區域產業布局階段，面向城市區域食物系統，以城市群或都市圈形成的緊密關聯域為主體[47]，突破行政區限制構建再地化的農產品安全供給網絡，協調單體城市居民的膳食營養供需狀況。綜上，鄉村腹地的生產基地體系布局優化實質是一種去中心化的“區塊鏈”思維，各城市節點保留農業自主性的同時又通過區域間的農產品流通提升了供給效率，將“以產定地”和“以人定地”的基礎規劃原理延伸至區域現代農業發展。

區域耕地利用再地化轉型以縮短農產品供應鏈和優化供給結構為目標，一方面，依托都市圈和城市群的交通網絡體系，利用邊際化土地發展綠色設施農業擴充產能；另一方面，結合鄉村振興“一村一品”特色農業產銷體系增強與周邊小城鎮和鄉村的經濟粘性，以現代農業為抓手帶動城鄉融合發展。此外，國內已陸續采取保護性耕作[48]、化肥農藥減量增效[49]等制度措施，在理論層面構建了較為完善的耕地保護體系。區域耕地利用再地化轉型要把耕地保護措施和生態環境影響評估落在實處，以實現長期穩產保供目標。

4 結論與討論

4.1 結論

隨中國城鎮化進入高質量發展階段，在外部沖擊和內部需求的雙重影響下，耕地利用再地化轉型成為提升城市區域食物系統韌性的必然選擇。這對穩固國家“兩橫三縱”城鎮化戰略格局的人口承載力，完善區域農產品保供機制至關重要。本文系統闡述了城市地區食物系統韌性與再地化內涵，基于城市區域耕地利用再地化的國外經驗與國內瓶頸，從市區農業發展與節地耕作模式、城郊耕地利用與結構彈性調控、生產基地體系與區域布局優化三方面探討耕地再地化轉型路徑。

（1）提升城市區域食物系統韌性不僅要加強短期抗沖擊能力，還應注重穩固長期可持續性。在合理權衡全球供應效率與本地自給安全的基礎上，適當縮減食物系統耦合距離、推進耕地利用再地化轉型，可有效改善農產品的保供能力并緩解當前全球化農業生產體系對生態系統的壓力。

（2）國外經驗表明可通過增量控制與內部挖潛的方式盤活城市及其周邊耕地資源，以發展現代都市農業為主要途徑，采用規劃手段結合激勵政策推進耕地利用再地化轉型；國內城市區域耕地利用再地化轉型主要受轉型動力不足、規劃設計缺位以及彈性優化受限等因素制約。

（3）耕地利用再地化轉型涵括市區、城郊、區域三方面。其中，市區主要以節地手段為主，通過預留耕地資源、開發存量土地和創造耕種空間承載市區農業；城郊耕地利用應匹配居民的膳食和功能性需求，從剛性約束轉向質量保護和結構調整；區域耕地利用再地化轉型可遵循城鎮體系發展需求，在規避非糧化風險和生態環境負效應的前提下，以去中心化和產需均衡為目標優化區域農產品生產基地布局。

4.2 討論

城市區域耕地利用再地化轉型通過適當縮減食物系統耦合距離，豐富農產品供給路徑，增強了食物系統應對短期沖擊的能力。同時多元化的農業生產、運輸途徑有助于耕地可持續利用與農業碳排放控制，可緩解食物系統面臨的長期壓力。為實現上述韌性建設目標，突破現有國土管理制度瓶頸需從規劃、法律、監管等多元體系入手，以都市—農業融合發展為導向優化管理政策。

本文的政策啟示如下：第一，協調糧食安全底線與重要農產品有效供給。基于人地關系評估大中城市糧食和重要農產品的供需缺口及空間錯配狀況，結合當地資源特征和飲食文化制定差別化的補貼等激勵性政策，實施惠農措施以保障農業活力，從而因地制宜增強再地化轉型動力。第二，協調高質量城鎮化發展與現代農業發展。在國土空間規劃體系下，涉及城鎮空間的控制性詳細規劃應給予農業要素法定地位[40]，突破城鄉二元結構下的空間沖突思維，探索相關規劃設計理論與可行實踐方法，為高質量城鎮化發展提供必要的農業要素支撐。第三，協調耕地剛性管制與彈性調控。開展分區分級用途管制，重視城市居民對本地農業的功能性和結構性需求，以科學合理的耕地利用優先序優化本地農業生產空間，避免政策沖突與資源浪費，在糧食安全的前提下提供彈性優化空間。