新鄉賢參與鄉村治理的問題與對策

李宜聰

作為與鄉村社會存在著血緣、地緣、親緣、婚緣、業緣等關系的群體，新鄉賢積極參與鄉村治理，發揮著助力經濟發展、加強村民自治、完善鄉村法治、促進鄉村德治、供給公共物品等功能，助力實現鄉村善治。但是因為保障政策不足、追求利益、鄉賢文化匱乏、農村教育落后等因素，導致新鄉賢嵌入農村社會不深、組織治理功能異化、參與內生動力不足、群體自身條件局限等問題。新形勢下，需要采取完善保障政策、建立激勵機制，弘揚鄉賢文化、營造尚賢氛圍，規制鄉賢組織、建立運行機制等紓解策略，構建起新鄉賢參與鄉村治理的長效機制，使其成為鄉村治理的重要參與力量。

鄉村社會處于社會治理的神經末梢， 國家政權如何實現對鄉村社會的有效治理， 是從古至今頗受關注的問題。古代鄉紳因國家在經濟上優免其徭役、在政治上賦予其自由見官權而在鄉村具有特權地位； 因共同生活經歷產生的心理認同而在治理鄉村時具有正當性；因識文斷字、知書達理而被鄉民所尊敬；因在教化村民、矛盾化解、訴訟請愿、資源供給等方面起作用而在鄉村社會具有權威。所以古代中國鄉村治理主體是鄉紳，鄉紳治理減少了國家行政管理支出費用， 喚醒了基層群眾參與鄉村事務的活力， 實現了鄉村社會良序善治。但是隨著科舉制度的廢除，鄉紳失去了合法性身份的制度基礎。隨著“鄉紳”一詞成為充滿革命色彩“土劣化”的歷史話語，鄉紳失去了存在的社會基礎；隨著封建土地所有制的廢除，鄉紳失去了存在的經濟基礎；隨著“政黨下鄉”和人民公社建立，鄉紳徹底退出了農村社會。

然而，隨著我國農村發展出現社會“空巢化”、人口“老齡化”、文化“衰退化”等問題，近些年來學界和政界開始呼喚新鄉賢的出現， 并且有關新鄉賢參與鄉村治理的實踐和新建立的新鄉賢組織如雨后春筍般涌現，在實踐中發揮著突出的作用，但同時也存在著明顯的問題，亟需從理論和實踐上進行研究。

一、新鄉賢參與鄉村治理的背景及其功能

（一）新鄉賢參與鄉村治理的背景

新鄉賢參與鄉村治理能在中國政治體制下重新煥發生機具有深厚的政策背景和社會基礎。進入21世紀以來，隨著農村社會結構的變化，改革開放后開始實行的“鄉政村治”模式在實踐中出現了一系列問題，比如，農村空心化致使鄉村自治乏力、村民自治制度內卷化致使村莊公共服務供給不足、鄉村道德斷裂化致使鄉村文化衰落、集體經濟空殼化致使鄉村經濟發展落后等， 一系列的鄉村治理問題表明了完善鄉村治理模式的緊迫性， 為新鄉賢的回歸提供了可能。隨著社會對新鄉賢參與鄉村治理意義的認識不斷深化， 黨和國家在政策導向上也為新鄉賢出場提供了制度支持。中央“一號文件” 從2015 年至2018 年連續四年提到創新、發展、培育新鄉賢文化，一系列文件和制度的出臺為新鄉賢參與鄉村治理提供了充足的政策依據。從新鄉賢自身來看，在“修身齊家治國平天下”的人生理想、“烏鴉反哺，狐死首丘”的根文化、“落葉歸根”“榮歸故里”的價值文化驅使下，新鄉賢返回鄉村參與鄉村建設和治理也具有內生動力。同時，政府、媒體、村民對新鄉賢的推崇和尊重所形成的社會資本、與縣鄉干部交往接觸帶來的政治資本、返鄉發展現代農業獲得的經濟利益， 對鄉賢參與鄉村治理也有一定的吸引力。總之，在鄉村治理面臨新問題的現實背景和多元主體協同共治的政策背景下，再加上“落葉歸根、反哺桑梓”的鄉土情結和工具性利益的驅使， 共同推動了新鄉賢參與鄉村治理的實踐探索。

