中國快遞行業綠色低碳發展政策特征與評價
——基于政策建模一致性（PMC）指數模型的量化分析

喻 饒，耿 艷，李太偉

（1.國家郵政局發展研究中心，北京 100868；2.北京國郵科訊科技發展有限公司，北京 100868；3.北京交通大學，北京 100044）

1 研究背景

快遞業是現代流通體系的重要組成部分，也是推動流通方式轉型、促進消費升級的現代化先導性產業，能夠在降低運輸成本、服務生產生活、擴大就業渠道等方面發揮積極作用［1］。自2015 年以來，中國快遞行業進入發展高速期，業務量實現了從100億元到1 000 億元的歷史性跨越，對世界快遞業增長貢獻率超過50%，連續9 年穩居世界第一［2］。2022 年，中國快遞行業年業務收入完成1.05 萬億元，與國內生產總值的比值達到0.87%，最高日處理能力超過7億件，年人均快件量接近80 件。

隨著我國快遞行業保持高速增長，中國對國際社會的減排承諾和行業高質量發展的雙重壓力促使政府部門加快運用政策手段推動快遞行業綠色低碳發展。Resnier 等［3］發現中國通過清潔能源補貼能夠顯著推動清潔能源發展并降低其成本；Hon 等［4］認為補貼、獎勵政策能夠明顯提升綠色環保產品的生產和銷售，并對低碳有積極影響；徐承紅［5］基于當前中國面臨低碳經濟發展中的壓力和挑戰，提出以發展低碳經濟產業鏈等模式、技術創新等手段來推動經濟向綠色低碳經濟發展轉型；劉朝等［6］通過構建阻礙中國低碳經濟發展影響因素的評價指標體系，發現中國居民能耗不斷上升，建議通過提高居民低碳意識和倡導低碳消費等措施來實現低碳目標；朱慶華等［7］基于政府補貼分析的綠色供應鏈博弈模型，給出了政府制定補貼策略的建議；劉運材［8］闡述了綠色包裝行業的內涵和特征，并從企業、政府、行業協會和消費者等角度提出了中國綠色包裝行業發展的對策和建議；朱坦等［9］結合國情和發展階段，對中國綠色發展、循環發展、低碳發展的定位進行分析，并從理念先行、頂層設計和制度建設等方面提出了對策建議；安國俊［10］建議通過豐富綠色金融投融資渠道和產品創新體系、完善綠色金融標準、建設綠色基礎設施、發展地方綠色金融改革試驗區等手段推進綠色低碳發展；呂指臣等［11］發現需從生產、分配、交換、消費環節著手，強化運行環節低碳，才能建設綠色低碳循環發展的現代化經濟體系；溫麗雅等［12］分析了中國運輸行業低碳發展情況及影響碳排放的主要因素，認為推動公眾綠色交通理念的轉變、加強政策保障是推動綠色交通低碳發展的重要手段。

以上研究均考慮通過政策手段促進綠色低碳化，但是并未對政策體系進行系統性分析。基于此，本研究梳理了國內涉及快遞行業綠色低碳發展的國家級政策，回顧相關政策支持的歷史變遷，系統分析現有政策支持體系的特點與特征，考察政策的支持重點，評估政策效力，找出政策供給與市場需求的差距，為進一步優化政策設計提出意見建議。

