公物倉應(yīng)用功能標(biāo)準(zhǔn)化研究

杜津 楊灃江 劉亞平 張世娟 徐家瑩 羅艷艷

摘 要：在“黨和政府帶頭過緊日子”的背景下，建設(shè)行政事業(yè)單位公物倉、推進閑置資產(chǎn)共用共享，是落實黨中央要求、提高行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用效益、節(jié)約購置資金、建設(shè)節(jié)約型機關(guān)的重要舉措。標(biāo)準(zhǔn)作為經(jīng)濟活動和社會發(fā)展的重要技術(shù)支撐，能夠在公物倉建設(shè)運行過程中發(fā)揮技術(shù)支撐和規(guī)范作用。本文通過對公物倉建設(shè)和運行的模式進行梳理，聚焦公物倉“應(yīng)用功能”，分析其主要問題以及進行標(biāo)準(zhǔn)化的意義，并對濟寧市機關(guān)事務(wù)中心公物倉應(yīng)用功能標(biāo)準(zhǔn)化實踐進行案例分析，進而提出公物倉應(yīng)用功能標(biāo)準(zhǔn)化的啟示和建議，以期為公物倉標(biāo)準(zhǔn)化工作提供借鑒。

關(guān)鍵詞：公物倉，應(yīng)用功能，標(biāo)準(zhǔn)化

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.22.004

0 引 言

公物倉是對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實施統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一處置的運作平臺，通過建設(shè)和運行公物倉，對閑置資產(chǎn)進行統(tǒng)一配置、使用、處置，能夠解決以往各單位重復(fù)購買、資產(chǎn)閑置與短缺并存、資產(chǎn)出入庫程序不規(guī)范、資產(chǎn)保管不科學(xué)等問題，實現(xiàn)資產(chǎn)的共享共用，發(fā)揮資產(chǎn)的最大效用。

關(guān)于公物倉的研究，除相關(guān)部門發(fā)布的政策外，如財政部《關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見》（財資〔2022〕124 號），國務(wù)院《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號），財政部《罰沒財物管理辦法》（財稅〔2020〕54號）等，國內(nèi)學(xué)者大多從實證案例的角度對公物倉建設(shè)進行了探討，如張炳東結(jié)合溫州市財政局推進公物倉管理工作的“五個一”全面闡述了管理實踐中的具體做法和進一步提升的方向[1]；還有一些學(xué)者針對罰沒物品等特定領(lǐng)域的公物倉開展研究，如彭巖結(jié)合黑龍江省罰沒物品管理，提出推進公物倉管理的基本思路建議[2]。還有一些學(xué)者則從不同的視角開展研究，如葛晨站在物聯(lián)網(wǎng)視角，總結(jié)出物聯(lián)網(wǎng)在盤活國有資產(chǎn)方面的突出優(yōu)勢，指出了事業(yè)單位應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開展固定資產(chǎn)管理與統(tǒng)籌規(guī)劃使用的戰(zhàn)略意義[3]。

但國內(nèi)外學(xué)者暫無專門針對公物倉“應(yīng)用功能”以及標(biāo)準(zhǔn)化方面的研究。本文則聚焦于公物倉建設(shè)中的最核心的“應(yīng)用功能”，引入標(biāo)準(zhǔn)化的觀察視角，以濟寧市機關(guān)事務(wù)中心的具體實踐為案例，開展相關(guān)研究。通過提煉公物倉應(yīng)用功能標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的路徑，總結(jié)相關(guān)啟示和建議，以期為公物倉標(biāo)準(zhǔn)化工作提供借鑒。

1 研究背景及必要性

1.1 公物倉的主要模式

公物倉作為機關(guān)事務(wù)管理和行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理中的新生事物，全國各地仍處在探索階段。由于對公物倉的職能定位、管理體制、運作方式等存在不同的理解，各地公物倉的建設(shè)、運行等千差萬別。根據(jù)本文所搜集的資料，至少包括以下5種模式[4]：