（二）新鄉賢在鄉村治理中的作用

新鄉賢在助力經濟發展、加強村民自治、完善鄉村法治、促進鄉村德治、供給公共物品等方面發揮著突出作用。在助力經濟發展方面，新鄉賢通過為家鄉招商引資牽橋搭線或者直接注資發展現代農業等方式，吸納農村剩余勞動力，帶領村民實現共同富裕。在加強村民自治方面，新鄉賢發揮“智囊團”作用，引導村民進行協商議事，提高村級民主管理和民主決策的科學性和民主化水平； 發揮“解壓閥”作用，通過新鄉賢平臺整合村民的利益訴求，維護鄉村社會穩定；發揮民主監督功能，利用自身的影響力和專業知識，監督村務的行為。在完善鄉村法治方面， 新鄉賢把深奧的法律條文轉化為接地氣的“農言農語”，使得國家法律在鄉村社會以村民熟悉的形式“落地”；介入村規民約制定過程，確保村規民約內容與法治精神相契合；以身作則依法辦事，潛移默化提高村民的法治意識。在促進德治教化方面， 新鄉賢在鄉村積極傳播黨的惠農政策，幫助村民理解和運用政策法規；踐行社會主義核心價值觀， 引導村民樹立正確的價值追求；作為農村地區的道德權威，推進鄉村移風易俗工作的開展。在供給公共物品方面，新鄉賢憑借自身社會資本，在“分利秩序”中增加村莊獲得項目的概率；通過直接投入人財物的方式，給鄉村提供有形的公共服務；通過矛盾化解、村莊教育等形式，為村莊提供無形的公共服務。

二、新鄉賢參與鄉村治理中存在的問題

（一）新鄉賢嵌入農村社會不深

新鄉賢參與鄉村治理的制度背景說明， 新鄉賢進入鄉村社會是政府推動下自上而下的制度化行為。所以，大部分鄉賢組織的來源是嵌入型而非內生型。嵌入型社會組織在參與鄉村治理時多是參與“公益服務類”事務，而非“政治參與類”事務，存在著淺層嵌入的問題。新鄉賢嵌入農村社會不深具體表現為：因歷史中的鄉紳被貼上“土豪劣紳”的標簽，村民在心理上抵制新鄉賢入場； 新鄉賢群體相對于村民所具有的優勢使他們更容易接觸項目， 村民會質疑新鄉賢入場的目的； 作為一股全新力量的新鄉賢勢必會打破村莊本來的權力分配狀況，導致村“兩委”對其抵制；新鄉賢長久性的“不在場”，使得村民對他們的信任感和認可度降低。

（二）新鄉賢組織治理功能弱化

新鄉賢參與鄉村治理的動力有工具性利益，這表明新鄉賢參與治理存在著表現為“富人治村”“村霸治村”等現象的異化風險。新鄉賢組織治理功能異化具體表現為：新鄉賢組織成為家族或者宗族力量的代表，危害村莊穩定；新鄉賢組織與村“兩委”力量博弈，忽視村民的利益；新鄉賢參與鄉村治理本質是“人治”，阻礙鄉村法治進程。鄉賢并不是善治的必要條件，足夠的權威以及統一的意志才是促進善治的重要條件[1]。調研中發現某些宗族文化氛圍濃厚的地區在自然村（村民小組）層面建立村民理事會，但在實際運行中，出現了村“兩委”被村民理事會“架空”的現象。因為村民理事會和自然村（村民小組）成員接觸多，更了解他們的需求，在提供公共服務時也會側重于提供那些不會得罪人的服務，而那些會引起村民爭利的公共事務往往交給村“兩委”。在這種情況下，村“兩委”不僅沒有和村民理事會形成治理合力， 還被弱化了自身的權威，鄉村善治也就無法實現。

