非政府采購管理存在的問題和解決策略

王志剛

我國實施《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）以來，政府采購制度不斷健全，行政事業單位采購運作管理越來越規范，在實現社會經濟發展目標、提供優質高效公共服務和提升政府治理能力等方面發揮了積極作用。然而隨著分散采購限額標準的不斷提高，非政府采購項目在行政事業單位采購中占比越來越高，從而帶來一定的采購和財務風險，如何加強和規范非政府采購管理亟需引起重視?；诖?，本文針對行政事業單位非政府采購管理存在的問題和解決策略進行重點研究。

行政事業單位的采購分為政府采購和非政府采購兩類，集采目錄加限額標準，為各級行政事業單位劃定了政府采購的范圍。集采目錄以內限額標準以上的采購由采購法約束，集采目錄以外限額標準以下采購行為由各單位內部控制來約束。限額標準下非政府采購的金額和規模不斷擴大，采購風險隱患增加，非政府采購行為亟待規范。

一、非政府采購管理存在的問題分析

（一）限額標準調整頻率高幅度大

從上表來看，近幾年限額標準幾乎每兩年調整一次，調整頻率高幅度大，導致非政府采購項目在各單位的占比越來越高，甚至一些小單位除了購置辦公設備外，幾乎就沒有政府采購項目，全部是非政府采購，這就給各單位非政府采購行為增加了管理難度。

一是調整頻率高，導致各單位要根據限額標準的變化，非政府采購方式等內部制度也要頻繁地重新修訂。如某單位2021年根據限額標準制定的50萬元以下的采購方式：10萬元以下采取詢價方式；10萬元以上至30萬元采取競爭性磋商；30萬元至50萬元邀請招標。2023年隨著限額標準由50萬提高到100萬元，其采購方式也要相應調整。

二是限額標準逐步提高，導致非政府采購的金額和規模不斷擴大。以筆者所在部門一家事業單位為例，2020～2023年三年來，除購置固定資產外的采購項目外，其他類型采購共計11次206.70萬元，且全部為服務類項目采購，其中屬于政府采購項目的只有2020年一筆40萬元，如按2021年以后的標準，這筆也屬于限額以下采購。標準限額以下的非政府采購項目超過了政府采購項目，采購風險隱患增加，個別單位甚至認為法無禁止即可為，只要不是政府采購項目，可以隨便采購。

（二）未建立統一的規范性制度文件

從2003年1月《政府采購法》正式實施到現在已有20余年，20多年來，全國上下都紛紛出臺相關規章制度，不斷規范政府采購行為。而限額標準以下采購，需要各部門各單位自行制定內控制度進行規范。近兩年，隨著金額和規模不斷擴大，各地財政主管部門也重視起限額標準以下采購活動。如安徽的明光市和江蘇的宜興市分別在2022年和2023年下發了關于規范采購限額標準以下項目活動的通知，兩地對限額標準以下采購范圍、主體責任、爭議事項處理進行了明確。但這些規定并沒有明確規定操作流程、采購方式等，從而導致各單位各自為政，甚至一個部門所屬單位出臺的規定都不一致，不利于規范采購管理和加強監督。

（三）采購人員的采購業務能力有限

南京市財政局出臺的《關于印發2023年市級購買服務指導性目錄通知》要求，對于未達到政府采購限額標準的單位自行采購項目，有條件的單位應按內控規定發布公告、選取評審專家、自行組織開展，提高規范采購內控管理水平，降低委托代理機構的采購成本。對于20萬以下小額零星項目應當自行實施，不得委托代理機構。這對各單位采購人員提出更高要求。而實際情況是具體進行采購的人員往往是各個部門內部處室的業務人員，且人員調整比較頻繁，他們僅熟悉本部門本處室的業務，并不熟知和掌握采購相關法律法規、流程、方式等，因此采購人員的業務能力亟待加強。