（1）河北石家莊市模式，即在市級財政資產(chǎn)管理部門設(shè)立同級黨政機關(guān)公物倉管理辦公室，主要對機關(guān)舉辦大型會議活動及組建臨時機構(gòu)的物資設(shè)備實行統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)管理、保管、租賃、出借、調(diào)劑及處置。市直單位車輛更新后交回的舊車、因單位撤并收回的資產(chǎn)等也列入倉儲范圍。

（2）北京市工商系統(tǒng)模式，即在市級工商管理部門設(shè)立公物倉管理機構(gòu)，改變以往本系統(tǒng)中誰辦案、誰保管并負(fù)責(zé)處置罰沒物品的做法，由公物倉管理機構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一接收、保管、處置罰沒物品，處置收入直接上繳國庫，罰沒物品出入庫憑證、處置憑證納入財務(wù)檔案管理，形成執(zhí)法辦案與罰沒物品保管處置既分離又相互制約的工作機制。

（3）四川成都市模式，即由市級機關(guān)事務(wù)管理部門對同級黨政機關(guān)辦公物資設(shè)備實行統(tǒng)一管理，設(shè)立市級機關(guān)公物倉管理辦公室，與市級機關(guān)國有資產(chǎn)管理服務(wù)中心合署辦公，負(fù)責(zé)公物倉物資管理、調(diào)劑及處置等。物資來源主要是機關(guān)臨時性購置使用的資產(chǎn)、市級部門閑置的辦公物資、根據(jù)需要由機關(guān)公物倉管理辦公室統(tǒng)一購置的辦公物資及經(jīng)市政府同意調(diào)撥的市級行政執(zhí)法部門罰沒的物資等。

（４）國管局混合模式，2020年5月，國管局在前期調(diào)研上海市、江蘇省、四川省等地方公物倉建設(shè)和運營經(jīng)驗基礎(chǔ)上，與第三方機構(gòu)簽訂試點服務(wù)協(xié)議，建立包括線下實體倉庫、線上虛擬倉在內(nèi)的雙線運行模式，實現(xiàn)線上辦理統(tǒng)籌資產(chǎn)管理各項業(yè)務(wù)。

（5）余杭模式。建立公物倉管理平臺，探索實物儲備+生產(chǎn)能力儲備，政府自有+社會保有全新模式；建立跨部門、跨區(qū)域的應(yīng)急物資保障快速互助機制，提高資源的整體利用率；開發(fā)應(yīng)急物資審批調(diào)度功能，實現(xiàn)突發(fā)事件、應(yīng)急事件中物資高效審批和智能調(diào)度。

以上模式在公物倉管理的主體、納入管理的資產(chǎn)種類、資產(chǎn)來源和運行機制等方面各有不同，為我國的公物倉建設(shè)管理乃至行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理提供了多條探索路徑，在促進資產(chǎn)節(jié)約集約使用、盤活存量、減少增量、降低行政運行成本、實現(xiàn)資產(chǎn)利用效益最大化上，發(fā)揮了巨大作用。

但同時，多樣化的模式意味著方向上的不明確和運行中的不統(tǒng)一，使得各地公物倉大部分局限在地市級層面，無法實現(xiàn)通用共享，一定程度上降低了公物倉內(nèi)資產(chǎn)的流通頻率和使用效率。同時，多樣化的模式也給上級相關(guān)單位的管理帶來困難，在政策文件、管理體制、評估考核上，難以進行統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

1.2 公物倉應(yīng)用功能及其標(biāo)準(zhǔn)化必要性

根據(jù)相關(guān)學(xué)者研究，公物倉從公物管理的角度看，主要涉及由誰管、管什么以及怎么管三個基本問題[5]。在具體實踐中，對這三個問題的回答則集中體現(xiàn)在公物倉的應(yīng)用功能上。

所謂功能，即功用、功效，滿足需要的屬性。公物倉的核心功能定位，應(yīng)當(dāng)是對行政事業(yè)單位閑置、超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)以及經(jīng)批準(zhǔn)組建的臨時機構(gòu)、召開重大會議、舉辦大型活動、批量集中購置的儲備資產(chǎn)及罰沒資產(chǎn)等進行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一處置。但對于這個核心功能如何細(xì)化，則在不同的公物倉建設(shè)管理模式下，有不同的理解：