2 中國快遞行業低碳發展政策支持的歷程

政策的本質是一種政府行為，是政府影響市場、管理行業發展的基本工具。整體上看，中國快遞行業低碳發展政策支持的歷程大致可以分為3個階段。

2.1 2014 年以前：綠色低碳發展政策支持探索期

20 世紀80 年代，全球郵政特快專遞業務（EMS）正式開通，中國的快遞行業實現了從無到有的轉變。1986 年，新中國第一部郵政法頒布，原郵電部開始依法管理全國郵政業務。1992 年，原國內貿易部正式印發《關于商品物流中心發展建議的意見》，指出要依托企業推動快遞等物流行業發展。隨后，政府積極推進物資分配、商品流通機制建設，并推動相關機構實行體制機制改革。1998 年，國家郵政局正式成立，牽頭負責郵政快遞業務，“郵電合一”變為“郵電分營”。進入21 世紀后，中國快遞業務規模持續增大，2007 年快遞行業實現“政企分離”，國家郵政局正式成為快遞行業的行政主管部門，隨后，電子商務產業的發展推動快遞行業迅速壯大。這一時期，國內快遞行業更加注重規模與數量的提升，盡管綠色化發展等內容被納入相關政策性文件，但行業對綠色低碳的理念認識并不深刻，行業發展相關政策對綠色低碳發展重視程度有限（見圖1）。

圖1 中國快遞業綠色低碳發展起步期政策類型分布

2.2 2014 年至2019 年：綠色低碳政策支持起步期

隨著經濟發展進入新常態，綠色、低碳、可持續發展的重要性持續提升。2018 年5 月18 日，在全國生態環境保護大會上，習近平總書記指出新業態對環境造成的污染不容忽視，要妥善治理快遞、外賣等新業態垃圾污染問題，首次對快遞包裝治理提出了明確要求。2019 年，國家政府工作報告明確推廣綠色快遞包裝。這一時期，黨中央及國家相關部委開始發布一系列政策支持快遞業綠色低碳發展，內容覆蓋快遞業的收件、分揀、運輸、派件、回收、倉儲等流程，也涵蓋綠色低碳循環相關技術與設備的研發與推廣、綠色低碳有關產品的認證，以及政府采購、綠色消費、稅收、金融等方面的支持。

根據公共政策理論，按作用層次的不同，行業政策可被劃分為元政策、基本政策和具體政策［13］。其中，元政策是對行業長遠發展具有宏觀指導意義的政策；基本政策是對元政策的服從和細化，同時統領若干類型的具體政策，是發揮主導作用的實質性政策；具體政策是實現基本政策的手段，是在更小范圍內發揮作用的政策，一般表現為落實基本政策的實施細則。整體上看，2014 年至2019 年，國內快遞業綠色低碳循環發展的元政策最少、基本政策數量最多，政策框架初步形成，但更有利于推動相關政策工具落實的具體政策數量不足，政策支持體系尚不完善。

2.3 2020 年至今：“雙碳”目標下的綠色低碳戰略體系形成期

2020 年9 月22 日，國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會上宣布，中國力爭在2030 年前CO2排放達到峰值，努力爭取在2060 年前實現碳中和目標。2021 年2 月8 日，國家正式發布《郵件快件包裝管理辦法》，快遞行業的包裝治理轉向行政手段和法律手段并重的治理階段。2021 年10 月，中共中央、國務院正式印發《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和《2030 年前碳達峰行動方案》，明確將推動完成碳達峰碳中和“1+N”政策體系的頂層設計，要求重點領域和行業的配套政策也將圍繞以上意見及方案出臺相關方案。此后，國家發改委、生態環境部、交通運輸部、市場監管總局、國家郵政局等部委先后出臺了十余部涉及快遞綠色化內容的政策文件。2021 年12 月，國家郵政局印發《“十四五”郵政業發展規劃》《“十四五”快遞業發展規劃》《“十四五”郵政業綠色發展行動計劃》，提出了未來快遞業實現碳達峰碳中和目標的具體路徑和重點任務。2022 年6 月，交通運輸部、國家鐵路局、中國民用航空局、國家郵政局聯合印發《貫徹落實＜中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見＞的實施意見》，快遞行業進入全面支撐碳達峰碳中和目標的實施期。2020 年至今，國內快遞業綠色低碳循環發展的元政策最少、具體政策數量最多，政策框架形成金字塔形（見圖2），政策體系較為完善，其中國家郵政局作為行業主管部門印發了3 項元政策、牽頭或參與發布4 項基本政策、發布12 項具體政策，政策體系也呈現了金字塔布局。整體上看，由快遞行業主管部門國家郵政局牽頭、多個相關部門共同支撐的“雙碳”目標下綠色低碳戰略體系基本形成。

