民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定的憲法基礎(chǔ)

摘" 要：民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定必須圍繞憲法展開，憲法理念、憲法依據(jù)、憲法功能、憲法統(tǒng)合構(gòu)成了民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定的最根本指引。憲法至上和法律至上、平等保護(hù)、調(diào)控社會(huì)的憲法理念是民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定的實(shí)質(zhì)基礎(chǔ)。基于促進(jìn)型法的立法定位，憲法有關(guān)國家根本任務(wù)、基本經(jīng)濟(jì)制度的確認(rèn)性規(guī)范和授權(quán)性規(guī)范構(gòu)成了民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定的憲法規(guī)范供給，是民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定的形式基礎(chǔ)。依照“國家—市場”的二分框架結(jié)構(gòu)，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定應(yīng)立足全局，以提升民營經(jīng)濟(jì)能力和加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)來促進(jìn)國家能力建構(gòu)、以發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用來優(yōu)化市場資源配置，實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)的憲法功能。體系化是科學(xué)立法的關(guān)鍵維度，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法在縱向上要合理銜接憲法、地方民營經(jīng)濟(jì)立法，橫向上應(yīng)與同位階立法實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，體現(xiàn)相應(yīng)的憲法統(tǒng)合。

關(guān)鍵詞：民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法；憲法理念；憲法依據(jù)；憲法功能；憲法統(tǒng)合

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2359（2024）06-0044-12

作者簡介：陳云良，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，廣東省法學(xué)會(huì)民營經(jīng)濟(jì)法治研究會(huì)會(huì)長；朱文輝，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

基金項(xiàng)目：國家社科基金重大項(xiàng)目“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境研究”（23ZDA056）

“在全面建成小康社會(huì)、進(jìn)而全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程中，我國民營經(jīng)濟(jì)只能壯大、不能弱化，不僅不能‘離場’，而且要走向更加廣闊的舞臺(tái)。”①黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以明確而堅(jiān)定的態(tài)度在頂層設(shè)計(jì)層面出臺(tái)多項(xiàng)政策推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。在中央多輪次宏觀話語的指引下，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境已有大幅度改善，但也不時(shí)面臨“輿論觀念上的錯(cuò)誤論調(diào)、制度政策上的不平等規(guī)定、執(zhí)法司法上的忽視抑制以及發(fā)展資源上的過高成本”②等現(xiàn)實(shí)困境。為更好促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，落實(shí)黨和國家促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的目標(biāo)指示，全國人大常委會(huì)業(yè)已開啟民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定的工作議程，《中華人民共和國民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《草案》）已經(jīng)在社會(huì)層面廣泛征求意見。憲法是治國安邦的總章程，支撐和統(tǒng)領(lǐng)著我國現(xiàn)有法律體系。“要全面發(fā)揮憲法在立法中的核心地位功能，每一個(gè)立法環(huán)節(jié)都把好憲法關(guān)，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、體現(xiàn)憲法權(quán)威、保證憲法實(shí)施。”③民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定必須圍繞憲法進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，基于此，本文根據(jù)“理念—依據(jù)—功能—統(tǒng)合”的分析框架，嘗試指出民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定的憲法理念、需接駁的憲法依據(jù)、應(yīng)實(shí)現(xiàn)的憲法功能、要體現(xiàn)的憲法統(tǒng)合，剖析出民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定可能面臨的憲法問題、需依循的憲法邏輯，在憲法層面為民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定進(jìn)行必要性論證，并就民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定中需落實(shí)憲法的規(guī)范安排進(jìn)行指明，以實(shí)現(xiàn)民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的科學(xué)立法。

一、憲法理念下的民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定

關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)制定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，我國學(xué)界存在爭論，但隨著近年來中央以及各地政府對(duì)民營經(jīng)濟(jì)的重視，應(yīng)當(dāng)制定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法成為學(xué)界主流觀點(diǎn)。但既有認(rèn)為應(yīng)制定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的論述忽視了憲法對(duì)制定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的支撐。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定的憲法理念蘊(yùn)含于憲法相關(guān)條款之中，對(duì)民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定及未來實(shí)施發(fā)揮著指引作用，具體包括法律秩序要求下的憲法至上和法律至上、平等保護(hù)以及調(diào)控社會(huì)理念。這不僅僅是民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定的前提和基礎(chǔ)，也是民營經(jīng)濟(jì)在理論和現(xiàn)實(shí)、規(guī)范和技術(shù)層面的抽象連接，并以此具體觀照民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定。

（一）憲法至上和法律至上理念

1.憲法至上理念的要求

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）序言確定了憲法至上的理念。憲法至上理念在形式上意味著憲法在我國法律體系中具有最高地位，在實(shí)質(zhì)上要求以憲法為根本指引來實(shí)現(xiàn)立法的價(jià)值一致和法律規(guī)范的體系表達(dá)。具體到民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定上，憲法至上的理念不僅僅意味著民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)在內(nèi)容上順應(yīng)憲法規(guī)范，還要求民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法以憲法為基礎(chǔ)，統(tǒng)合地方民營經(jīng)濟(jì)立法。伴隨著黨中央對(duì)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的強(qiáng)調(diào)，我國各地開啟了民營經(jīng)濟(jì)立法的潮流，欲通過地方民營經(jīng)濟(jì)立法以促進(jìn)本地民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種立法潮流體現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：一是通過執(zhí)行國家有關(guān)立法，以分散立法形式來鼓勵(lì)和推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大；二是對(duì)民營經(jīng)濟(jì)或者民營企業(yè)進(jìn)行專門的創(chuàng)制型促進(jìn)立法。①但是地方層面這兩種形式的立法意義有限、收效并不明顯。一方面，對(duì)民營經(jīng)濟(jì)以分散立法的形式進(jìn)行鼓勵(lì)或促進(jìn)會(huì)導(dǎo)致“部門利益法定化、法律與政策的混同及法律實(shí)施的困境”②。另一方面，各地對(duì)民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的專門立法也存在培育地方特色不足以及制度設(shè)置上較為籠統(tǒng)的缺點(diǎn)③，體現(xiàn)在立法規(guī)則設(shè)計(jì)上則是同質(zhì)化現(xiàn)象明顯。同時(shí)，在缺少國家層面民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法統(tǒng)領(lǐng)的情況下，各地以專門立法來推動(dòng)本地民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大會(huì)形成“行政上的聯(lián)邦主義”傾向，催生地方保護(hù)主義之下的惡性立法競爭④，不僅割裂了法治的統(tǒng)一，也是對(duì)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的背反。憲法至上理念的貫徹是自上而下的，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)范體系構(gòu)建卻是自下而上的，這種雙向的溝通缺失了國家層面的民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，也只有通過民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定，才能對(duì)以上“相向運(yùn)動(dòng)”實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2.法律至上理念的要求