（1）在公物倉的資產(chǎn)來源渠道上，雖然部門調(diào)劑是最主要的方式，但新購置資產(chǎn)、外界捐贈、社會租賃等是否應(yīng)當(dāng)成為公物倉資產(chǎn)來源取得，各地沒有明確規(guī)定。

（2）在公物倉的資產(chǎn)品類上，除通用設(shè)備、通用家具外，專用設(shè)備、房屋建筑、運輸設(shè)備，是否應(yīng)納入公物倉資產(chǎn)范圍，各地沒有明確規(guī)定。

（3）在公物倉的具體管理上，公物倉管理單位對公物倉內(nèi)的資產(chǎn)質(zhì)量是否負(fù)有管理責(zé)任，對資產(chǎn)保值增值是否負(fù)有責(zé)任，各地沒有明確規(guī)定。

（4）在公物倉的資產(chǎn)處置上，公物倉對資產(chǎn)是否具有拍賣、報廢等權(quán)力，是否可以根據(jù)實際情況進行資產(chǎn)捐贈、對外投資，各地沒有明確規(guī)定。

（5）在資產(chǎn)的應(yīng)急保障上，在全社會緊急情況或行政事業(yè)單位有緊急需求的情況下，公物倉管理單位是否對這種情況下的資產(chǎn)負(fù)有應(yīng)急保障責(zé)任，各地沒有明確規(guī)定。

以上這些“沒有明確規(guī)定”的情況，必然使得各地根據(jù)自己的理解或?qū)嶋H情況來設(shè)置和應(yīng)用公物倉功能，這也就導(dǎo)致各地公物倉進一步的塊狀分割、難以協(xié)調(diào)，無法在更大范圍內(nèi)對相關(guān)資產(chǎn)進行配置，也就降低了資產(chǎn)使用效率，使得公物倉的預(yù)期價值難以實現(xiàn)。

標(biāo)準(zhǔn)作為提煉而成的“最佳實踐”，是對重復(fù)性事物和概念的統(tǒng)一規(guī)定。通過制定實施公物倉應(yīng)用功能標(biāo)準(zhǔn)，將公物倉建設(shè)和運行的成熟經(jīng)驗進行總結(jié)固化，并進行推廣實施，對落實公物倉的統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一保管、統(tǒng)一調(diào)劑、統(tǒng)一處置及物資共享共用原則十分有益。

2 濟寧市公物倉建設(shè)實踐以及標(biāo)準(zhǔn)化路徑

2.1 濟寧市公物倉建設(shè)實踐

2019年以來，借鑒外地市的做法，結(jié)合市級機構(gòu)改革和辦公用房統(tǒng)籌調(diào)配，在市財政局的指導(dǎo)下，濟寧機關(guān)事務(wù)中心對公物倉管理進行了一些初步探索。

（1）開展閑置資產(chǎn)統(tǒng)籌調(diào)配。對部門搬遷后、機構(gòu)撤銷、沒收等各類閑置的資產(chǎn)，實行公物倉管理模式，納入公物倉統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配和統(tǒng)一處置，共接收34個市級部門閑置資產(chǎn)和安可可替代設(shè)備入庫。

（2）推進制度建設(shè)。2020年出臺了《濟寧市市級政府公物倉管理暫行辦法》，對納入公物倉管理的資產(chǎn)使用、出入庫登記等各項流程作了規(guī)定。

（3）加快信息化建設(shè)。市機關(guān)事務(wù)中心委托專業(yè)資產(chǎn)軟件開發(fā)公司，開發(fā)建設(shè)了市級政府公物倉信息平臺系統(tǒng)—虛擬倉，對公物倉資產(chǎn)配置、使用、處置等業(yè)務(wù)全過程網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上審批，保證公物倉資產(chǎn)高效運轉(zhuǎn)，提高了公物倉管理的智能化水平。