圖2 中國快遞業綠色低碳發展綠色低碳戰略體系形成期政策類型分布

3 “雙碳”目標下快遞業綠色低碳戰略政策支持現狀分析

在黨中央、國務院關于碳達峰碳中和作出重大戰略決策部署后，“雙碳”目標時間窗口已明確，快遞行業也緊隨綜合交通運輸體系發展腳步，正式開啟減污降碳協同治理的新篇章，目前快遞行業實現碳達峰碳中和目標的戰略核心是減少快遞運輸全流程各環節對環境的污染。結合當前中國快遞業政策支持的現實情況，選取2020 后發布的37 項國家級快遞綠色低碳發展政策文件進行研究。

3.1 政策發文部門分析

從發文部門來看，國家郵政局、國家發展改革委、工業和信息化部、生態環境部、市場監督管理總局及國務院的相關發文（含聯合發文）數量較多，分別為19、13、9、7、7、6 項，其中，國家郵政局作為快遞行業的主管部門，無論在單獨發文還是在聯合其他部委共同發文方面，數量都為最多（見圖3）。此外，由于快遞業綠色低碳循環發展涉及面較廣，包括交通運輸部、科學技術部、農業農村部、商務部等多部委也有參與聯合發文。

圖3 2020 年至今中央及各部委關于快遞業綠色低碳發展政策文件發布數量

3.2 政策工具類別分析

根據Rothwell 等［14］的政策工具理論，目前仍在生效的國內快遞行業綠色低碳戰略政策中，供給側政策工具共計60 項，環境側政策工具數量為52項，需求側政策工具數量為29 項（見表1）。供給側的政策制定主要聚焦于綠色低碳技術的研發與應用，重視快遞行業綠色低碳的人才培養、數據共享；需求側的政策制定主要集中于貿易管制與綠色低碳的快遞基礎設施建設；在環境側的政策制定中，完善法律法規體系是重中之重，依托財政補貼直接或間接給予企業財務支持則是最主要的政策支持手段。總體而言，政府更注重供給側與環境側政策工具的使用，主要是由于目前國內快遞行業綠色低碳發展仍處于起步期，政府的主要目標在于通過相關政策的實施擴大綠色低碳基礎設施、技術、產品的供給，完善行業發展所需市場環境，進而提高快遞企業推動綠色低碳發展的主觀能動性。

表1 2020 年至今國內快遞業綠色低碳發展政策工具類型及分布

3.3 政策作用環節分析

根據表2 可以看出，政策工具發揮直接作用數量為123 項，發揮間接作用的數量為85 項。在快遞作業流程各環節中發揮直接作用政策分布較為均衡，作用于收件、回收環節的政策數量較多；發揮間接作用的政策則更多關注綠色低碳產品的認證、行業綠色低碳發展的目標、新興技術的應用與推廣及對綠色低碳發展的支持性措施。