我國憲法有多處憲法與法律并列的表述出現(xiàn)，在文本上具體表達(dá)為“憲法和法律”。法律至上理念是指法律在憲法之下具有至高無上的地位，意味著促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)立法來實(shí)現(xiàn)。在國家層面民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法暫未通過背景下，民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)主要是以政策來驅(qū)動(dòng)。地方層面，盡管我國部分地方已經(jīng)在地方立法上實(shí)現(xiàn)了專門的民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)立法，但立法內(nèi)容上僅是對(duì)促進(jìn)措施做了概括規(guī)定，具體實(shí)施依舊是由各級(jí)政府的政策填補(bǔ)。易言之，我國從中央到地方各級(jí)政府主要是以政策來主導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)工作。以政策驅(qū)動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大存在以下缺陷：首先，政策具有易變特征，會(huì)導(dǎo)致作為被促進(jìn)主體的民營經(jīng)濟(jì)缺少預(yù)期，發(fā)展信心不足。其次，即使我國現(xiàn)有政策明顯支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是民營經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)實(shí)中依舊存在嚴(yán)重的身份歧視、主體能力歧視以及發(fā)展?jié)摿ζ缫暎叩膶?shí)施效果并不理想。最后，政策的制定主體較為寬泛，由此帶來的分散化的政策可能會(huì)導(dǎo)致市場結(jié)構(gòu)固化。地方民營經(jīng)濟(jì)立法的政策實(shí)施傾向會(huì)導(dǎo)致立法的確定性與權(quán)威性受到損害，從整體層面看則是大量的民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大政策的施行導(dǎo)致法律工具主義蔓延，使得“法律的控制力不足，法律僅剩一個(gè)空殼甚至連外殼都沒有的現(xiàn)象”⑤，不僅消解了法律本身的價(jià)值，也是對(duì)法律至上理念的背反。

通過國家層面的民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定有望改善上述狀況。就我國立法實(shí)際而言，改革開放以來，我國立法本著“政策先行，立法跟進(jìn)”的實(shí)踐邏輯，秉持“成熟一個(gè)，制定一個(gè)”的問題回應(yīng)式立法思路，將大量成熟且收效良好的政策上升為國家立法。《草案》總體秉持此實(shí)踐邏輯，將中央到地方大量收效良好的促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策吸收到本次立法，最終以民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法去實(shí)施現(xiàn)行成熟政策。一方面是政策的宣示意義，另一方面則以規(guī)范、權(quán)威的法條去實(shí)施政策。就立法的憲制理論而言，將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)為法律表達(dá)是政策經(jīng)濟(jì)向法治經(jīng)濟(jì)、政策治理向法律治理轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)，是法治社會(huì)建設(shè)的基本要求之一。從立法法理學(xué)的視角出發(fā)，立法某種程度上是政治活動(dòng)以及政治家決斷的產(chǎn)物，政治意義上的政策目標(biāo)自然會(huì)成為立法宗旨的有機(jī)組成①，即以法律的形式實(shí)施政策，而如果不及時(shí)將政策內(nèi)容以法律形式表達(dá)，即法律被擱置、替代時(shí)，不僅不利于收效良好的政策推廣施行，也違背了法治建設(shè)的理念。一言以蔽之，法律至上的理念要求民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)工作不能主要以政策來驅(qū)動(dòng)，而是應(yīng)當(dāng)由立法來完成。正基于此，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定才具有相當(dāng)必要。

（二）平等保護(hù)理念

憲法第11條規(guī)定非公有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，國家保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利和利益，此規(guī)范的憲法意蘊(yùn)確定了民營經(jīng)濟(jì)的平等地位和對(duì)民營經(jīng)濟(jì)的平等保護(hù)理念。②當(dāng)然，非公有制經(jīng)濟(jì)條款在我國憲法文本上幾經(jīng)變遷，側(cè)面上蘊(yùn)含了國家對(duì)其態(tài)度以及其憲法地位的變動(dòng)，一定程度上或不能當(dāng)然得出不同所有制經(jīng)濟(jì)的平等保護(hù)理念，但憲法中的人權(quán)條款依然可以為之補(bǔ)足。就一般理論視角展開，憲法中的“人”不止自然人主體，也包括法人以及其他類人主體，“權(quán)”的規(guī)范意蘊(yùn)也不止自由等傳統(tǒng)人權(quán)，更包括法人的平等權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等。故而，憲法人權(quán)條款具象到民營經(jīng)濟(jì)平等保護(hù)上便是不同所有制經(jīng)濟(jì)的“權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等”。總之，憲法經(jīng)濟(jì)條款以及人權(quán)條款都深刻蘊(yùn)含了不同所有制經(jīng)濟(jì)的平等保護(hù)理念。

