建設國家向北開放重要橋頭堡首府呼和浩特市的探索與實踐研究

摘" 要：把內蒙古打造成我國向北開放重要橋頭堡，是習近平總書記站在統(tǒng)籌國內國際兩個大局的高度賦予內蒙古的戰(zhàn)略定位。當前，呼和浩特打造對外開放新格局還面臨優(yōu)勢轉化不明顯、通道條件受限多、產(chǎn)業(yè)支撐跟不上、邊腹互動不起來等問題。未來呼和浩特打造內陸開放型經(jīng)濟新高地，要進一步明晰功能定位、發(fā)揮比較優(yōu)勢、高質量推進招商引資、全力推進跨境電商產(chǎn)業(yè)發(fā)展、積極申報中國（內蒙古）自由貿(mào)易試驗區(qū)。

關鍵詞：向北開放" " "橋頭堡" " "呼和浩特

內蒙古自治區(qū)十一次黨代會圍繞如何提升向北開放重要橋頭堡建設水平，肩負起、履行好服務國家經(jīng)略周邊和對外開放戰(zhàn)略的重大政治責任作出一系列重大安排。呼和浩特市第十三次黨代會明確了首府要發(fā)揮政治、經(jīng)濟、文化、區(qū)位等方面獨特優(yōu)勢，加快構建“東融、西聯(lián)、南通、北開”全方位開放發(fā)展新格局的開放定位。首府在政治、經(jīng)濟、文化、區(qū)位方面的優(yōu)勢如何轉化為對外開放的新優(yōu)勢，“東融、西聯(lián)、南通、北開”該以何處為切入點形成區(qū)域聯(lián)動、差異互補、高效銜接、互利共贏的邊腹互動格局是呼和浩特高水平推進對外開放必須深入思考的問題。

一、呼和浩特全力構建對外開放新格局的現(xiàn)實基礎

（一）政策支持體系日漸完善

呼和浩特市認真貫徹落實《關于推動內蒙古高質量發(fā)展 奮力書寫中國式現(xiàn)代化新篇章的意見》《內蒙古自治區(qū)建設國家向北開放重要橋頭堡促進條例》，緊緊圍繞市第十三次黨代會確立的“東融、西聯(lián)、南通、北開”全方位開放發(fā)展新格局，立足首府地區(qū)比較優(yōu)勢，先后制定《呼和浩特市人民政府關于支持呼和浩特綜合保稅區(qū)發(fā)展的意見》《呼和浩特市關于建設國家向北開放重要橋頭堡的實施方案》等政策，為首府建設國家向北開放橋頭堡明確任務方向、細化責任分工、提供政策支持。

（二）平臺建設水平提質增效

1.著力推動航空口岸規(guī)劃建設。白塔機場是呼和浩特市對外開放的航空樞紐、全區(qū)唯一的國際快件進出口通道。目前已開通25條國家（地區(qū)）航線，覆蓋俄羅斯、蒙古國等14個國家43個城市①。2023年6月獲批設立進境冰鮮水產(chǎn)品指定監(jiān)管場地。正在加快建設呼和浩特盛樂機場，該機場是國內重要的干線機場和區(qū)域樞紐機場。作為京津冀機場群的主備降機場之一、一類航空口岸機場，建成后將為聯(lián)通京津冀、提升呼和浩特市交通樞紐節(jié)點地位發(fā)揮重要作用。

2.加快中國（呼和浩特）跨境電商綜合試驗區(qū)建設。中國（呼和浩特）跨境電商綜合試驗區(qū)于2018年7月正式獲得國務院批復設立。2018年12月，內蒙古自治區(qū)人民政府印發(fā)《中國（呼和浩特）跨境電子商務綜合試驗區(qū)建設實施方案》，提出以打造“一個核心示范區(qū)”、培育“兩個服務平臺”、完備“六大服務體系”為發(fā)展目標。2020年6月啟動跨境電商業(yè)務以來，截至2024年8月累計完成跨境電商進出口貿(mào)易11.76億元人民幣，累計注冊跨境電商及相關企業(yè)近184家，上線運行30家①。

3.推動呼和浩特綜合保稅區(qū)高質量發(fā)展。保稅區(qū)以服務首府外向型經(jīng)濟發(fā)展為導向，著力推進綠色農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)、新一代電子信息產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極構建綜保區(qū)貴金屬加工、進口牛羊肉加工、二手車出口+跨境電商綜合發(fā)展的“3+1”產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，形成了以進口為主的貿(mào)易結構。

