新形勢下基層財政預算管理路徑探索

王琦

財政預算管理是政府的一項重要職能，對經濟的健康運行至關重要，也是政府政策的直接體現，關系到整個社會經濟的運行發展，是基層財政系統的重要組成部分，更是國家財政體系中的基石，其健康運行對經濟社會發展和基層政權運轉具有極為重要的作用。全面、科學、規范、公開的財政預算管理體系能夠提高財政資金的使用效率，增強地方政府防范化解風險的能力，更加合理地配置公共資源。本文就目前基層財政預算管理的現存問題進行了探討，并提出了相關建議，希望能推動基層財政預算管理高質量發展。

新形勢下財政平穩增長壓力進一步加大的同時，剛性支出增長壓力進一步加大，財政在今后較長一個時期將處于“緊平衡”狀態。針對新形勢下基層財政預算管理面臨的新要求、面對的新問題，本文從“五個維度”切入，研究優化基層財政預算管理的效率與質量的方式方法，從而更好地推動基層財政預算管理工作的精細化、科學化。

財政預算體現國家的戰略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，是宏觀調控的重要手段。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度。”黨的二十大報告從戰略和全局的高度，明確了進一步深化財稅體制改革的重點舉措，提出“健全現代預算制度”，為做好新形勢下的財政預算工作指明了方向、提供了遵循。

一、新形勢對基層財政預算管理工作提出新要求

隨著經濟發展進入新常態，財政收入難以持續高速增長。特別是2018年減稅降費政策實施以來，中央和地方收入增速均明顯回落。加之國際局勢動蕩，外部環境更趨復雜嚴峻，經濟全面復蘇基礎還不穩固。同時，剛性支出有增無減，收支矛盾持續突出，財政可持續性面臨諸多挑戰。綜合看，財政在今后較長一個時期仍將處于“緊平衡”狀態。

（一）要求構建全面統籌的財政調控機制

堅持財政收支縣級統籌“一盤棋”，將系統觀念貫穿預算管理全過程。集中財力辦大事，部門單位所有收支全面、完整納入預算管理，收入統一管理，支出統籌安排，實行全口徑預算管理，充分挖掘各類資源潛力。集中財力優先保障重大戰略、重大部署、重大政策和重大項目實施，進一步強化財政對落實黨委、政府重大決策部署的保障能力。

（二）要求構建高效有序的政策協同機制

完善財政預算績效管理、事前評估、定期評估和到期退出機制，提高資源配置效率，形成資金與政策合力。重點加強財政專項資金管理，利用好績效評價這把利劍，推進預算績效管理改革，積極開展事前績效評估，堅決“砍掉”不必要的開支，同時要探索出財政政策獎補資金制度化、規范化、績效化的管理新途徑。

（三）要求構建穩妥安全的分配管理機制

要運用零基預算理念，打破基數概念和預算支出固化格局，要全面實施零基預算管理。以黨委、政府決策部署為指引，以實際支出需求為導向，圍繞年度目標任務，做好財政預算管理。同時，要強化預算執行管控，嚴控各類預算追加，在日常運行中，嚴控預算調整調劑事項。健全庫款風險預警機制，加強風險評估和重點監測，統籌協調國庫庫款管理。

二、新形勢下財政預算管理工作面臨的問題

（一）財政收入方面，平穩增長壓力進一步加大

當前，外部環境不穩定、不確定、難預料成為常態，國內需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力仍然較大，經濟運行不確定不穩定因素增多，經濟恢復基礎尚不穩固，財政收支矛盾依然突出，收入可持續增長進一步承壓。國有土地使用權出讓收入持續下降，基層財政運行壓力不斷加大。

（二）財政支出方面，剛性支出增長壓力進一步加大

新形勢下一般公共財政可利用空間不斷縮小，在維持支出盤子不變的情況下需相應核減其他部門項目支出，但部門利益難協調，支出固化難壓減。并且由于未建立統一支出標準，預算支出缺少剛性約束，部門預算編制相對粗放，在預算執行中調整變動也較大。

（三）理念認識方面，各地尚未過好“緊日子”

基層未完全樹立“無預算不開支、有預算不超支、非必須不列支”的理念，未深刻認識厲行節約堅持過緊日子的重要性和嚴肅性，未建立統一的財政支出標準，部門預算編制相對粗放。基層財政部門在嚴從緊安排預算和嚴控預算追加、當好“鐵公雞”方面做得還不夠到位。