近年來，由于內(nèi)外部各種原因，我國經(jīng)濟(jì)增長面臨一定壓力，部分地方政府為緩解財(cái)政壓力，采取逐利式執(zhí)法、司法，以刑化債等殺雞取卵式的錯(cuò)誤做法侵犯民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)事例不時(shí)見諸報(bào)端。我國從中央到地方的民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)主要依靠政策來實(shí)現(xiàn)，在宏觀話語的要求下，政府應(yīng)當(dāng)是推進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一責(zé)任人，然而不時(shí)發(fā)生的侵犯民營企業(yè)權(quán)益引發(fā)較大輿情等事例卻令人寒心。原因在于政府雖然是社會(huì)整體利益的代表，但政府實(shí)施自己或更上級(jí)發(fā)布的政策來推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大意味著政府僅需要對(duì)作為政策制定者的自己或上級(jí)負(fù)責(zé)，而不是對(duì)民營經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)以及法律負(fù)責(zé)。這在一定程度上導(dǎo)致人大和社會(huì)公眾對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督設(shè)計(jì)落空，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的理念意味著權(quán)力可能導(dǎo)致腐敗，地方政府壟斷民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)政策制定和實(shí)施權(quán)力也同樣如此。以上在理論層面回答了為什么即使是在各級(jí)各地政府紛紛強(qiáng)調(diào)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的背景下依舊會(huì)有侵犯民營經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的案例發(fā)生，亦從另一側(cè)面指向了民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)應(yīng)當(dāng)由法律實(shí)現(xiàn)，而不是由政府政策實(shí)現(xiàn)。

（三）調(diào)控社會(huì)理念

基于市民社會(huì)的內(nèi)在分化和憲法的功能轉(zhuǎn)型，憲法的范式變遷經(jīng)歷了自由主義憲法范式、福利國家憲法范式、社會(huì)主義憲法范式的轉(zhuǎn)變，三種范式區(qū)別的關(guān)鍵就在于憲法是否以及如何介入或調(diào)控社會(huì)。③在系統(tǒng)論的視野下，立憲主義興起之初，憲法本著建立市民社會(huì)的要求防止國家權(quán)力侵犯公民權(quán)利，但隨著時(shí)代的發(fā)展，市民社會(huì)內(nèi)部的沖突和分化趨勢愈發(fā)顯著，社會(huì)各系統(tǒng)之間功能沖突劇烈，以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的表現(xiàn)為甚。如此，鐵板一塊的市民社會(huì)在多元主義的邏輯之下必然導(dǎo)致內(nèi)部的功能分化和價(jià)值沖突，憲法的理念在防范權(quán)力、保障權(quán)利的基礎(chǔ)上也將調(diào)控社會(huì)囊括在內(nèi)。

當(dāng)代中國社會(huì)的復(fù)雜性決定了社會(huì)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間矛盾沖突頻發(fā)，具象到民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，主要有三個(gè)表現(xiàn)：其一，國有經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張導(dǎo)致了系統(tǒng)之間的沖突。因應(yīng)次貸危機(jī)，我國4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃廣泛應(yīng)用到國有企業(yè)所屬的民生工程以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，大型國有企業(yè)兼并民營企業(yè)進(jìn)而搶占市場份額的案例不勝枚舉，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)手段在宏觀經(jīng)濟(jì)政策主導(dǎo)下復(fù)活，過往“國退民進(jìn)”為主線的所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整讓位于“國進(jìn)民退”①。國有經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的擴(kuò)張趨勢，使得“去界分化”的危險(xiǎn)尤甚，疊加整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境低迷，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大困難。其二，社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致民營經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)的上下分層結(jié)構(gòu)問題凸顯。如，在民營經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)，部分大型民營企業(yè)雖然在性質(zhì)上屬于私主體，卻掌握了類似國家權(quán)力的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，威脅到其他中小民營企業(yè)的生存發(fā)展等基本權(quán)利。為此，政府積極主動(dòng)促進(jìn)中小民營企業(yè)發(fā)展成為必要。其三，社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)化程度不斷提高。在技術(shù)手段和技術(shù)運(yùn)用加持下，許多私主體制造風(fēng)險(xiǎn)的能力明顯提升，不少民營企業(yè)成為系統(tǒng)重要性企業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生便有可能對(duì)整體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健運(yùn)行帶來較大困擾，其并無能力處理所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府不止有責(zé)任促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更需要規(guī)范民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以規(guī)范民營經(jīng)濟(jì)經(jīng)營促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)范民營經(jīng)濟(jì)經(jīng)營。以上三點(diǎn)從系統(tǒng)論的視角指出了民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要政府有效的權(quán)力運(yùn)作。但從系統(tǒng)論法學(xué)的視角考量，憲法既是政治/行政系統(tǒng)與法律系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)性耦合，也是兩者之間溝通的最佳渠道。②作為法律系統(tǒng)意義上的憲法，其有關(guān)民營經(jīng)濟(jì)（非公有制經(jīng)濟(jì)）規(guī)范較少且可實(shí)施性不強(qiáng)，并不能真正發(fā)揮中介作用對(duì)政治/行政系統(tǒng)層面的政府促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。而民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法秉持憲法理念，相較于憲法，現(xiàn)實(shí)可實(shí)施性更強(qiáng)，可以起到溝通政治/行政系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的作用，對(duì)政府促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)范民營經(jīng)濟(jì)經(jīng)營起到良好作用。

二、憲法依據(jù)下的民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定

民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定應(yīng)當(dāng)在實(shí)在法意義上擁護(hù)憲法作為最高法的法律地位，體現(xiàn)在具體立法上，便需要民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法設(shè)置好與憲法相銜接的接駁管道、依據(jù)憲法確立民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法需要體現(xiàn)的直接依據(jù)和間接依據(jù)，并將其明文規(guī)定在民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法中。就接駁的憲法規(guī)范而言，則應(yīng)當(dāng)在憲法解釋層面梳理出足以支撐或者約束民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定及實(shí)施的規(guī)范類型。“促進(jìn)型立法的主要功能并不是強(qiáng)迫、懲罰、壓制，其本質(zhì)上是一種鼓勵(lì)或者引導(dǎo)行為的調(diào)整手段”③，這決定了民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定的憲法規(guī)范依據(jù)應(yīng)是確認(rèn)性規(guī)范與授權(quán)性規(guī)范兩類，而不包括禁止性規(guī)范。

