企業視角的地方安全生產標準化供需決策樹分析

姚衛華 張蓓 謝昱姝 代寶乾 何鈺

摘 要：在地方安全生產標準化活動方興未艾的背景下，本文從生產經營主體的視角出發，通過設定從業人員屬性、從業主體現實問題和主體的標準化認知三個方面的問題，以網絡問卷調查的形式分析地方標準化訴求，利用決策樹工具尋找從業者所持標準化態度與不同問題的映射關系，探討標準化地方實踐的推動力、地方標準化相關執法檢查活動、生產經營主體的安全管理體系建設等關鍵節點對于地方標準制定和實施的重要性，為安全生產地方標準化的政府決策與引導提供參考。

關鍵詞：安全生產標準化，地方標準，決策樹，標準化認知

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.22.015

0 引 言

地方標準是我國特有的標準級別，具有顯著的地域性，可以引領當地的產業發展和科技創新[1]，對活躍地方經濟具有不可替代的作用。2018年《中華人民共和國標準化法》修訂實施后，地方標準屬性定義為推薦性屬性，帶來的是近年來標準制定總量顯著提升。在安全生產領域，兼顧地方產業特色，聚焦地方安全生產形勢的地方標準已經成為地方行政主管部門實現安全治理的有效工具。但是也不難發現，安全生產類標準效益產出不明顯，其源于市場的驅動力和自身的發展需求對標準研制并未形成有效的導引，而地方安全生產標準化的落腳點一般著眼于企業對標準的實施和應用，這樣的做法源于各地安全生產領域標準化治理的現實工作，以及行業安全生產管理的治理意圖，而安全生產地方標準社會治理的背后，標準實施反饋不足的狀況依舊明顯[2]。因此，從企業的視角審視標準的制定需求，有利于探求標準化受眾的真實需要，識別標準化治理活動中的關鍵環節，為標準化活動配套政策法規的制定和實施提供參考。

1 文獻綜述

在二十世紀，以標準化為內容的政府治理活動帶來了巨大的安全紅利。政府部門試圖引入兼具秩序與效率的監管方式，加深政府治理的安全收益，但這一意愿的實施效果欠佳[3]。從規制的視角出發，標準對于包括現代工業和環保組織在內的非政府利益相關方在決策基準方面的貢獻是重要的，考慮到不同利益主體的代表性與資源可獲取性之間的聯系，專業決策中的標準沖突，以及建立共識的方法對平衡各方利益和推動政府政策的影響等因素[4]，必須更多地注意制定和實施標準的程序，以及標準化資源的可用性，即金錢、時間、材料、評審員，以及技術專家的可用性。保持標準制定過程的開放性并記錄所使用的標準過程是非常重要的。當前多樣化的全球安全治理框架中涉及廣泛的政策工具和體制機制。這些文件隨著時間的推移已經發展成為一個更加結構化和重疊的監管框架，即對社會、環境和其他問題進行監督和準強制性或“軟性法律”合規評價[5]。雖然相當程度的職業健康安全管理體系、實踐和環境對員工有積極的影響[6]，但對標準化負面的觀點認為職業健康標準化的使用傾向于職業健康安全工作的專業化，而將工人和員工代表排除在職業健康安全工作的關鍵決策和討論之外，且有學者已經表明，職業安全健康標準化的實施只會增加組織的官僚作風和績效，而對實際的健康和安全績效幾乎沒有影響[7]。由于標準制定需要高水平的專業知識，需要注意的是，標準制定技術委員會是由專家組成，其中一些專家就是產品制造商和用戶的代表，這些利益相關者群體都有其特殊的利益需求和特點，大企業通常擁有有效參與標準制定的資金和技術手段，但對于有興趣參加標準制定委員會的小微企業以及基層人員，更需要協助他們提出自己的觀點[8]。綜上，國外研究者普遍認識到“自上而下”的標準化治理的局限性，研究的重點在于標準化如何向市場及邊緣主體推廣，更多地利用市場驅動力和企業社會責任機制實現標準化的終極價值。

國內方面，在安全與職業健康標準制定主體多、數量大、體系龐雜的背景下，企事業單位實施標準的困境，行政主管部門制定標準的資源浪費，以及行政執法檢查尺度不一的問題已經凸顯[9]。以問題為導向，標準化活動的主體在研制、實施、傳播標準的過程中的行為如何對治理過程施加影響值得被關注，只有充分理解主體實施標準化的原因和主觀意愿，受到的外部環境壓力以及影響治理的其他要素，才能推導出標準化治理行為的基本邏輯[10]。雖然當前各類安全標準覆蓋了社會經濟發展的各個關鍵領域，但是目前“重過程、輕實施”的階段性發展特征沒有明顯改變，標準化對于經濟社會發展、產業引領、行業安全發展以及標準實施效果等的動態評估機制尚不健全[11]。在談到標準的多元治理問題時，政府更關注立項審批和評審環節，因為此環節是整體流程中必須由政府完成的部分，而其他部分可以完全依靠企事業單位、行業協會、技術機構來承擔，至于標準的實施與推廣，標準體系的構建與實用性把控等重要環節可能被忽略[12]。從企業的視角觀察，實現標準化的科學預判，推進標準的實施，既是來自政府和市場的外在需求和壓力，也是不同行業企業自身生存和安全發展的迫切需要。