（四）績效管理方面，預算績效管理改革不夠深入

基層預算部門重資金分配、輕預算績效的觀念根深蒂固。在績效管理上，基層財政部門缺乏有效的考核指標體系，預算單位間橫向比較難，績效管理難以落地；在結果應用上，績效評價結果沒有強有力推進實際應用，預算績效管理大多流于形式。預算單位考核指標如何設定、考核結果如何應用、項目資金績效如何提高仍舊沒有找到“標準答案”。

三、把好“五道關”做好財政預算管理工作（以紹興市越城區為例）

（一）夯實基礎管理，全面完善預算項目管控體系

項目是部門和單位預算管理的基本單元。要重點推進財政項目庫建設，切實發揮項目庫的基礎性作用，推動部門牢固樹立“先謀事后排錢”理念，做到項目提前申報、提前評審、提前細化、提前入庫、提前排序。

1.建立項目全生命周期管理機制。構建統一的項目管理模式，規范項目各項要素和申報時間，以項目性質和用途分類作為主線，明確各階段項目管理流程和要求，實行全生命周期管理，科學設置前期謀劃和儲備、預算編制、預算執行（調整）、項目終止四個階段，全流程動態記錄并反映項目信息變化情況，形成順向可控、逆向可溯的完整管理閉環。

2.實施項目分類管理。根據管理需要，將其他運轉類和特定目標類項目進行細化分類，分為一般性項目、專項資金項目、城市建設發展項目，其中：一般性項目為部門履行三定職責發生的工作性支出，根據部門實際，按需安排；專項資金項目為部門為完成特定的工作任務所發生的政策性支出，每項政策制定管理辦法，專款專用；城市建設發展項目為部門為完成特定的工作任務所發生與城市建設相關的支出，實行一年一定。

3.健全項目排序機制。在全面梳理預算項目的基礎上，按照“三保支出”，政府債務還本付息資金，區委區政府年度重點保障事項支出，部門必須開展的專項性業務支出、一般事業發展支出和其他支出等依次順序，根據項目輕重緩急合理排序，并建立單位排序-財政審核機制，通過財政審核后的項目排序作為預算安排的必要依據。

（二）強化預算約束，創新預算審核監管體系

近年來，通過不斷實踐探索，逐步建立了財政內部審核、部門聯審、人大監督審核的三重預算審核監管體系，預算審核機制進一步健全。

1.創新財政內部審核。按照“剛性項目應保必保、負面項目不予保障、其他項目講求輕重緩急”原則，建立剛性支出、負面支出、其他支出三張清單，通過項目前置審核、財政對口處室審核、專班審核、預算匯審等四道流程組成的財政內部審核工序，分類逐項審核項目支出，根據審核結果、財力狀況，以及項目輕重緩急，科學合理安排支出預算，做到“凡是負面清單項目，一律不予入庫；凡是績效不高的項目，一律核減；凡是不成熟項目，一律不安排預算資金”。

2.強化部門聯動審核。建立黨政機關信息化項目決策機制，編制部門年度預算時，會同區縣大數據發展管理局，通過現場評審形式，對信息化項目進行全面審核，審核結果經聯席會議審議通過，報區縣領導審定后予以實施，實現了信息化項目一個口子受理，一條流水線審核，一只筆審批，確保將有限的財政資金發揮出最大的效益。

3.配合做好人大監督審查工作。主動對接、積極配合區縣人大做好預算監督工作，每年10月上旬將編制完成57家區級部門預算草案提交財經（預算）工委進行審查，區人大每年選取10個重點部門上報區人大常委會表決，其中 2 個部門進行聽證。同時，配合區人大打造在線預算審查系統，將57家部門預算草案數據導入人大代表線上履職平臺，以數字和圖表形式在平臺中予以體現，實現部門預算在線監督審查，提升部門預算編制的精準度、透明度、認可度。

（三）規范預算編制，科學構建預算支出標準體系

按照“人員支出按標準、公用支出按定額、項目支出按輕重緩急”的方法，構建科學的預算支出標準體系，制定預算支出標準匯編，強化實際應用，力求預算編制規范化、科學化、精細化。

1.建立標準分類體系。根據《財政預算支出標準體系建設指導意見》，創建預算支出標準體系整體框架，以項目支出性質和用途為界限，實行分類管理，在 7個二級項目類別下，細化形成47個明細項目類別和179個開支范圍，實現開支范圍、項目申報、金額測算、項目設置四個“標準化”。