（一）確認(rèn)性規(guī)范

1.民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定的憲法政治規(guī)范依據(jù)

《憲法》序言確定了“集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”的國家根本任務(wù)，這是民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定的政治基礎(chǔ)。國家根本任務(wù)是我國要全力實(shí)現(xiàn)的國家目標(biāo)，憲法關(guān)于國家根本任務(wù)的規(guī)定是我國的政治目標(biāo)追求、客觀上的價(jià)值訴求以及憲法規(guī)范效力的有機(jī)聚合，對(duì)民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定、民營經(jīng)濟(jì)規(guī)范體系的完善具有基礎(chǔ)性和方向性的政治意義。習(xí)近平總書記指出“民營經(jīng)濟(jì)的歷史貢獻(xiàn)不可磨滅，民營經(jīng)濟(jì)的地位作用不可置疑”①，經(jīng)濟(jì)學(xué)的實(shí)證研究表明，民營經(jīng)濟(jì)是推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)最重要的動(dòng)力來源②。基于民營經(jīng)濟(jì)在我國現(xiàn)代化建設(shè)中的重要作用，完成社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的國家根本任務(wù)必然倒逼民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作實(shí)現(xiàn)法治化、制度化，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定則是其中關(guān)鍵所在。憲法關(guān)于我國根本任務(wù)的確定對(duì)國家機(jī)關(guān)、各類組織以及全體公民都具有約束效力，制定一部彰顯時(shí)代特色、反映時(shí)代要求、實(shí)現(xiàn)民營經(jīng)濟(jì)訴求的高質(zhì)量民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，是推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)國家根本任務(wù)的接口，也是實(shí)現(xiàn)憲法依據(jù)上建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的國家根本任務(wù)的客觀法義務(wù)要求。

2.民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定的憲法經(jīng)濟(jì)規(guī)范依據(jù)

《憲法》序言要求“發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”，總綱第11條和第15條又對(duì)此進(jìn)行了細(xì)化，此三條共同構(gòu)成了民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。憲法有關(guān)發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)范不僅僅意味著在政策意義上對(duì)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)予以確認(rèn)，更是在實(shí)在法意義上統(tǒng)領(lǐng)如何在憲法框架內(nèi)處理好政府與市場的關(guān)系以及充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。③民營經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)實(shí)市場經(jīng)營上存在較為嚴(yán)重的市場準(zhǔn)入限制以及公平競爭缺失等問題，一定程度上與憲法有關(guān)發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)范依據(jù)不符，優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大必須破除民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入限制以及準(zhǔn)入之后的公平競爭缺失問題。基于民營經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)市場經(jīng)營與憲法有關(guān)發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)范依據(jù)存在一定偏差，考慮到順應(yīng)和落實(shí)憲法發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的相關(guān)安排，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定具有正當(dāng)性。這也從側(cè)面要求民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定要堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革方向，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，尊重市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的自由競爭以及外在的資源要素自由流動(dòng)等規(guī)律。

（二）授權(quán)性規(guī)范

完備的制度安排和法律保護(hù)是企業(yè)發(fā)展壯大的關(guān)鍵。④憲法的確認(rèn)性規(guī)范在解決民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境上指向了需要制定一部完備的民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法來實(shí)現(xiàn)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。但只有通過憲法授權(quán)，國家才能基于其憲法義務(wù)擁有權(quán)力和責(zé)任制定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法。換言之，制定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法需要國家在形式上獲得憲法的授權(quán)。憲法發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)的條款賦予民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利的同時(shí)也在另一個(gè)維度為制定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法提供了正當(dāng)性依據(jù)。

1.民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定的憲法授權(quán)依據(jù)

《憲法》第15條規(guī)定“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”，這一規(guī)定直接賦予了國家制定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的權(quán)力。就《憲法》第15條立法語言的前后分立邏輯而言，“加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法”在規(guī)范層面的功能是賦予國家制定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的權(quán)力；“加強(qiáng)”并非只追求形式層面的民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)規(guī)范體系的完整，更是在實(shí)質(zhì)層面要求以民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定為契機(jī)來優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境、推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。“完善宏觀調(diào)控”的規(guī)范功能則是為國家以宏觀引導(dǎo)的調(diào)節(jié)方式介入民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大工作提供了正當(dāng)依據(jù)，也就是以民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定來對(duì)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大進(jìn)行宏觀引導(dǎo)調(diào)控；“完善”則是要以專門立法的方式加強(qiáng)和改善國家對(duì)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的宏觀引導(dǎo)調(diào)控行為，統(tǒng)籌和優(yōu)化國家宏觀調(diào)節(jié)來促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步提高宏觀調(diào)控行為的前瞻性和系統(tǒng)性，穩(wěn)定個(gè)體意義上的民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期、增強(qiáng)發(fā)展信心。就立法語言的整體邏輯而言，“加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法”是完善宏觀調(diào)控的前提，正是由于“加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法”的憲法規(guī)范依據(jù)，國家才有權(quán)力和責(zé)任積極推進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定，從而不斷完善民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大促進(jìn)工作。

2.民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的憲法權(quán)利保障依據(jù)

