縣域單元土地綜合整治潛力綜合測評與分區(qū)研究
——以榆林市府谷縣為例

刁彩虹

廣州南沙新區(qū)規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 廣東 廣州 510000

全域土地綜合整治是以科學(xué)規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，統(tǒng)籌開展農(nóng)用地、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)等，對閑置、利用低效、生態(tài)退化及環(huán)境破壞的區(qū)域?qū)嵤﹪量臻g綜合治理的活動[1]。在國土空間規(guī)劃背景下，作為優(yōu)化空間開發(fā)、推進(jìn)土地資源合理利用的重要手段，全域土地綜合整治對于落實國土空間發(fā)展藍(lán)圖、釋放要素市場改革紅利、協(xié)同治理體系與治理能力變革方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用[2]。在此過程中，確定全域土地綜合整治的重點范圍和推進(jìn)時序是開展土地綜合整治的基礎(chǔ)。最為普遍的做法是選取影響因素，借助層次分析法權(quán)重進(jìn)行綜合測評，并應(yīng)用空間疊置分析計算分值后進(jìn)行分區(qū)[3]。按照自然資源部的要求，土地綜合政治需要在優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局發(fā)力。因此，基于“三生”功能協(xié)同提升與全域土地綜合整治交互關(guān)系，構(gòu)建生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能評價指標(biāo)體系成為熱點方向[4-7]。本文參照三生功能協(xié)同分析框架，以權(quán)重分析法和因素分析法為基礎(chǔ)，從戰(zhàn)略性和實施層面對評價因子進(jìn)行拓展，通過分析榆林市府谷縣117個村莊的土地綜合整治潛力，明確了土地綜合整治的差異化策略。

1 研究框架

1.1 研究區(qū)概況

府谷縣位于陜、晉、蒙三省（區(qū)）交界處，全縣地處內(nèi)蒙古高原與黃土高原東北部的接壤地帶?？h域內(nèi)植被稀少，水土流失嚴(yán)重，土地貧瘠，地形支離破碎，溝壑縱橫，是生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，土地退化問題突出。生產(chǎn)上，優(yōu)質(zhì)耕地資源匱乏，受自然及技術(shù)經(jīng)濟(jì)等條件限制，區(qū)域內(nèi)大部分未利用地難以開發(fā)利用。生活上，受地形因素制約，農(nóng)村居民點斑塊多且零碎，一戶多宅導(dǎo)致農(nóng)民宅基地超標(biāo)嚴(yán)重，舊宅基地騰退遲遲未能完成，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作推進(jìn)受阻。生態(tài)上，礦產(chǎn)資源的大規(guī)模開發(fā)導(dǎo)致縣域內(nèi)形成了較大面積的煤礦采空區(qū)，引發(fā)了地表塌陷、水源干枯、耕地減產(chǎn)和環(huán)境污染等一系列問題。

1.2 測評框架構(gòu)建

從目標(biāo)出發(fā)，土地綜合整治是服務(wù)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地的重要舉措，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的有力抓手，是對新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設(shè)需求的積極響應(yīng)。測評時需要綜合考慮生產(chǎn)、生活、生態(tài)統(tǒng)籌協(xié)同。因此，從耕地后備潛力、人均村莊用地、塌陷區(qū)治理需求的多少三個指標(biāo)分別評價其生產(chǎn)（Productivity）、生活（Livelihood）、生態(tài)（Ecology）三個方面的整治需求。指標(biāo)數(shù)值越高，則反映整治需求越強、整治潛力越大。按照自然間斷點分級法劃分“高中低”三種等級后，高等級所涉及的鄉(xiāng)村成為土地綜合整治的重點地區(qū)。在對生活、生產(chǎn)、生態(tài)進(jìn)行組合統(tǒng)計，劃分多種類型（圖1）。

圖1 從目標(biāo)出發(fā)的分類測算示意圖

從要求出發(fā)，根據(jù)《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號），全域土地綜合試點應(yīng)當(dāng)“有政府推動、有整治潛力、有整治需求、有群眾基礎(chǔ)”。上述要求可歸納為兩點，一是試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)要符合鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略要求，并且具有較大的影響力；二是問題突出但實施基礎(chǔ)較好，可行性強，能夠較快的形成示范效應(yīng)。因此，將其區(qū)分為戰(zhàn)略性和實施性兩個層面進(jìn)行測評（圖2）。

圖2 從要求出發(fā)的分級測算思路示意圖

圖3 土地綜合整治分級實施指引布局圖

戰(zhàn)略性評估包括行政村交通條件、等級規(guī)模兩個因子。交通條件是是資源配置格局中的決定性因素，通過評估村鎮(zhèn)的道路等級，可衡量綜合試點設(shè)立的戰(zhàn)略價值；人口規(guī)模是反映社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的核心指標(biāo)，是推動國土綜合整治的出發(fā)點，通過梳理人口規(guī)模的空間布局特征，為國土空間綜合整治提供參考。