2 安全生產地方標準發展的實踐

通過在《全國標準信息公共服務平臺》檢索發現，2021年全國各地地方標準的備案數量達9061件，具體如圖1所示。以安全生產為內容的地方標準的表現形式眾多，具有安全生產監督管理職責的不同行政部門均是安全生產地方標準的歸口和管理單位。在標準化的語境下，地方安全生產標準內涵的界定是從標準的適用對象出發的，鑒于同一對象關聯著不同的專業領域，體現出地方標準制定工作的全局性[13]，這也契合了安全生產管理體系的系統性特點。這種從實踐出發的綜合性地方安全生產治理的趨勢已逐步顯現，如圖2所示，越來越多的地方政府行政主管部門開始重視運用綜合標準化的手段對特定領域的生產經營安全進行治理。

以北京市“百項地方標準”為例，目前已有91項標準發布，涉及了北京市15個委辦局（見圖3）。在已發布的標準中，編制單位涉及企業、研究機構、技術服務機構、行業協會、高校、政府機關等利益相關方，其中65%的標準的第一編制單位是由研究機構和技術服務機構承擔的，具體如圖4所示。在這些單位中有約38%的編制單位并非該行業領域內的單位，在交通運輸、燃氣、建筑施工等行業領域對于安全生產的專業監督和管理有相對獨立的系統，既有龍頭企業，也有相對穩定的技術支撐單位或協會，這些資源有力地支持了標準化工作；而園林綠化、商業零售、旅游、農業等行業領域，其安全生產專業力量相對薄弱，日常的安全生產監管依靠于應急、消防、市場監管等多部門在該行業領域的協作展開，欠缺相對獨立的安全生產方面的技術力量和資源，在地方標準編制過程中更多的是作為被調研對象。雖然各地方在細化地方標準化管理時都會不約而同地強調地方標準起草組人員應當由相關領域的專家、學者、行業技術人員和標準化專業人士組成。但作為標準的最終受益者和實施方，行業企業參與地方安全生產領域標準化治理的實效性并未顯現，而規模以上企業與邊緣企業管理、創新等能力的現實鴻溝，使得小微企業無力與核心企業維持較好的協同關系，產生統一的技術標準[14]。

3 角色與共治理論的分析

《國家標準化發展綱要》明確了堅持以市場主體需求為導向，緊密對接經濟和社會發展的客觀需要，強化政府引導和產業協同的規劃策略，其重要目的就是要加強標準化知識普及和宣傳，增強社會對標準的認知、運用和參與?！丁笆奈濉睉惫芾順藴驶l展計劃》中也提出引導企業加強安全生產標準制修訂，助力企業安全生產水平進一步提升。圍繞應急管理標準化要堅持“不立不破”“先立后破”，強化標準的評估復審、精簡整合。

3.1 安全生產綜合標準化

安全生產標準體系同企業安全管理體系均為行業安全治理的重要依據，國內外企業生產實踐表明實施標準化戰略能夠有效降低事故發生。安全標準體系主要由規章制度、技術標準、操作規程、應急預案等技術標準組成[15]。這是由現代安全管理的重點方面（人、機、物、法、環等）決定的[16]，安全生產涉及的行業領域的廣泛性、專業性、綜合性決定了安全生產領域的標準具有利用系統性理論進行剖析的需求。標準化的系統效應、結構優化、有序和反饋控制四個原理則有效詮釋了標準系統的作用原則[17]。安全生產標準化是企業對標準化資源的合理應用，也反映了利益相關方主導的標準化資源的成熟度，而成熟度的重要表征之一即是標準化中的標準以及標準中各個要素的系統性。系統效應的有效發揮則依賴于企業在標準化活動過程中運用制度和機制對安全生產管理對象進行不斷優化，同時在標準化的試煉中不斷提出問題、解決問題，實現標準化工作的可持續發展。