《憲法》第六條規(guī)定了多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，賦予了民營經(jīng)濟(jì)平等發(fā)展的權(quán)利，基于民營經(jīng)濟(jì)的憲法權(quán)利保障，有必要為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大進(jìn)行專門立法。多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展意味著不同所有制經(jīng)濟(jì)在法律地位上是平等的，可進(jìn)一步推導(dǎo)出“國家的經(jīng)濟(jì)干預(yù)不得違背和破壞市場公平競爭，不給予任何一類市場主體不正當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢或劣勢”①。在形式上，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展要求國企民企應(yīng)在規(guī)則意義上形成無差別的平等對(duì)待格局，使國企民企在市場準(zhǔn)入和退出、要素自由流動(dòng)、融資信貸支持、突發(fā)事件管制等方面具有同等待遇。在實(shí)質(zhì)上，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展則指向應(yīng)當(dāng)根據(jù)國企民企不同的現(xiàn)實(shí)情況對(duì)二者區(qū)別對(duì)待，在特定情形下優(yōu)先支持民營企業(yè)發(fā)展。相較于國有企業(yè)，民營企業(yè)在資本實(shí)力、經(jīng)濟(jì)能力以及受重視程度等方面均有所不及。②這要求應(yīng)在特定情況下優(yōu)先支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在實(shí)質(zhì)上落實(shí)憲法多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的規(guī)范安排。然而，“當(dāng)前民營企業(yè)遇到的種種困難，不是來自于激烈的競爭，而是來自于競爭條件的不平等”③。形式意義上的平等對(duì)待都沒有形成，更遑論實(shí)質(zhì)意義上的特定情形下優(yōu)先支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”的憲法規(guī)范為國家運(yùn)用權(quán)力促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大設(shè)置了正當(dāng)目的和合理限制，也表征出民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定應(yīng)遵循的憲法價(jià)值。即一方面要求對(duì)限制、影響民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律進(jìn)行立改廢釋④，另一方面則是要求民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)在形式以及實(shí)質(zhì)兩個(gè)層面解決民營經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)困難，落實(shí)促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的憲法規(guī)范意蘊(yùn)。換言之，基于民營經(jīng)濟(jì)的憲法權(quán)利保障，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定具有相當(dāng)必要，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的展開也應(yīng)當(dāng)在形式和實(shí)質(zhì)層面落實(shí)憲法規(guī)范意蘊(yùn)，體現(xiàn)相應(yīng)憲法價(jià)值，以更好促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。

三、憲法功能下的民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定

民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定將在市場維度上有效助推民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)憲法相應(yīng)的發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)功能。但就民營經(jīng)濟(jì)在國家發(fā)展中的重要作用而言，還需要認(rèn)識(shí)到民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定可能涉及國家能力建構(gòu)和優(yōu)化市場資源配置的作用。因此，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定可以按照“國家-市場”的二分框架結(jié)構(gòu)預(yù)設(shè)民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的憲法功能。

（一）促進(jìn)國家能力建構(gòu)

承前所述，《憲法》序言為我國確立了推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本任務(wù)，而國家能力構(gòu)建是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)和前提，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)也主要圍繞提升國家能力而進(jìn)行。①國家能力的呈現(xiàn)可以從多個(gè)維度展開，但核心是國家實(shí)現(xiàn)其改造社會(huì)的目標(biāo)的能力②，也正因此，民營經(jīng)濟(jì)能力是國家能力的重要表征之一。在進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的支配和指引下，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定的目的在于通過國家專門立法提升民營經(jīng)濟(jì)能力、促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，為國家能力建構(gòu)注入相應(yīng)動(dòng)力。

1.提升民營經(jīng)濟(jì)能力

民營經(jīng)濟(jì)能力是國家能力的重要體現(xiàn)，同時(shí)，民營經(jīng)濟(jì)能力的提升也可以對(duì)其他國家能力形成溢出效應(yīng)。③全國人大在2021年3月13日通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確提出“健全支持民營企業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境、政策環(huán)境和市場環(huán)境，依法平等保護(hù)民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益”。可見，民營經(jīng)濟(jì)能力提升的重點(diǎn)在于健全支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法治環(huán)境、政策環(huán)境和市場環(huán)境。換言之，提升民營經(jīng)濟(jì)能力、促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的關(guān)鍵在于優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，營商環(huán)境的培育需要有效的法治約束，確立一個(gè)可預(yù)期的法治環(huán)境是優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境的基礎(chǔ)。在競爭有序的市場環(huán)境培育上，雖然我國從中央到地方出臺(tái)了多部政策文件，但是在“準(zhǔn)入許可、政府采購、招投標(biāo)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等領(lǐng)域，民營企業(yè)依然會(huì)遭遇不公正的對(duì)待”④。同樣，民營經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展離不開土地、資本、高新技術(shù)、高層次人力資本的合理流動(dòng)，資源要素保障是推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的關(guān)鍵一環(huán)。總之，優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境是一個(gè)系統(tǒng)工程，至少指向了需要營造可預(yù)期的法治環(huán)境、競爭有序和資源要素自由流動(dòng)的市場環(huán)境以及政府的服務(wù)保障等政治經(jīng)濟(jì)體制方方面面，這也從另一層面說明為什么各級(jí)政府發(fā)布的各類促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大政策以及地方人大通過的地方民營經(jīng)濟(jì)立法在促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展上意義不大、收效較為有限。可以說，優(yōu)化營商環(huán)境的根本在于全面實(shí)施憲法。具體到《草案》對(duì)憲法的貫徹而言，其在理念上較好落實(shí)了憲法對(duì)非公有制平等保護(hù)的規(guī)定，但具體文本上卻存在可實(shí)施性不足的問題，這是《草案》最大的不足。

2.加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)

政府服務(wù)是現(xiàn)代國家得以運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證之一，服務(wù)型政府建設(shè)也需圍繞國家能力建構(gòu)而豐富和發(fā)展。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式轉(zhuǎn)變的核心是對(duì)政府職能進(jìn)行相應(yīng)轉(zhuǎn)變和定位。⑤改革開放以來，我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心嘗試推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，在政企關(guān)系、政事關(guān)系、政資關(guān)系、政社關(guān)系等方面均更多重視政府服務(wù)職能的發(fā)揮。①在此過程中，政府與市場、政府與社會(huì)等領(lǐng)域的關(guān)系得以全面重塑，整體經(jīng)濟(jì)也得以騰飛。具體到民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，有關(guān)以政府服務(wù)推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施也相繼出臺(tái)，中央以及各地甚至在編制層面設(shè)立民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展主管部門以更好服務(wù)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可見我國政府欲通過服務(wù)型政府的建設(shè)來推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的決心。