表2 2020 年至今國內快遞業綠色低碳發展政策工具分布環節

3.4 政策文本內容分析

受行政職權劃分差異影響，不同部委發布的政策支持重點不同。具體來看，在所有37 項政策中，涉及內容包含收件環節的政策有24 項，占比為64.8%，主要由國家郵政局發布，關鍵詞為“引導、推動、倡導、推廣、扶持、支持”，主要目標是推廣應用可降解、無污染、可循環利用的包裝材料，推廣使用簡約化、減量化、復用化及精細化包裝設計技術；涉及內容包含分揀環節的政策有17 項，占比為45.9%，主要由國家郵政局發布，關鍵詞為“引導、推動”，主要手段是推廣集裝單元化技術，推進托盤等標準化器具和包裝物的循環利用水平提升；涉及內容包含運輸環節的政策有20 項，占比為54.1%，主要由交通運輸部發布，關鍵詞為“鼓勵、提高”，主要措施是提高物流運作的組織化、網絡化水平，優化運輸結構，合理配置各類運輸方式，大力發展甩掛運輸、多式聯運，推廣應用高效、節能、環保的運輸裝備；涉及內容包含派件環節的政策有20 項，占比為54.1%，主要由國家郵政局發布，關鍵詞為“推廣、鼓勵”，主要措施是共同配送、統一配送等先進的物流組織模式，在中轉盤駁、城市配送等環節積極推廣使用電動車輛；涉及內容包含回收環節的政策有24 項，占比為64.9%，主要由國家郵政局發布，關鍵詞為“鼓勵、支持、提高”，主要措施是大力推廣循環中轉袋（箱）、籠車等設備，鼓勵企業使用循環快遞盒，建立多方協同回收利用體系；涉及內容包含倉儲環節的政策有18 項，占比為48.6%，主要由生態環境部、國家發展和改革委員會、自然資源部等多個部門發布，關鍵詞為“鼓勵、提高”，主要措施為鼓勵企業在分撥中心、數據中心、管理中心等場所推廣應用節水、節電和節能等新技術新設備，實施能源管理，降低能源消耗；涉及內容包含技術設備研發與推廣相關內容的政策有18 項，占比為48.6%，在多個部門發布的政策中均有涉及，關鍵詞為“引導、支持、鼓勵”，核心內容是推動行業綠色發展的基礎性、關鍵性問題開展科研攻關，強化產學研協同運用；作用在認證與評價環節的政策有22 項，占比為59.4%，主要由國家郵政局、市場監管總局發布，關鍵詞為“加快、加強、建立、健全”，主要措施是建立行業碳排放核算體系，建立健全綠色低碳循環發展的制度框架體系；涉及支持性措施的政策有16 項，占比為43.2%，主要由財政部、商務部、交通運輸部、生態環境部、國家郵政局等部委發布，關鍵詞為“推動、加快”等；主要措施為推動落實國家綠色發展結構性減稅，以及鼓勵節能減排、資源循環利用、綠色制造、綠色金融、綠色消費、綠色采購、綠色倉儲、綠色運輸、綠色配送等優惠政策；作用在人才培養環節的政策有9 項，占比為24.3%，主要由國家郵政局發布，關鍵詞為“建立、完善、推進”，主要措施是完善培養人才模式，積極構建快遞行業智庫，加強行業政策研究和決策咨詢的專家隊伍建設。

4 基于政策建模一致性（PMC）指數模型的綠色低碳戰略政策支持評價

4.1 PMC 指數模型與曲面

PMC（policy modeling consistency）指數模型是一種充分考慮政策內容關聯關系的政策文本量化分析模型［15］。構建PMC 模型，包含一級變量和二級變量。

建立多投入產出表，并依文本挖掘法和二進制法賦予二級變量0—1 變量，使其具體數值為0 或1。

計算一級變量值，根據二級變量參數取值累計。

式（3）中：t為一級變量；j為二級變量，T為一級變量t中二級變量的個數。

計算某項政策的最終PMC 指數：

參考 Estrsda［16］關于政策的等級劃分原則，將PMC 指數按照分數從高到低分為4 個等級，如表3所示。

表3 PMC 指數模型政策評分等級

根據PMC 指數計算結果，選取前9 項一級變量及參數值X1,X2,…,X9按照3 個變量參數值為一組，代入式（5）構建3×3 矩陣，繪制出PMC 曲面。

4.2 快遞行業低碳政策PMC 模型構建

根據“雙碳”目標下中國快遞物流行業綠色低碳戰略政策支持現狀分析結果，參考高秀娟等［17］研究成果構建快遞行業低碳政策PMC 模型，設置9個一級變量和40 個二級變量，如表4 所示。將“雙碳”目標下快遞行業綠色低碳戰略政策體系涵蓋的37 項政策進行編號，根據政策內容建立投入產出表，代入式（1）～（4），分別計算得到各項政策的PMC 指數，結果如表5 所示。