實施性評估則從規(guī)劃編制、試點建設(shè)、工程實施三個因子進(jìn)行分析。其中，規(guī)劃編制是指村鎮(zhèn)的規(guī)劃編制基礎(chǔ)較好，有助于通過土地綜合整治推進(jìn)規(guī)劃的實施；試點建設(shè)是指已列為鄉(xiāng)村振興示范村、美麗宜居示范村等省、市試點范圍的村莊，及時開展土地綜合整治能夠與鄉(xiāng)村振興以及鞏固脫貧攻堅各項行動緊密結(jié)合；工程實施是根據(jù)以往是否開展土地綜合整治工程項目，來判定鄉(xiāng)村是否具有相關(guān)工作經(jīng)驗及實施基礎(chǔ)。

應(yīng)用四象限法進(jìn)一步對重點整治區(qū)域進(jìn)行劃分，根據(jù)戰(zhàn)略性和實施性評估結(jié)果，從優(yōu)先、重點、適度等方面進(jìn)行分級，形成優(yōu)先整治區(qū)、重點整治區(qū)、持續(xù)整治區(qū)、潛力整治區(qū)四個分區(qū)（表1），從而為科學(xué)推進(jìn)土地綜合整治工作提供行動指引。

表1 四象限法的分區(qū)劃分

1.3 測評方法

基于上述測評框架，考慮理論上的完備性、科學(xué)性和正確性，即指標(biāo)概念必須有明確的科學(xué)內(nèi)涵，數(shù)據(jù)選取應(yīng)客觀、真實，計算與合成等要以公認(rèn)的科學(xué)理論為依托，同時又要避免指標(biāo)間的重疊和簡單羅列，形成綜合測算指標(biāo)體系（表2）。

表2 土地綜合整治潛力測算指標(biāo)體系

2 數(shù)據(jù)來源

本文的研究年份為2019年，涉及土地利用、人口規(guī)模、交通設(shè)施、土地整治工程項目、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。其中，交通現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來自府谷縣第三次國土調(diào)查的交通設(shè)施用地以及府谷縣交通設(shè)施現(xiàn)狀圖。村莊用地規(guī)模、耕地規(guī)模及未耕種比例等來自府谷縣第三次國土調(diào)查、土地整治規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)。人口數(shù)據(jù)來自《府谷縣縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃》基礎(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)。規(guī)劃編制和試點實施、村莊分類情況由榆林市自然資源局提供的《市域村莊布局規(guī)劃村莊分類情況匯總表》結(jié)合政府網(wǎng)站公告信息進(jìn)行補錄后形成。采礦塌陷區(qū)治理情況則主要來源于府谷生態(tài)修復(fù)專項規(guī)劃研究成果。

3 結(jié)果與分析

參照三生功能協(xié)同分析框架并結(jié)合戰(zhàn)略性和實施條件對府谷縣各鄉(xiāng)村的土地綜合整治潛力進(jìn)行測算，從類型和級別兩個維度進(jìn)行組合，可將適宜開展土地綜合整治的鄉(xiāng)村劃分為以下四種分區(qū)。

優(yōu)先整治區(qū)是開展綜合整治工作最為適宜的地區(qū)，位于重點整治區(qū)域，并在戰(zhàn)略性和實施方面都具有良好基礎(chǔ)的村莊，可作為示范地區(qū)優(yōu)先推進(jìn)。重點整治區(qū)的內(nèi)涵為綜合整治需求十分突出，具有重要戰(zhàn)略價值，對全縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響大，但尚未編制綜合整治規(guī)劃或開展綜合整治工程的村莊，根據(jù)實際情況補償開展綜合整治工作。持續(xù)整治區(qū)的特點是已經(jīng)開展了試點示范或者規(guī)劃編制或者土地開發(fā)整理工程的相關(guān)工作，具有良好的工作基礎(chǔ)，應(yīng)持續(xù)推進(jìn)綜合整治工作。潛力整治區(qū)是指位于重點區(qū)域，但無實施基礎(chǔ)、戰(zhàn)略性不突出的村鎮(zhèn)。

從測評結(jié)果看，府谷縣土地綜合整治工作應(yīng)當(dāng)采取四周優(yōu)先、逐步往中心推進(jìn)的工作時序，率先在西部及東北部安排土地綜合整治工作，老高川秦家溝村、李家石畔村，以及皇甫鎮(zhèn)的山神堂村、大桃山村、紅泥寨村應(yīng)當(dāng)作為近中期工作重點。并且，要結(jié)合類型特點采取差異化的整治措施。

4 結(jié)論

開展土地綜合整治潛力綜合測評并進(jìn)行分區(qū)劃定，對于規(guī)范指導(dǎo)全域土地綜合整治試點實踐活動，實現(xiàn)國土空間品質(zhì)提升具有重要意義。本文以榆林市府谷縣117個村莊為例，構(gòu)建了分類分級的土地綜合整治潛力測算體系，,從生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間層面歸納綜合性、協(xié)同型、單項型等鄉(xiāng)村土地綜合整治的重點內(nèi)容，并區(qū)分優(yōu)先、重點、持續(xù)、潛力不同等級指引全縣有序開展相關(guān)工作，有利于落實國土空間發(fā)展藍(lán)圖，為推動鄉(xiāng)村振興提供經(jīng)驗與借鑒。