政府服務(wù)保障是優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境、促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的關(guān)鍵。在沒有國家層面民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的背景下，現(xiàn)行以政府服務(wù)促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施集中體現(xiàn)在地方立法以及各類政策中，但地方立法以及政策促進(jìn)措施的收益均較為有限。可預(yù)見的是，收到良好效果的政府服務(wù)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施以及較好規(guī)定政府服務(wù)保障民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方立法將會(huì)成為民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定最有營養(yǎng)的材料，這便以國家立法的形式賦予各級(jí)政府服務(wù)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任，一定程度上可以有效解決地方立法以及政府政策促進(jìn)的不足。再者，就法律類型定位而言，促進(jìn)型立法天然蘊(yùn)含政府服務(wù)的理念，本質(zhì)上在于通過強(qiáng)化政府服務(wù)來促進(jìn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成或者特定社會(huì)秩序的構(gòu)建。②最后，就立法理念而言，促進(jìn)型立法釋放法律的積極功能，通過鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)、扶持等規(guī)定壓實(shí)政府服務(wù)的責(zé)任，可以更有效推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)。作為促進(jìn)型法的民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，其天然蘊(yùn)含服務(wù)型政府的理念，在立法目的和立法理念上均體現(xiàn)了政府服務(wù)推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宗旨，順應(yīng)了現(xiàn)階段我國政府職能轉(zhuǎn)變的政治體制改革進(jìn)程，立法的通過將會(huì)有效推動(dòng)我國服務(wù)型政府的建設(shè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)憲法上的國家能力建構(gòu)功能。但就《草案》的政府服務(wù)保障而言，其雖然以“服務(wù)保障”的專章形式規(guī)定了政府服務(wù)責(zé)任，但內(nèi)容仍存在可完善之處，主要體現(xiàn)在力度不足，并且現(xiàn)有文本規(guī)范基本上出自舊有營商環(huán)境相關(guān)立法，部分地方政府較好的措施政策也未體現(xiàn)，《草案》應(yīng)當(dāng)予以完善，更好實(shí)現(xiàn)以促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)來推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。

（二）優(yōu)化市場資源配置

憲法有關(guān)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)定為國家介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序提供了根本遵循和基本指引。民營經(jīng)濟(jì)不僅是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，也反向提升了市場在資源配置中的效率，促使市場資源配置趨向多元。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定不僅僅要關(guān)注具體的立法技術(shù)、內(nèi)容設(shè)置，更要考慮如何提高市場資源配置效率、促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)服務(wù)“發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”的憲法目標(biāo)。

民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定必須回應(yīng)憲法有關(guān)“發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”規(guī)范指向的優(yōu)化資源配置、促進(jìn)公平競爭、維護(hù)市場統(tǒng)一，并以此三點(diǎn)為中心遵循競爭中立原則以形成內(nèi)在邏輯一致的規(guī)范秩序。競爭中立的基本內(nèi)涵至少包括稅收中性、監(jiān)管中性、債務(wù)與補(bǔ)貼中立、政府采購中立四個(gè)方面。③雖然絕對(duì)的競爭中立不存在，但是體現(xiàn)市場在資源配置起中決定性作用的競爭秩序應(yīng)當(dāng)是最基本要求，即政府直接或間接進(jìn)行的商業(yè)活動(dòng)（國有企業(yè)）不得因?yàn)槠鋰宜袡?quán)的性質(zhì)而獲得任何來自國家的“凈競爭優(yōu)勢”④，換言之，競爭中立原則主張市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，通過發(fā)揮市場的決定性作用來確保民營經(jīng)濟(jì)與公有制經(jīng)濟(jì)在市場準(zhǔn)入與退出、資源要素流動(dòng)自由、稅收政策、市場緊急管制、合理信貸獲取等方面享有同等待遇或標(biāo)準(zhǔn)，這在一定程度上為民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定中落實(shí)市場在資源配置中決定性作用以及規(guī)定民企國企公平競爭指明了具體路徑和方向。但遺憾的是，《草案》雖然規(guī)定了“公平競爭”專章，但主要是從政府行為的角度展開，沒有嘗試通過市場的作用發(fā)揮來助推公平競爭的實(shí)現(xiàn)。相較于政府行為，市場的作用發(fā)揮將政府行為涵蓋在內(nèi)，是以更為廣闊的視角推進(jìn)公平競爭。為此，《草案》應(yīng)當(dāng)從市場在資源配置中決定性作用發(fā)揮的角度來規(guī)定不同所有制經(jīng)濟(jì)的公平競爭，在此基礎(chǔ)上通過法治化、制度化的政府宏觀調(diào)節(jié)行為的引導(dǎo)作用發(fā)揮進(jìn)一步彌補(bǔ)市場缺陷，確保市場競爭公平。

四、憲法統(tǒng)合下的民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定

體系化是科學(xué)立法的關(guān)鍵維度之一。《憲法》第5條規(guī)定“國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”。《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第5條在《憲法》規(guī)定的基礎(chǔ)上要求立法工作應(yīng)當(dāng)符合憲法的規(guī)定、原則和精神，為我國確立了立法的合憲性原則和法制統(tǒng)一原則，依循此原則，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定應(yīng)當(dāng)前瞻性地考量民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法與相關(guān)立法的關(guān)系問題，避免縱向上不同效力層級(jí)以及橫向上同層級(jí)的立法沖突，以確保憲法語境下民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展、營商環(huán)境優(yōu)化等法律規(guī)范的秩序統(tǒng)一。這就要求民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定應(yīng)當(dāng)以憲法為坐標(biāo)，在縱向和橫向兩個(gè)維度實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一的憲法統(tǒng)合要求。

（一）憲法對(duì)民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的縱向統(tǒng)合要求

立法的本質(zhì)是上位法的適用①，同時(shí)，統(tǒng)合性立法的理念要求立法應(yīng)當(dāng)對(duì)下位法進(jìn)行適當(dāng)上升②。因此，在縱向?qū)用嫔希駹I經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法對(duì)上要落實(shí)有關(guān)憲法發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的理念，對(duì)下則需要對(duì)地方民營經(jīng)濟(jì)立法進(jìn)行一定的統(tǒng)合和上升，形成“憲法—民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法—地方民營經(jīng)濟(jì)立法”的縱向統(tǒng)合體系。