（四）采購信息公開程度低

采購信息公開程度越廣泛，越能夠使潛在的供應商和相關當事人及時掌握商業機會，盡可能全面了解采購活動的動態，促使供應商之間的競爭，達到降低成本、提高采購質量的目的，有利于減少內幕交易，便于社會監督。對于政府采購項目，其采購信息的公開公布有明確規定。而對于非政府采購項目信息的公開公布，由各單位自行決定，往往只在各自單位的網頁發布采購信息，公開程度不廣泛，采購過程沒有真正做到公開透明。

（五）采購無預算支付，價格無法合理確定

非政府采購通常具有金額小、頻次高、零星采購特點，大多數單位未在年初編制采購計劃和預算，存在隨性自由采購問題，基本為定點或定向采購。即便走了詢比價流程，也只是走過場，讓意向供貨商找幾家單位陪同報價，用形式上合規掩蓋事實上的不合規。

隨著服務采購在限額下采購的比例越來越大，如何確定服務的價格缺乏合理的核算辦法。特別是在沒有行業標準或者以往沒有發生過的新采購項目，或者是采購方說了算，認為只要不超限額不屬于政府采購項目，價格可以隨便定；或者是供應方隨便報價，30萬能做，20萬也能做，總之雙方商量著來，價格的確定隨意性較大。供應方為了拿到項目爭取市場，往往報價較低，導致采購的服務價格下來了，質量卻不符合要求，達不到購買服務的績效目標。

（六）采購項目沒有實施績效管理

預算績效管理的對象是納入預算管理的全部資金，應包括限額上下的全部采購資金。目前，對于屬于政府采購的項目全部納入了項目庫管理，特別是各地預算管理一體化系統上線運行后，將采購項目績效管理嵌入到預算編制、執行、調整和考核的全過程。而限額下非政府采購項目，各單位普遍沒有設定采購項目績效目標和進行跟蹤管理，更談不上績效評價和評價結果的應用。

（七）采購文件編制和檔案管理不規范

通常情況下，政府采購的項目基本上由政府集中采購部門或代理機構組織采購，采購文件的編制和采購流程較為規范。而限額標準下的非政府采購項目相當一部分由各單位采購人自行組織，由于缺乏采購專業知識和能力，采購文件的編制不規范。采購人員往往按照個人理解進行文件的編制，條款存在歧義或漏洞。

《政府采購法》對采購檔案有明確規定：“采購人、采購代理機構對政府采購項目每項采購活動的采購文件應當妥善保存，不得偽造、變造、隱匿或者銷毀。采購文件的保存期限為從采購結束之日起至少保存十五年?！倍钦少忢椖繖n案的管理，受各單位重視程度等因素影響，存在檔案管理制度不健全、采購檔案分散在內部各部門、采購檔案保管不善文件缺失、沒有歸口管理部門等問題。

二、解決非政府采購管理問題的策略

（一）降低限額標準調整頻率

限額標準是我國政府采購特有的一個標準，是政府采購制度初建時為了適應當時薄弱的采購能力而特有的規定。隨著標準逐漸提高（南京市已達到100萬），為了保持政策的穩定性，便于各部門單位加強內部管理，限額標準不宜頻繁調整。另外，政府采購實施初期出于抓大放小、放管服等考慮，加上采購能力有限，規定了線上政府采購法規范、線下內控制度規范。鑒于目前政府采購相關制度已建立健全，建議條件成熟時，取消采購限額標準，建立大采購機制。只要是財政性資金，都要由政府采購法來規范，取消限額標準。

（二）建立統一的規范性制度文件

各地應由采購主管部門建立統一的非政府采購項目管理制度，對采購范圍、預算編制和執行、采購方式、審批權限、采購程序等進行明確規定，制定實施細則。各單位可以參照《政府采購法》并結合單位實際制定單位內部采購管理辦法，規范采購行為，規避采購風險。

（三）增強采購人員的綜合素質

行政事業單位要采取有效措施，不斷提高采購人員的專業技能和綜合素質，引導采購人員不斷更新和豐富知識儲備，鍛煉和提高其專業技能，確保其勝任多領域、內容復雜的采購管理工作，高質量、高效率地完成采購工作。為適應非政府采購電子化轉型，應定期組織相關課程和教學，定期提供培訓教育機會，實行采購人員多崗位培訓學習制度。