2.2 濟寧市公物倉應(yīng)用功能標(biāo)準(zhǔn)化路徑

為進一步提高公物倉建設(shè)運行的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平，真正發(fā)揮公物倉優(yōu)化閑置資產(chǎn)配置的功能，濟寧市機關(guān)事務(wù)中心提出并主導(dǎo)制定《行政事業(yè)單位公物倉應(yīng)用功能指南》，這也成為全國首個公物倉功能應(yīng)用方面的地方標(biāo)準(zhǔn)。本文通過對其相關(guān)工作的多次調(diào)研，梳理了其公物倉功能應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化管理建設(shè)路徑。

（1）明確標(biāo)準(zhǔn)化對象公物倉管理工作是一項涵蓋多個角色、多條業(yè)務(wù)流程，涉及多部門業(yè)務(wù)交互、數(shù)據(jù)交換以及條線頂層制度融合，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)必將是一項長期的系統(tǒng)工程。限于工作資源與能力，濟寧市精準(zhǔn)定位，按照“急用先行”的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)原則，梳理了公物倉建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)體系（如圖1），并通過對標(biāo)準(zhǔn)體系的分析，明確本次的標(biāo)準(zhǔn)化對象為公物倉的功能，進而開展了《行政事業(yè)單位公物倉應(yīng)用功能指南》地方標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)。

（2）梳理公物倉功能設(shè)置關(guān)鍵技術(shù)要素濟寧市機關(guān)事務(wù)中心對公物倉的管理流程和內(nèi)容進行了梳理，形成了公物倉管理流程圖（見圖2），并從中篩選各環(huán)節(jié)所需功能作為標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵技術(shù)要素。

（3）建立公物倉功能應(yīng)用指南標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)公物倉標(biāo)準(zhǔn)總體框架，結(jié)合公物倉管理關(guān)鍵要素，濟寧市機關(guān)事務(wù)中心制定了《行政事業(yè)單位公物倉功能應(yīng)用指南》市級地方標(biāo)準(zhǔn)，給出了行政事業(yè)單位公物倉在資產(chǎn)配置、存儲、共享、處置、應(yīng)急保障等方面的應(yīng)用功能指引。

2.3 標(biāo)準(zhǔn)主要內(nèi)容

（1）明確了資產(chǎn)配置功能。一是對經(jīng)批準(zhǔn)撤銷的各級機關(guān)或臨時機構(gòu)，其所屬資產(chǎn)適合公物倉使用的等六種情況下的資產(chǎn)，可調(diào)入公物倉；二是公物倉沒有行政事業(yè)單位所需資產(chǎn)或現(xiàn)有資產(chǎn)不能滿足需要的，公物倉管理部門可購置所需資產(chǎn)；三是對符合國家法律法規(guī)規(guī)定的資產(chǎn)，公物倉可接受相關(guān)單位的捐贈；四是公物倉沒有行政事業(yè)單位所需資產(chǎn)或現(xiàn)有資產(chǎn)不能滿足需要，可向社會有關(guān)單位租用資產(chǎn)。

（2）明確了資產(chǎn)存儲功能。一是納入公物倉管理的資產(chǎn)可按照入倉申請、審核批準(zhǔn)、交接驗收、分類存儲的程序進行登記建帳；二是通過測量現(xiàn)有存貨的單位數(shù)量和跟蹤存貨數(shù)量的增減，將存貨量控制在一個適當(dāng)?shù)姆秶瑴p少管理費用；三是定期對資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量、保管條件（溫、濕度）、安全等進行檢查，及時填寫盤點表單，保證資產(chǎn)安全；四是公物倉管理單位通過線下對資產(chǎn)展示，線上平臺及時錄入、更新公物倉資產(chǎn)信息的方式，向相關(guān)行政事業(yè)單位進行展示。

（3）明確了資產(chǎn)共享功能。一是行政事業(yè)單位舉辦大型會議活動、組建臨時機構(gòu)所需辦公物資，因臨時或突擊性工作需要而單位又不能調(diào)劑解決的資產(chǎn)，均可從公物倉借用；二是使用價值大、利用范圍廣的低效、閑置資產(chǎn)，可跨部門、跨區(qū)域、跨層級調(diào)出；三是大型儀器設(shè)備在滿足本單位教學(xué)、科研的需求下，可參與對外開放，共享共用；四是可對辦公用房設(shè)置公物倉共享辦公區(qū)，節(jié)約辦公用房。