1.民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法對(duì)上要落實(shí)憲法的有關(guān)規(guī)范安排

“憲法社會(huì)主義原則未要求國家處處優(yōu)先于個(gè)人，尤其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會(huì)主義制度甚至鼓勵(lì)私營經(jīng)濟(jì)發(fā)揮越來越重要的作用。”③憲法有關(guān)發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的規(guī)范是民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定前提和基礎(chǔ)，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定必須滿足憲法的要求，不能和憲法的相關(guān)規(guī)范產(chǎn)生沖突。這要求民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法至少要滿足以下兩點(diǎn)要求。一是民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定不宜在所有制、分配方式、市場經(jīng)濟(jì)體制方面進(jìn)行創(chuàng)造性的規(guī)定，以避免在法律解釋上產(chǎn)生違憲的可能。二是對(duì)于民營企業(yè)和民營企業(yè)家權(quán)益保護(hù)、投融資促進(jìn)，國企民企公平競爭等憲法中存在明確規(guī)定或者依據(jù)憲法規(guī)范可以明確推論之處，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法則應(yīng)當(dāng)以專章的形式重點(diǎn)展開，對(duì)憲法條文進(jìn)行細(xì)化，以增強(qiáng)立法的剛性、確保立法的可操作性，在實(shí)現(xiàn)促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的同時(shí)也順帶助推實(shí)現(xiàn)其他憲法功能。以上兩點(diǎn)，《草案》均有所體現(xiàn)，值得肯定。

2.民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法對(duì)下要合理銜接地方民營經(jīng)濟(jì)立法

地方立法及其經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，可以為國家立法提供借鑒，可以說，從“地方到中央”是多年來我國國家立法的重要實(shí)現(xiàn)路徑之一。現(xiàn)如今，我國已有許多地方民營經(jīng)濟(jì)立法，這些地方立法應(yīng)是本次民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定最有營養(yǎng)的材料之一。民營經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)市場經(jīng)營中最大的瓶頸在于公平競爭的缺失，基于此，中央也已作出“強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位”的指示，在中央要求之下，公平競爭的落實(shí)對(duì)于民營經(jīng)濟(jì)乃至整體經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展都意義重大。就《草案》而言，雖然以專章的形式規(guī)定了公平競爭，但國家立法應(yīng)當(dāng)在地方立法基礎(chǔ)上更進(jìn)一步。公平競爭審查是防范政府限制市場公平競爭的最重要手段，但就我國公平競爭審查的現(xiàn)狀而言，最大的問題在于制度剛性不足，不能有效束縛政府行為。為此，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法或應(yīng)當(dāng)就公平競爭審查的制度剛性展開制度建設(shè)，規(guī)定對(duì)政策制定主體未經(jīng)公平競爭審查或違反公平競爭審查出臺(tái)政策時(shí)對(duì)該主體負(fù)責(zé)人給予降級(jí)、撤職乃至開除的行政處分。政府服務(wù)不僅僅是服務(wù)型政府建設(shè)的重要體現(xiàn)，也是促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的關(guān)鍵維度之一。黨的十八大以來，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)被視為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力和重要支撐。《廣州市支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例》的“創(chuàng)新發(fā)展”明確多主體支持民營經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展，部分做法貼合數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景，有助于“四新”經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展。相比而言，《草案》“科技創(chuàng)新”專章依舊囿于工業(yè)經(jīng)濟(jì)，一定程度上存在不完善的地方，或許可以借鑒《廣州市支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例》相關(guān)規(guī)范予以完善。以上列舉的地方民營經(jīng)濟(jì)立法，在特定方面抓住了民營經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中的困境并予以有效回應(yīng)，是較好的立法樣本，存在相應(yīng)可取之處，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定可以適度考慮對(duì)之進(jìn)行上升，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方立法的統(tǒng)合。

但是在將地方立法上升為國家立法的同時(shí)，也需要注意到地方立法更多是以“地方性知識(shí)”為基礎(chǔ)產(chǎn)生的細(xì)化制度，為此，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)對(duì)有關(guān)地方立法進(jìn)行一定程度的上升，形成“上位法規(guī)范體系內(nèi)，將上下位法的內(nèi)容統(tǒng)合到一個(gè)完整的文本之中”①，以實(shí)現(xiàn)地方立法與國家立法的“視界融合”。同時(shí)也需要意識(shí)到民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法通過之后，在國家立法的示范效應(yīng)下，會(huì)有更多地方著手制定本地方民營經(jīng)濟(jì)立法，可能會(huì)加劇地方民營經(jīng)濟(jì)立法競爭以及立法重復(fù)等亂象。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定也需要對(duì)此予以預(yù)防。針對(duì)地方立法可能重復(fù)民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的現(xiàn)象，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)明確《立法法》有關(guān)“不作重復(fù)性規(guī)定”的相關(guān)要求，通過預(yù)先在立法事項(xiàng)及內(nèi)容規(guī)劃上的錯(cuò)位和互補(bǔ)，強(qiáng)調(diào)地方民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)立法應(yīng)立足本地特色，結(jié)合地方情況對(duì)地方民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)工作進(jìn)行規(guī)定，預(yù)防地方民營經(jīng)濟(jì)立法可能出現(xiàn)的重復(fù)性規(guī)定。而針對(duì)地方民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)立法可能發(fā)生的立法同質(zhì)化現(xiàn)象，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方民營經(jīng)濟(jì)立法進(jìn)行相應(yīng)的立法協(xié)調(diào)。隨著近年來我國在國家層面對(duì)諸如粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域一體化的相關(guān)指示，區(qū)域協(xié)調(diào)立法存在較大的發(fā)展空間，而我國現(xiàn)階段區(qū)域協(xié)調(diào)立法的重點(diǎn)又恰好是區(qū)域市場一體化及區(qū)域營商環(huán)境共建，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法在順應(yīng)我國國家層面區(qū)域一體化有關(guān)要求和指示的基礎(chǔ)上，可以明確鼓勵(lì)條件相同或者近似的地方在民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)立法中進(jìn)行一定的對(duì)接或協(xié)調(diào)，防止地方立法過度競爭或立法同質(zhì)化，以更好督促地方民營經(jīng)濟(jì)立法來推動(dòng)地方民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。但就《草案》現(xiàn)有文本來看，以上兩點(diǎn)并未規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)足。