3.2 人是多元參與者中的主角

事故是計劃外的事件，可能導致傷害或破壞，中斷日常操作。安全專業人員的具體角色和責任取決于他們所從事工作或他們工作的地方存在的危險類型。政府往往通過雇用多模式的監管者，幫助其在眾多不同的行業執行政策和程序。對于企業或政府從事安全專業的個人而言，需要多年積累才能有足夠的專業知識來掌握安全關鍵領域的信息。但現在所處的情況是，大多數監管機構在技術水平方面存在著巨大的能力差距，他們與行業間存在著嚴重的信息不對稱[18]。這種信息獲取能力在企業中呈現出自上而下減弱的趨勢，雖然有效的職業安全與健康管理體系的真正決定因素是高層管理人員的參與，但員工參與在其風險管理過程中也發揮著關鍵作用，相關員工分享的事故或未遂事故的信息，對于改進安全的解決方案至關重要[19]。但企業在標準化問題上，并未成為意見的“收集器”，甚至部分企業自己都怠于行使與其切身利益相關的標準化活動。標準化工作的全流程離不開多元主體的參與，這種參與很大程度上表現為不同主體間標準信息的傳導，尤其是實施者與監管方。標準化的階段不同，主導方也不同，信息傳導能否順暢直接取決于標準化參與主體的能力，這種能力正如安全領域自身的研究特征一樣，呈現出領域拓展性、層次的多元化，以及共同體的核心價值觀。在共同的語境下，理解標準和實施標準，才能保證地方標準的有效傳播，但現實中安全生產領域多元主體對于標準化的能力水平可能存在失衡的風險。

4 基于問卷的調查分析

4.1 問卷編制

企業參與標準化的活動的原始驅動力源于其對地方安全生產標準化認知，態度的正向與負向對于左右標準化實踐工作具有重要參考意義。問卷的設定也緊緊圍繞著地方安全生產標準化給企業帶來的益處，分別從人員屬性、現實問題和標準化認知三個維度設計具體問題（見表1）。其中人員屬性關注被調研對象的行業類別、職位及其對安全崗位穩定性的認知；現實問題則針對標準化所能解決的企業日常安全管理的困惑設定；標準化認知聚焦標準的制定和實施環節，通過被調研人參與標準化活動的經驗體現其對地方安全生產標準的接納程度。

4.2 分析方法

本問卷通過“問卷星”平臺向北京地區的795名企業從業者發放，涉及制造業、餐飲、旅游和酒店等具體業態，回收有效問卷795份。問卷分析選擇決策樹分析法，該分析方法使決策過程直觀，易于被理解，利用決策樹工具實施決策的過程就是從根節點開始，識別待分類項目中相關的特征屬性，并根據數值選擇輸出的分支，直到分解至葉子節點，將葉子節點存放的類別作為決策結果。利用該分析方法，可以清晰地掌握模型推論過程及其內部邏輯[20]，辨識出決策過程的關鍵節點。本次分析將訓練分區設置為80%，預測分區設置為20%，利用決策樹C5.0算法進行計算。

4.3 結果分析

模型的計算結果中預測正確率為70. 31%，說明該模型具有一定的分類準確性。決策樹的分析結果顯示不同維度問題對目標問題“安全生產標準化對企業的安全管理的作用”的關聯度。從圖5可知，標準化的實踐經驗對于相關人員的地方安全生產標準化的認可度貢獻率最高，標準化建設具有自愿、自主的特點，但小微型企業基于能力所限，往往關注設備設施的“點”，忽視標準體系的“面”[21]。而標準化實踐是提升其參與積極性的重要支持因素；行業類別的重要度排在第二，說明不同行業存在先天的標準化建設能力差異性，不同行業主管部門的標準化治理策略各異，也促成了這種差異的形成；依地標實施執法檢查的接納度其重要度排在第三，說明企業實施標準化活動的間接驅動力往往源自具體行政行為的威懾力，在標準化信息不對稱的背景下，掌握標準成為企業應對外部檢查和執法的必要技能。

隨著標準化知識的傳播，地方標準的推薦屬性已經成為企業標準化決策的另一個重要變數，如圖6所示，有極少數的從業者對于“依地標實施的執法檢查”持抵觸態度，而呈現此態度主要是由于專業安全知識的匱乏以及對標準化治理意圖的不解，當從業者不了解地方標準，沒有具備安全生產標準化的建設能力時，他們對于標準的實施就無從談起。在那些認可地方標準作為執法檢查依據的人群中，對于安全生產管理崗位的態度，往往能夠間接反映出企業內部的安全生態，與工作組織、管理實踐和就業條件相關的因素，如工作量、工作責任等對于安全崗位施加的影響更為顯著。對于廣大小微企業而言，安全生產管理崗往往需要承擔更大的風險和壓力，例如應對行政執法檢查，且這些企業的安全崗位往往是兼職的、臨時性，間接加劇了安全從業者對自身履行安全責任能力的不自信。他們對于標準的依賴性更強，但卻沒有深入參與到標準化建設中來，對于標準的獲取、理解缺少專業支持，導致無法將標準意志轉化為企業規范。