表4 快遞業低碳政策PMC 模型變量設置

表5 “雙碳”目標下國內快遞業綠色低碳戰略支持體系PMC 指標評分

將表5 中的計算結果代入式（5），政策評價結果排名如圖4 所示。

圖4 37 項政策一級變量平均PMC 指數

4.3 PMC 指數評價

根據表5，全部37 項政策的PMC 指數平均值為4.27。其中，達到優秀等級的政策有9 項，占比為24.3%；達到良好等級的政策10 項，占比為27.0%；達到可接受等級的政策18 項，占比為48.6%；沒有政策為一般等級。可見快遞行業綠色低碳戰略政策支持體系綜合性、科學性較強。從單一政策得分上看，規劃時間長、范圍覆蓋廣的綜合性政策得分較高，例如，P28是國家郵政局、國家發展和改革委員會、交通運輸部聯合印發的《“十四五”郵政業發展規劃》，覆蓋快遞行業的各個領域及快遞運輸的各個環節，PMC 指數值達到7.08，在所有政策中排名第二；P14是由國家郵政局、工業和信息化部、司法部、生態環境部、住房城鄉建設部、商務部、國家市場監督管理總局印發的《關于加快推進快遞包裝綠色轉型的意見》，強調要加強快遞包裝綠色化治理、推進電商和快遞規范管理、增加綠色產品供給，內容較為聚焦，涉及范圍和方向較窄，因此得分較低。

如圖5 所示，由國家郵政局發布的政策的PMC指數分布與37 項政策的PMC 指數平均值分布展現出高度相似性，國家郵政局發布的政策的PMC 指數平均值為4.19，略低于37 項政策的PMC 指數平均值，這表現出國家郵政局作為行業主管部門，出臺了較多針對性更強、聚焦于單一環節、方案更翔實的具體政策；然而，國家郵政局發布的政策X5和X7的PMC 指數低于37 項政策的平均值，X6的PMC 指數高于37 項政策的平均值，意味著與其他部委相比，國家郵政局更加強調通過拉升行業需求來推動快遞行業綠色低碳發展。交通運輸部發布的政策的PMC指數平均值為6.08，遠高于37 項政策的平均值，這是由于交通運輸部作為交通強國建設的主管部門，需統籌各運輸方式協調發展，其發布的涉及快遞的政策內容多、范圍廣、時間長，具有長期的指導意義；但其發布的X7的PMC 指數較低于其他指標，說明交通運輸部相關政策在給予快遞企業補貼、強化對快遞市場監管、規范市場秩序等方面的覆蓋力度有限。

圖5 37 項政策中國家郵政局及交通運輸部發布政策的PMC 指數分布

根據圖4 與表6 可以看到，除去X2和X3等唯一性變量外，X6(0.32)、X7(0.37)、X9(0.48)這3 個一級變量的平均得分較低，在PMC 曲面上可以看到明顯凹陷。從二級指標上看，X4-1在所有二級指標中得分最低，現有政策約束性與強制性不夠，多以“推動”“引導”“支持”“鼓勵”等詞語為主，缺乏具體的實施與操作等配套措施；X6-1、X6-3和X6-4保持在較低水平，表明國家在完善跨部門的溝通協調機制、明確進出口貿易綠色化管制措施、制定涉及快遞行業的貿易協定、促進出關程序簡化等方面重視力度不強，拉升快遞行業低碳化需求的效力有限；X7-1和X7-2表現不佳，是由于國內尚未建立郵政業碳排放測算、報告和核查機制，綠色低碳化政策中考核性指標比例較低、內容中缺少明確有力的激勵性與約束性舉措，依托財務金融、稅收優惠等措施來保護環境和減少快遞行業碳排放的措施仍不夠完善具體，對企業有效刺激不足；此外，相關政策對于信息化發展（X5-4）、人才隊伍（X9-5）建設等方面的政策支持力度有進一步提高的空間。