（二）憲法對(duì)民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的橫向統(tǒng)合要求

在橫向?qū)用妫稇椃ā贩ㄖ平y(tǒng)一的規(guī)定則要求同位階立法之間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法天然和《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》（以下簡稱《中小企業(yè)促進(jìn)法》）之間存在較多關(guān)聯(lián)。因此，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法在制定過程中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)照《中小企業(yè)促進(jìn)法》，在立法上與之實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。

《中小企業(yè)促進(jìn)法》以專章形式分別規(guī)定了對(duì)中小企業(yè)的財(cái)稅支持、融資促進(jìn)、創(chuàng)業(yè)扶持等中小企業(yè)的具體促進(jìn)方式或手段，產(chǎn)品市場的實(shí)證分析表明該法緩解了中小企業(yè)流動(dòng)性約束、有效推動(dòng)了中小企業(yè)發(fā)展，起到了良好的立法效果。①“民營企業(yè)中90%以上是中小企業(yè)，中小企業(yè)中90%以上是民營企業(yè)。”②明顯，《中小企業(yè)促進(jìn)法》中已有的促進(jìn)措施已經(jīng)覆蓋到民營經(jīng)濟(jì)概念涵攝范圍的較大部分，因此，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的立法重點(diǎn)不應(yīng)當(dāng)是對(duì)各類具體促進(jìn)措施進(jìn)行規(guī)定，否則可能導(dǎo)致橫向上的立法重復(fù)甚至立法沖突，而是應(yīng)當(dāng)將立法重點(diǎn)放到具體解決民營經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)實(shí)市場經(jīng)營中遭遇的現(xiàn)實(shí)痛點(diǎn)上。如此，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定的重中之重則在于為民營經(jīng)濟(jì)構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境，打造服務(wù)型政府，加強(qiáng)民營企業(yè)權(quán)益保護(hù)、民營企業(yè)家人身安全保護(hù)等方面，而不應(yīng)當(dāng)將立法重點(diǎn)放在各類促進(jìn)措施上，以更好實(shí)現(xiàn)促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的立法本意，防止可能的立法沖突。需要說明的是，不將立法重點(diǎn)放到具體促進(jìn)措施之上并不意味著民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法不需要規(guī)定具體促進(jìn)措施。基于著力解決民營經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)困難需要，具體促進(jìn)措施的規(guī)定在所難免。換言之，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法中具體促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)的措施應(yīng)當(dāng)根據(jù)民營經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)困難而合理確定，并在舊有立法基礎(chǔ)上作出突破。例如，由于所有制類型的差別，相較于公有制經(jīng)濟(jì)，民營經(jīng)濟(jì)往往難以獲得合理信貸支持③，而合理融資則是企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)、創(chuàng)新等環(huán)節(jié)的關(guān)鍵，某種程度上關(guān)切企業(yè)生死存亡。因此，即使《中小企業(yè)促進(jìn)法》對(duì)中小企業(yè)融資促進(jìn)進(jìn)行了專門規(guī)定，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法仍然要（甚至以專章形式）對(duì)民營企業(yè)合理融資進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定。就《草案》文本來看，雖然以專章形式規(guī)定了“投資融資促進(jìn)”，但就融資方面的展開，卻與《中小企業(yè)促進(jìn)法》大同小異，部分條文存在重復(fù)。為此，《草案》可嘗試將部分地方立法中建立銀企對(duì)接平臺(tái)等保障民營經(jīng)濟(jì)融資獲得的較新做法上升到立法文本中，一方面是在橫向上對(duì)既有立法的補(bǔ)充，另一方面則是在縱向上統(tǒng)合了地方立法。總之，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)根據(jù)民營經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)困境，對(duì)已有立法進(jìn)行相應(yīng)的對(duì)接，既要防止民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法與相關(guān)立法產(chǎn)生沖突，也要根據(jù)民營經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)困境在已有立法基礎(chǔ)上設(shè)置相應(yīng)規(guī)范解決相應(yīng)問題，落實(shí)憲法的法制統(tǒng)一要求。

五、結(jié)語

民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定順應(yīng)了時(shí)代要求，將會(huì)有力助推民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，起到良好的立法效果。但也需要認(rèn)識(shí)到民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定是一個(gè)復(fù)雜艱難的系統(tǒng)工程，涉及既有法律體系之內(nèi)的民營經(jīng)濟(jì)規(guī)范及法律體系之外的民營經(jīng)濟(jì)政策的系統(tǒng)化和體系化，這要求民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行深入研究，在回應(yīng)民營經(jīng)濟(jì)需求的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)形式和內(nèi)容上的穩(wěn)定與完備，并預(yù)留好開放接口以便于民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法適應(yīng)未來內(nèi)外部環(huán)境變化。于此，從憲法中尋找理論支撐和規(guī)范依據(jù)，將憲法條文及其體現(xiàn)的精神融入民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的規(guī)范秩序之中便尤為重要。這有助于實(shí)現(xiàn)民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的科學(xué)化，引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)抓住新時(shí)代帶來的發(fā)展機(jī)遇，激勵(lì)民營企業(yè)家放心投資、安心經(jīng)營、專心創(chuàng)業(yè)，更好實(shí)現(xiàn)促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的立法本意，帶動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展全局。

責(zé)任編校 顧理輝