制度建設是企業標準化工作的核心內容，也是考驗企業能否將標準內化為企業管理工具的核心工作。圖7顯示，有65%以上的從業人員認為標準化有效解決了制度體系缺位和不健全的問題。而在缺少制度體系的背后，不同層級的從業人員的認知不同，一線員工更容易得出“標準化具有一定作用”的結論，主要源于其對標準化的感性認知；中層以上的安全管理人員傾向于完全支持和認可標準化，是基于他們與地方標準化主導部門的接觸更多，對于地方安全生產方針、政策信息接收能力更強，具有與當地政府相關部門交流安全生產和標準化訊息的機會和話語權；而基層安全管理人員方面，作為向一線員工傳導安全信息的中轉站，他們更關心專業人才的引領和指導，因為缺少安全專業背景的基層管理者很難在傳導的末端發揮應有的作用，這也從根本上影響了廣大一線人員對于標準化工作的參與度和認識程度。

5 建 議

《安全生產法》明確了“建立健全并落實本單位全員安全生產責任制，加強安全生產標準化建設”，地方安全生產標準是企業落實安全生產主體責任的重要依據，也是實現標準化內部治理的重要標尺，發揮標準應有之作用，需要在標準的研制階段融入企業的意志和智慧，并對以下影響因素進行考量：

（1）企業安全生產標準化建設工作是地方標準化活動重要的實踐平臺和需求來源，標準化活動的過程，也是標準的自我評價、自我演進的過程。標準的智慧源于企業的實踐，標準的強大源于企業的錘煉，標準的活躍源于企業的自主創新，這就要求標準的制定者，要充分依托企業的標準化活動，來凝練標準和檢驗標準。

（2）標準化的法制化和規范化是決定企業能否落實標準化政策的重要外部因素，對于監管方和實施方而言，依法依規實施標準的理念貫穿于標準化的始終。利用好標準化的工具需要“軟硬兼施”的策略，既要保證標準的科學性和嚴謹性，也要有效運用法治手段為標準的制定與實施保駕護航。

（3）安全專業與行業特性的結合是滿足地方安全生產標準化需求的重要保障，這種結合的廣度與深度會對標準化實施的有效性和科學性產生直接的影響。要最大限度地發揮標準化工具在地方安全生產領域的作用，就要打破傳統的安全思維，植根于特定的行業領域，發掘它們的安全特征和標準化需求。

（4）行業、企業安全標準化能力的提升離不開全員參與和人才儲備，這是解決標準化信息內部傳導不暢，專業化程度不高的現實方案。需要發揮標準化工具的特點，提升基層安全生產管理人員、技術人員的風險辨識能力，以標準化為交流平臺，培養一批兼具實踐經驗和標準化意識的一線人才。

企業參與是標準化活動實現多元治理、社會共治目標的關鍵一環。聽取基層人員的問題、疑慮、意見和建議，有助于精準定位地方標準化的對象、邊界和內容。為了有效實施標準的需求分析還需要以下幾個方面的政策支持。一是明確和規范基層人員參與標準化活動的途徑和方式，在標準研制階段明確基層人員的參與機制，保證標準制定和實施階段的基層話語權；二是提升綜合性安全生產地方標準在地方標準體系中的重要度，充分考慮小微型企業實施安全管理的實際需求，利用標準協助企業提升安全管理水平；三是引導地方行業協會等社會組織在安全生產領域的能力拓展，發揮其組織、協調、宣傳、銜接等功能，促進企業在專業領域實現專業安全；四是重視安全生產領域地方標準的推廣和宣貫，提升基層執法檢查人員、第三方技術服務人員的標準化知識和技能，通過執法檢查活動以及技術服務活動開展標準化宣貫。

6 結 論

本文聚焦于安全生產領域地方標準化的發展趨勢，對該領域地方標準的制定和實施過程中的薄弱環節進行識別。企業是標準化多元治理的重要實體，也是標準化的實施對象，通過問卷調研的形式將企業從業人員關于人員屬性、現實問題、標準化認知予以統計分析，發現企業對于標準化的認知往往來源于實踐而非宣傳；規模以上企業與小微企業對于標準化的態度具有顯著差異，小微企業的標準化活動參與度不高；制造業相比于服務業對于安全標準化有更深的體會和認識；企業對于標準化的認知往往來源于標準在行政執法檢查中的運用，這使得標準的實施帶有被動性；而企業對于標準化的認知不夠深刻的原因則源于專業人員的匱乏和信息的不對稱。由此對于安全生產領域標準化的改善，應更多地著眼于企業，關注于企業的實際需求，重視標準化實施者的想法，尋找政府治理與企業自治的結合點，實現地方安全生產領域標準化持久的生命力。

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作者簡介

姚衛華，碩士研究生，高級工程師，研究方向為安全生產法學、安全生產標準化與風險評估。

謝昱姝，通信作者，博士研究生，研究員，研究方向為安全生產標準化、城市區域風險評估。

（責任編輯：袁文靜）