（四）提高采購信息公開程度

采購信息的公開公布主要有以下幾種方式：通過報紙雜志、互聯網等媒介公開；將信息發布在特定地點；直接向供應商發布采購信息。以上三種方式第一種方式的公開程度最為廣泛，所以采購信息的發布應以第一種方式為主。我國及世界各國，對政府采購信息發布的方式，都選擇在政府指定的媒體上發布信息，建議非政府采購項目也參照執行，從而避免采購中的“暗箱操作”、貪污腐敗等問題。

（五）合理確定采購服務價格，加強預算管理

確定行政事業單位采購服務的價格是目前采購中比較薄弱的一環，可以引入專業機構的力量進行項目成本核算。進行測算時要綜合考慮人員費用、物價、稅費、供應方合理利潤等因素，合理測算支付價格。同時，要充分利用現代科技技術，收集并公開各類采購項目的數據，為采購定價提供數據支持。

結合單位實際需要，合理確定采購需求，編制采購預算。特別是對經常性的采購項目做好年度采購統計和預算，作為進行采購的標準和依據。對無計劃預算外的采購從嚴控制，提高非政府采購管理水平。

（六）加強非政府采購項目績效管理

各單位應提高非政府采購項目績效管理意識，建立“誰采購、誰負責、誰設定目標”的績效管理制度。制定績效管理實施細則，增強實用性和可操作性。科學合理設置績效目標、細化量化評價指標，將績效標準指標細化量化到每一個非政府采購項目和環節，定期進行績效評價，規范采購人員的工作。將績效目標的實現和評價結果與部門的考核、采購人員的評優評先、績效工資的發放掛鉤，進一步規范非政府采購資金的配置管理，提升財政資金使用的經濟性、效益性和效率。

（七）規范編制非政府采購文件，完善檔案管理

一是加強非政府采購需求論證。根據項目的技術要求和特點，準確、科學、合理地制定非政府采購文件。根據項目需要，技術要求可高于相應行業標準。可以邀請相關學科的專家或供應商進行咨詢討論，確保供應的規范、全面、具體、合理。二是認真準備供貨清單。按照項目要求正確表述采購內容，確保采購文件合法規范，與書面標準無歧義，對項目文件進行嚴格的審核。三是采購人員應加強采購專業知識和法律法規的學習，以提高編制采購文件的水平，防止評標工作因采購文件內容模糊或存在重大缺陷而受到影響，以達到使其更加完善的目的。四是對于復雜的采購項目，必要時可以借助第三方專業技術機構的力量，以規范文件編制，規避風險。

采購檔案是日后開展財政審計、巡察監督的依據，行政事業單位應加強各類采購檔案管理意識，制定詳細的采購檔案管理制度，具體可以參照政府采購項目關于歸檔的要求，明確歸檔主管部門。同時，利用信息化電子采購平臺自動生成和保存單位采購文檔，方便采購人留存、查閱檔案，方便內外部審計和紀檢監察。

（八）科學構建電子采購模式

提高信息化手段在非政府采購項目內部控制管理中的應用。通過建立統一的“非政府采購項目+互聯網”電子化平臺，實現非政府采購項目管理的標準化、網絡化和電子化。把采購單位的內控制度嵌入電子化采購平臺，實現全口徑的采購活動管理。當然，行政事業單位電子采購模式作為一種新型的采購模式，在最初的建設和實踐中不可避免地會遇到一些問題，這就需要采購管理人員不斷調整和優化創新。例如，在電子采購模式的建設中，應根據實際工作情況，加強采購部門與其他部門之間的溝通與協作，這可以通過建立健全的信息共享機制來實現，以確保行政事業單位電子采購模式的優勢最大化。

結語：

綜上所述，行政事業單位非政府采購管理存在的問題主要體現在限額標準的調整過于頻繁、缺乏全面詳細的管理制度、采購人員素質有待提高、采購價格難以合理確定等方面。對此，行政事業單位要通過制度建設、提高采購人員的專業技能和綜合素質、完善非政府采購預算管理等策略，切實加強行政事業單位非政府采購管理。