（三）交通物流通道逐步打通

1.中歐班列運行增量提效。2021年12月呼和浩特市首列“青城號”中歐班列開通。截至2024年8月已開行79列，同比增長243％，搭載標箱8742個，貨值2.04億美元②。為進一步暢通國際物流通道，促進中歐班列發(fā)展，呼和浩特市推廣實施“鐵路快通”模式，賽罕海關可直接對符合條件的企業(yè)電子數(shù)據(jù)進行審核、放行、核銷，通關運輸效率和便利化水平不斷提高。

2.區(qū)域交通一體化加速推進。目前呼和浩特市立足“一帶一路”重要節(jié)點城市，連接東北、華北、西北重要樞紐城市和呼包鄂榆城市群區(qū)域性中心城市定位，加快建設以新機場綜合交通樞紐為核心的機場高速路S43和呼鄂高速S27，積極推進軌道交通市域機場線和3、4號線的建設規(guī)劃報批工作。基本實現(xiàn)了以呼和浩特市為中心的2小時公路圈。

3.“區(qū)港聯(lián)動”創(chuàng)新融合發(fā)展。呼和浩特綜合保稅區(qū)與天津港集團合作，在綜合保稅區(qū)辦理海運業(yè)務將享有天津港貨船艙位優(yōu)先發(fā)貨的待遇。通過疊加綜合保稅區(qū)貿(mào)易補貼形式，將本應留在呼和浩特市的進口額留在當?shù)兀尡就镣赓Q(mào)、加工、物流企業(yè)在家門口就能享受港口的大部分服務便利，開辟了“港口+通道+內陸保稅+內陸箱管”進出口貨物通關新模式。

（四）跨境電商實現(xiàn)新突破

呼和浩特市通過整合境內境外優(yōu)勢資源，搭建線上線下聯(lián)動平臺，促進跨境電商1210模式迅速增長。線上打造符合綜合保稅區(qū)實際的、獨具特色的“跨境電商服務平臺”，完成Doctor's Best品牌旗下“NMN”和輔酶Q10系列暢銷產(chǎn)品國內獨家代理權，實現(xiàn)了從消費地到發(fā)貨地的歷史性轉變。線下依托中國（呼和浩特）跨境電子商務綜合試驗區(qū)的“跨境電商園區(qū)發(fā)展平臺”，吸引跨境電商相關企業(yè)集聚。

二、呼和浩特市建設國家向北開放重要橋頭堡的瓶頸制約

（一）優(yōu)勢轉化不明顯

從全區(qū)來看，目前內蒙古東、中、西部地區(qū)各口岸充分發(fā)掘各自優(yōu)勢，形成各具特色的產(chǎn)業(yè)體系。呼和浩特市作為區(qū)域物流節(jié)點城市，擁有“商貿(mào)服務型國家物流樞紐”“國家骨干冷鏈物流基地”“陸港型國家物流樞紐”三塊金字招牌，初步形成了“空、海、公、鐵”四位一體對外通道的雛形體系，擁有綜合保稅區(qū)、跨境電商綜合試驗區(qū)、盛樂國際機場等高層級對外開放平臺，在發(fā)展外向型經(jīng)濟方面具有自治區(qū)其他盟市無可比擬的政策優(yōu)勢、樞紐優(yōu)勢和人才、金融、文化等要素優(yōu)勢。作為口岸腹地，在打造我國向北開放重要橋頭堡的全局中呼和浩特市到底應立足什么功能定位，發(fā)展外向型經(jīng)濟應該聚焦哪些產(chǎn)業(yè)、和哪些地方形成互補和支撐，這些還需要從全局上對綜合保稅區(qū)、鐵通物流園、沙良物流園、和林跨境電商綜合試驗區(qū)、盛樂國際機場等多個對外開放平臺在功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、園區(qū)規(guī)劃、通道建設等方面進行整體規(guī)劃、系統(tǒng)謀劃、長遠布局。