（三）新鄉賢參與內生動力不足

新鄉賢參與鄉村治理的五大背景中只有鄉土情結屬于內驅動力， 所以各地政府也期待通過對本土物質文化資源和非物質文化資源的挖掘， 來喚起新鄉賢的鄉情，進而推動鄉賢返鄉工作的開展。但是鄉賢文化保護和研究工作經常虎頭蛇尾，存在“重申報輕保護、重開發輕管理、重眼前輕長遠”的現象[2]。有學者表示鄉村結構表現為利益網絡格局， 而非簡單的文化網絡格局[3]。在利益的驅使下，各地政府將目光對準新鄉賢的“錢袋子”，普遍出現重“富鄉賢”“官鄉賢”，輕“文鄉賢”“德鄉賢”的做法。村莊將捐款和投資作為判定鄉賢的唯一標準， 忽視對鄉賢的道德要求， 這種做法把鄉賢返鄉回報桑梓的行為約等于資本下鄉， 這必定會進一步摧毀鄉村的社會文化網絡。除了外部因素的誘導，新鄉賢也有自己的考量，城鄉之間在居住環境、生活保障方面的差距也減緩了新鄉賢返鄉的進程。

（四）新鄉賢群體自身條件局限

新鄉賢群體構成普遍存在著成員年齡過大、文化水平不高、性別比例失衡的情況。調研中發現，專職鄉賢平均年齡超過70 歲，具有高中文化水平以上的鄉賢占比極低，女性鄉賢數量非常少。年齡過大的鄉賢往往思想保守，缺乏創新精神，不利于村莊招商引資和現代化產業發展。文化水平較低的鄉賢在學習貫徹落實黨和國家政策， 理解法律條文和上級文件等方面存在困難， 有礙于黨和國家精神在鄉村的傳播和村莊管理事務的開展。另外，隨著生產性家庭向生活性家庭的轉變， 在家庭事務管理方面女性主導地位越來越明顯。當涉及婆媳矛盾、夫妻爭吵等家庭內部糾紛的化解，甚至是關乎拆遷補償、鄰里糾紛等家庭外部事務的處理時， 做好家中女主人的思想工作往往是矛盾化解的關鍵。而女性鄉賢和女主人溝通比男性鄉賢具有天然優勢， 女性鄉賢數量的缺少往往使得鄉賢群體在化解紛爭時呈現出有心無力的狀態。

三、新鄉賢參與鄉村治理存在問題的原因分析

（一）政策保障不足導致新鄉賢嵌入農村社會不深

新鄉賢參與鄉村治理的保障包括組織保障和制度保障。在組織保障方面，新鄉賢組織作為一種社會組織，和其他社會組織一樣存在“小”“散”“弱”的問題。而且新鄉賢組織內部在成員產生、參事議事、考核監督、信息公開、資金使用等方面存在制度“缺位”的情況。組織力量弱小且內部運行機制不完善，使得新鄉賢組織在鄉村事務管理中形同虛設。同時由于大部分新鄉賢在進入城市定居時放棄了農村戶口，導致他們返鄉之后沒有宅基地，也就沒有固定居所，這使得新鄉賢在鄉村生活世界的返場遙遙無期。即使近些年“兩會”期間有政協代表號召建立現代告老還鄉制度， 但是并沒有解決新鄉賢返鄉之后的住所問題。新鄉賢長期“離土”，和村民之間的溝通交流較少，對村民之間的溝通方式不熟悉，也就無法真正嵌入農村。

（二）追求利益最大導致新鄉賢組織治理功能異化

新鄉賢和村“兩委”之所以會發生博弈，是因為兩者都具有“經濟人”的身份，在決定是否合作時首先考慮組織的“成本—收益”。當新鄉賢組織力量大于村“兩委”時，村“兩委”被新鄉賢組織“架空”；當村“兩委”力量大于新鄉賢組織時，鄉村治理又一次陷入“行政化”的怪圈；當兩者發現利益契合點時，會合謀謀取村集體利益。其實，“經濟人”思維在村民身上也有體現，在“一切向錢看”的價值引領下，村民更關注新鄉賢是否能為他們帶來經濟收入的增長， 這也強化了新鄉賢“經濟人”的身份。