表6 37 項政策部分二級變量平均PMC 指數

5 結論與建議

本研究梳理了中國快遞行業低碳發展政策支持的歷程，分析總結目前“雙碳”目標下快遞行業綠色低碳戰略政策支持體系的特點與特征，通過PMC指數模型對相關政策進行了多維度的評估與分析。將中國快遞行業低碳發展分成探索期、起步期及“雙碳”目標下的綠色低碳戰略體系形成期3 個階段，通過對“雙碳”目標下的快遞業綠色低碳戰略體系進行研究發現，從發文部門上看，國家郵政局、交通運輸部、國家發展改革委、生態環境部、市場監管總局等多部門均分別根據監管職權出臺了涉及快遞綠色化相關政策；從政策工具類別上看，政策分布呈現不均衡特征，供給型和環境型工具多、需求型工具少；從作用環節上看，對快遞行業綠色低碳化發展起直接作用的政策分布較為均衡，起間接作用的政策更加強調行業綠色低碳發展的目標、綠色低碳產品的認證、新興技術的應用與推廣；從政策文本上看，以鼓勵性為主。PMC 指數模型評價結果顯示，中國快遞業綠色低碳戰略政策支持體系具備較強綜合性、科學性，但存在政策約束性與強制性不夠、缺乏強有力的協調機制，以及尚未形成明確的郵政業碳排放測算、報告和核查機制等方面的問題，相關政策條款仍需加強與完善。因此，提出以下建議：

（1）明確相關部門主體責任，建立強有力的溝通協調機制。建議以行業主管部門國家郵政局為主導，加強與生態環境部、商務部、財政部等相關部門合作，明確相關主體責任，強化硬約束，推動建立跨部門結果互認的快遞業碳排放核算體系，健全行業生態環保常態化管理機制，完善相關考核措施，加強考核結果運用；強化與交通運輸部溝通聯系，就促進鐵路（高鐵）快運、甩掛運輸、空地聯運等高效運輸組織等問題進行溝通，有序推進快遞運輸組織綠色化；推動與市場監管總局就建立激勵約束并舉的行業碳排放管理制度建設、健全行業生態環保監督執法等重大問題進行溝通協調，健全強制化的綠色快遞標準體系，強化監管標準、執法清單、執法政策一致性，形成共同管理合力，全面提升跨部門的行業碳排放管理綜合執法能力。

（2）重視法律法規標準制定，提升強制性政策比重。建議以法律、法規、標準為抓手，詳細梳理現有政策的脈絡結構和邏輯層次，對于流程繁瑣、實際操作性不強的規范性文件，加快啟動廢止和清理程序；對于過于分散、層次不清晰、跨部門的相關規定，應由行業主管部門主導，盡快整合匯編；對于滯后、脫節的規范性文件，加快推進完善修訂，必要時可以作出相應的補充，并制定落實基本政策的相關配套實施細則，使快遞業的綠色低碳循環發展更加科學化、系統化和標準化，增強其可操作性。例如，爭取在生態環保領域相關法律法規中增加快遞行業生態環保內容，加快出臺快遞包裝重金屬和特定物質限量的強制性國家標準，推動可循環快遞包裝箱、包裝回收與循環、快遞電子運單、郵政業碳排放測算方法等行業標準上升為國家標準，同時完善對實行低碳發展企業的鼓勵政策，在充分保護行業發展活力的前提下持續提升政策約束力。

（3）推動完善政策工具布局，加大需求端政策工具供給。充分考慮需求型政策工具直接拉動政策主體作用，通過政府采購、政府補貼等方式拉動行業發展，例如，酌情為綠色低碳化發展實力弱、成長前景好的企業提供扶持性政策；加快建立綠色發展快遞企業獎勵機制，提高企業主動落實綠色規范化發展主觀能動性。此外，在各國陸續推出碳關稅、建立全球碳交易市場的背景下，應關注快遞行業相關貿易協定的制定和跨境快遞綠色低碳溝通協調機制的建設，保證中國在全球化的綠色低碳快遞競爭中掌握發展主動權。