（二）通道條件受限多

從全區(qū)來講，內蒙古雖然口岸資源豐富，但分布并不均衡，呼和浩特市對外貿(mào)易通道比較優(yōu)勢不突出。與區(qū)內其他盟市相比，東部地區(qū)的呼倫貝爾市、中部地區(qū)的錫林郭勒盟、西部地區(qū)的阿拉善盟、巴彥淖爾市口岸資源更加豐富。呼和浩特市地處內陸，沒有鐵路、公路口岸，不臨邊、不臨港，不具備區(qū)內海運的條件，雖然有航空口岸，但空運渠道成本高，區(qū)內貨物運輸主要以公路為主，給企業(yè)運輸帶來很多不便。通道條件受限對俄蒙開展大宗商品進口貿(mào)易、國內沿海地區(qū)商品出口集散造成一定影響。

（三）產(chǎn)業(yè)支撐跟不上

呼和浩特市主導產(chǎn)業(yè)與俄蒙進出口產(chǎn)業(yè)適配度并不高。呼和浩特市現(xiàn)有重點產(chǎn)業(yè)集群雖不乏龍頭企業(yè)，也有較大進出口體量，但俄蒙最稀缺的商品主要集中在家用電器、食品、服裝、鞋帽等輕工業(yè)產(chǎn)品，呼和浩特市基本沒有配套的支柱產(chǎn)業(yè)。俄蒙出口的產(chǎn)品主要是石油、天然氣等能源性產(chǎn)品，而呼和浩特市的產(chǎn)業(yè)結構中服務業(yè)占比高，對石油、煤炭、天然氣等能源的需求遠低于重工業(yè)型城市。從當前綜保區(qū)產(chǎn)業(yè)布局來看，入?yún)^(qū)工業(yè)項目涉及光伏材料、木制餐具加工、通訊光纜等產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃引進貴金屬加工、進口牛羊肉加工、二手車出口+跨境電商等產(chǎn)業(yè)體系。雖然近年園區(qū)進出口總額再創(chuàng)新高，但從長期來講，這些產(chǎn)業(yè)與本地優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)結合度不高、各產(chǎn)業(yè)間關聯(lián)性不強、產(chǎn)業(yè)鏈上下游配套企業(yè)基礎薄弱，外向型經(jīng)濟高質量發(fā)展后勁不足。

（四）邊腹互動不起來

呼和浩特市作為內陸型城市，缺少公路、鐵路口岸，在邊腹互動中處于典型“腹”的位置，與距離較近的二連浩特口岸、滿都拉口岸、珠恩嘎達布其口岸、上合國際樞紐港烏蘭察布港區(qū)還未建立高效聯(lián)通、優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展的口岸腹地一體化發(fā)展格局。對于臨近的“邊”在商貿(mào)服務、物流服務、落地加工產(chǎn)業(yè)服務方面有哪些需求是不明確的，對作為“腹”在商貿(mào)服務、物流服務、落地加工服務方面有哪些獨特的優(yōu)勢也是不明確的。邊腹之間缺乏整合協(xié)調、互補支撐，還處于同質化發(fā)展、互搶招商引資資源的內卷式競爭階段，距離形成通道引領、樞紐支撐、銜接高效、輻射帶動的發(fā)展格局還有一定距離。

三、呼和浩特市建設國家向北開放重要橋頭堡的對策建議

（一）明晰功能定位

呼和浩特市在全區(qū)“打造我國向北開放橋頭堡”的戰(zhàn)略全局中應該發(fā)揮什么樣的功能作用，這是呼和浩特市構建全方位開放發(fā)展新格局首先應該明晰的基本問題，決定著呼和浩特市外向型經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資、通道物流建設的努力方向和著力點。呼和浩特市口岸資源少、產(chǎn)業(yè)基礎與蒙古和俄羅斯適配度低。這也決定著呼和浩特市對外開放的著力點向北但不能局限于俄蒙，要把開放的眼光和格局投向更廣闊的區(qū)域，著力加強同美國、東北亞、東南亞特別是歐洲的經(jīng)貿(mào)往來，不斷拓展向東、向南、向西開放新空間。要立足當?shù)兀惨霎數(shù)兀谌珔^(qū)外貿(mào)一盤棋、統(tǒng)籌布局中抓謀劃，找定位。

（二）發(fā)揮比較優(yōu)勢

呼和浩特市要立足“六個區(qū)域中心”的區(qū)位優(yōu)勢，放大“商貿(mào)服務型國家物流樞紐”“國家骨干冷鏈物流基地”“陸港型國家物流樞紐”三塊金字招牌的樞紐優(yōu)勢，發(fā)揮好呼和浩特市商貿(mào)服務型國家物流樞紐的商貿(mào)物流集成服務功能、多式聯(lián)運轉運組織功能、國際物流服務功能，逐步構建通道引領、樞紐支撐、銜接高效、輻射帶動的對外開放新格局。