（三）鄉賢文化匱乏導致新鄉賢參與治理的內生動力不足

鄉村精英的流失和鄉土文化的凋敝是鄉賢文化匱乏的主要原因。市場經濟的發展和戶籍制度的改革敲開了農村封閉的大門，城鄉在發展機遇、服務保障、教育資源之間的差距吸引更多鄉村精英離土謀生創業。近十年來， 中國常住人口城鎮化率不斷提升，城鎮人口的增多也預示著鄉村精英的流失。同時消費主義、拜金主義、功利主義等思潮在逐漸侵蝕村民的思想和道德，破壞了農村的社會文化網絡，造成了鄉土文化凋敝。

（四）農村教育落后導致新鄉賢群體自身條件局限

鄉村長久以來為現代化建設做出犧牲， 導致即使現在國家一直對農村輸入資源， 但是城鄉二元體制之間的壁壘仍然無法打破。城鄉二元體制不僅表現在經濟收入、居住環境、基礎設施等方面，更是表現在教育方面。鄉村教育水平低下，經費有限，教師年齡大，導致新鄉賢群體眼界不高，民主法治意識缺失，開拓創新精神不足。

四、推進新鄉賢參與鄉村治理的對策

（一）完善保障政策，建立激勵機制

新鄉賢不是圣賢， 把新鄉賢返鄉造福村民的動力僅僅寄托于新鄉賢自身意識的覺醒， 不利于新鄉賢返鄉工作的長久開展。必須提供給新鄉賢足夠的保障政策，包括創業創新政策、人才安居政策、服務保障政策、立法保障政策等，爭取新鄉賢不僅情感、資源返場，也能夠在生活世界返場，使新鄉賢真正嵌入鄉村社會內部。同時要注意到新鄉賢在滿足了生活、安全需求后，還有滿足歸屬、尊重、自我實現的需求，因此需要建立精神激勵和政治激勵機制，提高新鄉賢參與鄉村治理的積極性。

對于愿意返鄉創業的新鄉賢， 要給予創業創新政策照顧。以地方政府為主導，對可行性高的項目給予資源支持，在信貸、融資、稅收等方面給予一定的政策傾斜，同時簡化行政審批流程，建立創業風險測評與防范機制，提高政府服務質量。完善人才安居政策，解決新鄉賢返鄉“住無所居”問題。在國家對土地買賣進行嚴格限制的環境下， 地方政府可以在現有土地政策框架下，采取幫助新鄉賢租住村民房屋、提供資金修繕新鄉賢宅基地房屋等方式， 解決新鄉賢返鄉之后最基本的生活問題。完善服務保障政策，把新鄉賢真正留下來。為返鄉鄉賢提供醫療保障、健康體檢等優惠政策， 保障新鄉賢子女在當地受教育問題，并且和新鄉賢原單位聯絡，確保新鄉賢返鄉依然能享受原有的退休福利。完善立法保障，為新鄉賢組織發展提供制度支持。

采用線上線下相結合的方式宣傳新鄉賢先進事跡，對新鄉賢進行精神激勵。村干部和基層政府成員逢年過節給新鄉賢打電話或發信息表示慰問， 在新鄉賢規模化返鄉的日子舉辦聯誼會， 組織開展有關鄉賢文化的研討會，以此拉近新鄉賢和家鄉的距離，增進新鄉賢對家鄉發展現狀的了解。同時要通過政府官網、村莊公眾號、頒發證書等方式宣揚新鄉賢事跡，并且將新鄉賢善舉與本地公共建筑結合，建立鄉賢文化長廊，為他們營造衣錦還鄉的榮譽感。對部分為鄉村發展貢獻大的新鄉賢采取政治激勵的方式，將他們發展為黨員， 引導他們通過合法程序參與村“兩委”競選或者任命他們為鄉村發展顧問。