2.完善預算支出標準。按照“統籌規劃，分類推進”原則，逐步推進預算支出標準制定工作，優先制定部門通用預算支出標準，對專業性強、資金量大、實施期限長、適合標準化管理的項目，聯合專業部門，制定預算支出專用標準。目前，已制定了460項預算支出標準，其中通用標準 58項，基本滿足部門的通用支出預算管理需要，專用標準402項，涉及農林水、衛生、教育等 13大類，基本覆蓋重點支出領域。

3.實施支出標準動態調整。根據政策方針、經濟發展情況、物價水平、財力狀況等要素，以及預算支出標準執行的實際效果，對標準的可行性進行分析研究，對不適用的預算支出標準及時進行調整完善。今年，通過前期研究合理測算，將實有人數少于 30 人的預算單位日常業務經費支出定額系數進行適當提高，解決了因單位人數少，公用經費不足，造成項目經費擠占公用經費的問題，切實保證預算單位公用經費定額標準的科學性和合理性。

（四）深化績效理念，迭代升級預算績效管理體系

牢固樹立“花錢必問效，無效必問責”理念，將績效理念和方法融入預算管理全過程，做到事前有評估、預算有目標、執行有監控、結果有評價、評價有運用。

1.強化績效目標實質性審核。建立預算評審工作組，并委托第三方機構實施績效評審，將500萬元以上項目全部納入績效評審范圍，其中對老百姓關注程度高、對地區發展具有重要影響的重點項目，邀請專家學者、人大代表等參與現場評審，近兩年共對239個重點項目實施預算績效評審，預算資金核減率達10.2%。

2.加強過程監控和評價結果應用。強化績效目標過程監控，充分掌握項目實施進程和資金使用情況，對預算管理一體化系統中出現紅黃藍燈預警的項目及納入重點監控的項目予以重點關注，督促單位及時糾正目標偏離的項目。全面梳理歷年來績效評價結果為“中”及以下項目，建立項目清單，進行深入分析，對部門預算安排不合理的項目進行核減。3年來，通過過程監控和績效評價結果的精準應用，節約本級財政資金超5億元。

3.推進部門整體績效預算改革。按照“試點先行、穩步擴面”要求，健全全過程預算績效管理運行機制，逐步推進部門整體績效預算改革，目前已實現區本級58家上會審查部門全覆蓋，并按照“一部門一方案”的原則制定具體實施方案，逐步構建更加科學的部門整體績效指標體系，完善部門整體績效評價體系和結果應用機制。

（五）強化數字賦能，著力構建零基預算智管體系

扎實推進數字化改革，數字賦能預算編制、執行、監督各環節，推動業務與技術緊密融合，切實提升預算管理現代化水平。

1.推進預算管理一體化系統建設。嚴格按照財政部預算管理一體化規范要求，不斷推進預算管理一體化系統建設，重塑項目庫審核流程，將政府投資項目、專項資金項目流轉至項目管理處室，與單位歸口審核流程雙線并行。對部門預算中需嚴格控制的“三公”經費、會議費、培訓費支出實施數字智控，在系統中生成年度預算控制數，只能在控制數內編制預算，有效強化部門預算約束力。

2.打造數字財政分析系統。建立全區統一的預算支出標準庫框架，并將標準庫框架嵌入預算管理一體化系統。自主開發數字財政 2.0分析系統，銜接預算指標管理系統，強化部門預算執行分析，實現項目支出、年終結余情況“一鍵查”。建立專項支出和一般公共事務支出預警模塊，對年度分項支出進度大于 70%的預算單位自動進行短信提醒，有效遏制“三公”經費超預算及增長過快現象。

3.創新數字化改革項目管理系統。探索完善數字化項目管理模式，聯合大數據局研發區數字化改革項目全生命周期管理系統，通過識別預算管理一體化系統中信息化項目類型，自動獲取信息化項目，協同推進信息化項目審核，有效破解了信息化項目重復申報、數據信息不對稱等問題，實現“項目申報-預算編制-預算審核-預算執行-績效評價”全鏈條閉環管理。

綜上所述，基層財政預算管理工作的開展有著極其重要的意義，是優化我國財政管理體系的基礎途徑，也是提升財政資金使用效率，促進基層政府與單位管理規范化、科學化的重要舉措。因此，基層政府與單位必須正確認識財政預算管理中存在的問題，通過夯實基礎管理、硬化預算約束、規范預算編制、深化績效理念、強化數字賦能，不斷優化基層財政預算管理的效率與質量，高質量推動基層財政預算管理工作的精細化、科學化發展進程。

（作者單位：紹興市越城區非稅收入管理中心）