（三）立足本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

當前由于呼和浩特市外貿(mào)產(chǎn)業(yè)基礎薄弱、與外貿(mào)相關的職能部門考核壓力大，還部分存在凡是能引進的外資項目一律引進、凡是能增加進出口額度的外資企業(yè)一律引進的短期招商引資行為。由于引進的外資企業(yè)與本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)關聯(lián)性、植根性、黏合性不強，還存在隨時轉移離開的風險。建議圍繞綠色農(nóng)畜產(chǎn)品、清潔能源、新材料與裝備制造、生物醫(yī)藥等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在外向型經(jīng)濟上逐步延鏈強鏈補鏈，進一步強化跨境電商人才、金融、通關、結算、涉外法律等全要素配套支撐，通過持續(xù)不斷培育、深耕，逐步發(fā)展壯大外向型產(chǎn)業(yè)體系。

（四）高質量推進招商引資

呼和浩特市應樹立高質量招商引資考核導向，進一步優(yōu)化招商引資績效考核指標。所謂高質量招商引資考核導向就是只要引進的企業(yè)、機構或服務對當?shù)氐馁Y源起到一種整合作用，能對產(chǎn)業(yè)起到一種引領作用，能形成當?shù)氐暮诵母偁幜蛻撏瑫r被納入工作實績。呼和浩特市作為自治區(qū)首府在發(fā)展外向型經(jīng)濟方面，應該把國際金融、法律、結算、物流、通關、人才培養(yǎng)、直播帶貨等商貿(mào)服務領域的輸出作為對俄對蒙貿(mào)易可能的突破口納入招商引資考核的范疇。外貿(mào)企業(yè)的招商引資一定要內源與外源有機結合、統(tǒng)籌考慮，樹立內貿(mào)支撐外貿(mào)、外貿(mào)轉化植根于內貿(mào)的可持續(xù)發(fā)展的招商引資理念。

（五）全力推進跨境電商產(chǎn)業(yè)發(fā)展

呼和浩特市作為自治區(qū)首府城市，發(fā)展跨境電商不但有平臺優(yōu)勢，還有輻射帶動京津冀及呼包鄂烏榆城市群大型商貿(mào)消費的區(qū)位優(yōu)勢，對于強化跨境電子商務產(chǎn)業(yè)帶動效應，形成跨境貿(mào)易集散地、商品區(qū)域、跨境電商產(chǎn)業(yè)的集聚地具有重要作用。呼和浩特市應首先服務好已經(jīng)引進的外貿(mào)企業(yè)，積極兌現(xiàn)招商承諾，不斷培育壯大本地外向型龍頭企業(yè)，全力協(xié)助本地中小型跨境電商企業(yè)，為其提供優(yōu)質可靠的境內商品貨源。同時通過加快引進大型跨境電商平臺、培育自治區(qū)跨境電商領軍企業(yè)及跨境電商供應鏈優(yōu)質服務商，促進跨境電商產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。

（六）積極申報中國（內蒙古）自由貿(mào)易試驗區(qū)

目前，滿洲里、二連浩特、烏蘭察布、鄂爾多斯、包頭等盟市都在積極創(chuàng)建申報內蒙古自貿(mào)區(qū)片區(qū)，呼和浩特市作為自治區(qū)首府城市在申報中國（內蒙古）自由貿(mào)易試驗區(qū)核心片區(qū)方面有政策、區(qū)位、平臺、交通樞紐等多重優(yōu)勢，具有聯(lián)通內外、輻射周邊、資源集聚集散、要素融匯融通等多重潛力，在申報自貿(mào)區(qū)片區(qū)中具備核心競爭力。呼和浩特市要緊緊抓住這一契機，以創(chuàng)促建、邊創(chuàng)邊建，通過自貿(mào)區(qū)創(chuàng)建帶動制度開放推陳出新、開放平臺提質增效、優(yōu)質資源集聚匯合、與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則高標準對接，推動呼和浩特市成為打造我國向北開放重要橋頭堡的重要節(jié)點和樞紐城市。

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（作者單位：中共呼和浩特市委黨校）

責任編輯：康偉