（二）完善黨的領導，加大監督力度

基層黨組織是黨的意志在基層落實的保障，在鄉村治理體系中處于核心地位。村民委員會作為基層群眾性自治組織，除了要處理村民自治事務，還要協助基層政府開展工作，所以具有“行政性”和“自治性”雙重特點，在鄉村治理體系中處于主體地位。新鄉賢組織是社會組織， 在鄉村治理體系中處于輔助地位。所以村“兩委”與新鄉賢組織的關系是“議與決”“謀與斷”“監與行”“輔與主”。要清楚界定村“兩委”和新鄉賢組織的職能界限，防止新鄉賢組織職能異化，導致村“兩委”被“架空”、新鄉賢組織“失語”、村“兩委”和新鄉賢組織“合謀”等現象發生。因此必須對新鄉賢組織進行監督， 以此確保新鄉賢組織的運行過程和活動結果不“偏航”。必須堅持黨建引領鄉村治理，始終堅持黨組織領導下的多元協作治理，鄉賢會理事長、副理事長的人選必須經過黨組織審核，通過對主要成員“入口關”的把控，把新鄉賢組織置于黨組織的管控之下。同時針對農村基層黨組織軟弱渙散、成員素質不高的情況，要加強基層黨組織建設，實施農村基層組織帶頭人隊伍優化提升行動，提升基層黨組織組織力。

（三）弘揚鄉賢文化，營造尚賢氛圍

鄉賢文化的內容涉及人、事、結果，具體包括鄉賢的構成及特質、鄉賢的作用及影響、鄉賢治理鄉村所創造并傳承下來的物質文化遺產與非物質文化遺產[1]。弘揚鄉賢文化，必須在政府層面為新鄉賢正名，減小新鄉賢進村的阻力。政府和村民要意識到，新鄉賢是在國家政策號召下，是反哺桑梓的群體，區別于“贏利型經紀”下的土豪劣紳。而且新鄉賢參與鄉村治理的本質是還政于民， 這意味著新鄉賢參與治理不僅不會損害村民自治， 還能擴充村民表達訴求的渠道。弘揚鄉賢文化需要對鄉紳治理鄉村所創造并傳承下來的物質文化遺產與非物質文化遺產進行保護，具體包括對祠堂、鄉紳故居等進行保護和修繕，對村規民約、村志族譜等進行編輯整理，對即將消失的民間絕技、鄉風民俗進行救護。

（四）健全運行機制，培育鄉賢力量

一是堅持以德為先，規范新鄉賢的產生標準。不僅重視“富鄉賢”“官鄉賢”，也要重視“德鄉賢”“文鄉賢”，只有堅持新鄉賢成員類型的多元化，才能保證村莊內部多元的利益被代表。同時在選拔新鄉賢時，要堅持道德品質“一票否決制”，嚴把新鄉賢入口關。二是擴展新鄉賢的產生渠道，組建鄉賢后備軍。運用親緣、血緣、業緣、地緣、婚緣關系，通過走訪調查，聯絡散落在各地的新鄉賢，建立新鄉賢信息庫，按照新鄉賢擅長的事務劃分新鄉賢類型， 以便根據不同鄉村事務類型尋求專業指導， 提高新鄉賢參加鄉村治理的效能。同時要注重將本地剛入學的大學生作為鄉賢后備軍培養，保障鄉賢群體數量的穩定。三是構建新鄉賢組織平臺，完善新鄉賢組織工作機制。提供新鄉賢辦公的專門空間，配齊辦公所需設備，還要建立權責一致、運行流暢的組織內部制度，現代社會的風險性要求地方政府在新鄉賢創業時， 要允許新鄉賢犯錯，只有這樣才能解開束縛新鄉賢手腳的枷鎖，所以需要盡快建立新鄉賢參與鄉村治理的試錯機制。四是完善新鄉賢群體的培訓和試錯機制。新鄉賢培訓模式不能僅限于“以會代訓”，更要開拓多種培訓形式，如采取和地方高校合作、組織鄉賢外出學習交流等方式提升新鄉賢綜合素質。