（4）明確了資產(chǎn)處置功能。一是行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)按照有關(guān)規(guī)定或者經(jīng)有關(guān)部門、專家鑒定，對因技術(shù)原因確需淘汰或者無法維修、無維修價值的，或者已超過使用年限且無法滿足工作需要的，需要進行產(chǎn)權(quán)核銷的，可統(tǒng)一交至公物倉進行報廢處置；二是納入公物倉的資產(chǎn)，通過對外投資、對外出租等方式，實現(xiàn)保值增值；三是公物倉資產(chǎn)不再適宜行政事業(yè)單位使用的，可根據(jù)市場價格有償轉(zhuǎn)讓或置換；四是公物倉可利用閑置資產(chǎn)或者淘汰且具有使用價值的資產(chǎn)對外捐贈。

（5）明確了應(yīng)急保障功能。發(fā)生突發(fā)災(zāi)難、突發(fā)疫情等緊急情況時，公物倉宜進行緊急資產(chǎn)配置和共享，保障行政事業(yè)單位正常運轉(zhuǎn)。

3 建 議

標(biāo)準(zhǔn)制定和發(fā)布只是第一步，為充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)對公物倉建設(shè)運行乃至機關(guān)事務(wù)管理的支撐作用，不斷提升相關(guān)工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平，提出以下建議：

（1）加強標(biāo)準(zhǔn)宣貫培訓(xùn)。建議機關(guān)事務(wù)部門會同財政、市場監(jiān)管等部門，多渠道開展標(biāo)準(zhǔn)的宣傳解讀，多方式開展培訓(xùn)活動，加強對標(biāo)準(zhǔn)實施情況的監(jiān)督檢查，推動標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)落地。

（2）繼續(xù)完善標(biāo)準(zhǔn)體系。充分發(fā)揮機關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化委員會作用，對公物倉領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)體系進行梳理，結(jié)合公物倉建設(shè)運行管理現(xiàn)狀、存在的問題以及標(biāo)準(zhǔn)化需求，繼續(xù)研制其他標(biāo)準(zhǔn)，加大公物倉領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)供給力度。

（3）爭取上升標(biāo)準(zhǔn)層級。《行政事業(yè)單位公物倉功能應(yīng)用指南》作為市級地方標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)在取得實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，注意加強與上級主管部門的溝通，爭取將在此標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，制定形成省級地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)乃至國家標(biāo)準(zhǔn)，為機關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作做出更大貢獻。

4 結(jié) 語

《行政事業(yè)單位公物倉功能應(yīng)用指南》地方標(biāo)準(zhǔn)的制定和發(fā)布，意味著公物倉建設(shè)運行正式進入標(biāo)準(zhǔn)化時代。通過地方標(biāo)準(zhǔn)的實施，能夠為各地在建設(shè)公物倉過程中實現(xiàn)應(yīng)用功能方面的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、規(guī)范，從而讓各地的公物倉在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)調(diào)劑共享政策的統(tǒng)一性、規(guī)則的一致性、執(zhí)行的協(xié)同性，成為了可能。

參考文獻

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作者簡介

杜津，碩士，科長，主要研究方向為國有資產(chǎn)管理。

楊灃江，本科，高級工程師，主要研究標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字化、科技創(chuàng)新服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)與知識產(chǎn)權(quán)融合等。

劉亞平，本科，工程師，主要研究知識產(chǎn)權(quán)管理與標(biāo)準(zhǔn)化。

張世娟，碩士， 高級工程師，主要研究標(biāo)準(zhǔn)化政策理論及標(biāo)準(zhǔn)實施應(yīng)用。

徐家瑩，碩士，工程師，主要研究標(biāo)準(zhǔn)實施效果評估評價。

羅艷艷，碩士，工程師，主要研究科技創(chuàng)新服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。

（責(zé)任編輯：袁文靜）