土地儲備計劃編制和執(zhí)行中的問題及對策

周曉虹

（吉安市自然資源局國土空間調(diào)查規(guī)劃中心，吉安 343000）

引 言

土地儲備計劃的科學編制和有效執(zhí)行是土地儲備工作的重要環(huán)節(jié)，是發(fā)揮土地儲備對房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控和自然資源資產(chǎn)保護利用功能的基礎。科學編制并有效執(zhí)行土地儲備計劃，有利于土地資源資產(chǎn)的保護和利用，保障城鄉(xiāng)建設用地需求，促進土地市場平穩(wěn)運行，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、科學編制并有效執(zhí)行土地儲備計劃的重要作用

（一）有利于土地資源資產(chǎn)的保護和利用

通過科學編制土地儲備計劃，合理確定未來一定時期的土地儲備規(guī)模，特別是優(yōu)先儲備閑置、低效等存量建設用地，有利于土地資源的合理、有效、集約利用，控制資源浪費。通過有效執(zhí)行土地儲備計劃，對可收儲的土地資源，在總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序等方面做出統(tǒng)籌安排，依法依規(guī)收儲入庫。對入庫儲備土地統(tǒng)一前期開發(fā)、統(tǒng)一供前管理、統(tǒng)一實施供應，有利于資源保護，杜絕資源破壞，能充分保障土地資源資產(chǎn)權(quán)益和價值實現(xiàn)。科學編制并有效執(zhí)行土地儲備計劃，有利于促進自然資源的高質(zhì)量發(fā)展，助推經(jīng)濟社會的健康、穩(wěn)步、可持續(xù)發(fā)展，服務于國家發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展目標。

（二）有利于保障城鄉(xiāng)建設用地需求

科學編制并有效執(zhí)行土地儲備計劃，能夠有效保障城鄉(xiāng)建設用地需求。在對區(qū)域土地市場進行現(xiàn)狀分析和未來發(fā)展趨勢預測的基礎上，結(jié)合區(qū)域后備土地資源的情況，對未來短期、中期、長期土地供應做出布局、結(jié)構(gòu)和時序規(guī)劃，并根據(jù)土地供應規(guī)劃配套編制土地儲備計劃，確定土地儲備計劃的總量、布局、結(jié)構(gòu)和時序。有效執(zhí)行土地儲備計劃，有序?qū)嵤┩恋貎洌罱K為城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的發(fā)展提供各類建設用地保障。

二、土地儲備計劃編制和執(zhí)行的基本要求及原則

（一）依法依規(guī)，規(guī)范實施

土地儲備計劃的編制和執(zhí)行要在《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《土地儲備辦法》《國有土地上房屋征收與補償條例》《土地儲備資金財務管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)定和政策要求的框架下，依法依規(guī)組織實施。以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃及相關規(guī)劃等為基本依據(jù)，以規(guī)劃為引領，不得突破相關要求[1]。

（二）以供定儲，規(guī)模適度

土地儲備計劃的編制應以預測城鄉(xiāng)建設用地需求為基礎，兼顧現(xiàn)有土地資源的使用情況和后備土地資源情況，綜合考慮財政的可承受力和債務風險，合理確定未來一定時期需要儲備的土地規(guī)模。過度收儲或收儲不足都不符合土地儲備科學合理的基本要求。

（三）優(yōu)先存量，集約利用

土地儲備計劃應優(yōu)先考慮儲備閑置或者低效利用狀態(tài)的建設用地，切實轉(zhuǎn)變粗放型發(fā)展理念，走內(nèi)涵豐富、高質(zhì)量的發(fā)展道路，避免資源浪費，實現(xiàn)資源的最佳利用。不斷提高土地集約利用水平，實現(xiàn)土地資產(chǎn)保值增值，促進土地資源的可持續(xù)利用，為經(jīng)濟社會發(fā)展持續(xù)提供基礎保障。

（四）防范風險，保障安全

土地儲備工作具有資金需求大、涉及范圍廣、實施周期長、地塊差異大等特點。因此，在編制土地儲備計劃時，應充分考慮各土地儲備項目的資金收支平衡和資金使用效益等問題，合理制定融資組合和資金使用方案，完善項目實施的評估和考核機制。在執(zhí)行土地儲備計劃時，必須嚴格遵守法律法規(guī)和政策規(guī)定，嚴格遵循財經(jīng)紀律和資金使用規(guī)定，加強對土地儲備項目資金撥付和使用的監(jiān)管，防止土地儲備工作領域出現(xiàn)違法、違規(guī)和違紀行為，防范金融風險，保障資金安全。

三、土地儲備計劃編制與執(zhí)行中存在的問題

（一）土地儲備計劃有待優(yōu)化

1.土地市場分析預測片面

土地市場分析預測在土地儲備計劃編制中具有基礎性和指導性的作用，是土地儲備計劃編制科學性、合理性的主要影響因素。土地市場需求預測不足主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是調(diào)研工作不足。市場調(diào)研工作不夠充分和深入，限制了市場預測的完整性和準確性。二是信息收集不全。受主觀因素和客觀因素的影響，市場信息收集針對性不強，覆蓋范圍不全，不足以支撐儲備計劃編制的科學性和合理性要求。三是預測方法粗略。對未來一定時期經(jīng)濟、人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的預測方法比較粗略，影響因素分析不夠全面和精準，土地市場需求預測結(jié)果與市場狀態(tài)匹配程度不高。

2.土地儲備用途與實際需求不夠匹配

一方面，城市發(fā)展規(guī)劃和土地儲備計劃通常由多方負責，存在信息不對稱的情況。城市發(fā)展規(guī)劃和土地儲備計劃的政策制定與執(zhí)行分離，導致規(guī)劃編制者不夠了解實際執(zhí)行情況，難以及時調(diào)整規(guī)劃。另一方面，城市發(fā)展受到多種因素的影響，包括市場需求、經(jīng)濟狀況、政策變化等。這些因素的不確定性導致規(guī)劃變得困難，土地儲備計劃難以準確預測未來需求。而且在土地儲備計劃中考慮到地方財政收入、土地出讓收益等，不一定優(yōu)先考慮城市可持續(xù)發(fā)展的長遠利益。在這一背景下，土地儲備計劃與城市發(fā)展規(guī)劃并不一致，土地儲備用途和實際需求也存在不匹配現(xiàn)象[2]。例如：城市發(fā)展規(guī)劃可能強調(diào)生態(tài)保護和綠地建設，而土地儲備計劃卻儲備了大量的商業(yè)或工業(yè)用地；某些地區(qū)可能過度儲備土地，而其他地區(qū)可能缺乏適當?shù)耐恋貎洌@會導致城市發(fā)展規(guī)劃的不均衡和資源分配的不合理。

（二）儲備資金相對較少

土地儲備工作從土地收儲入庫到儲備土地供應出庫，所涉及的集體建設用地征收、國有建設用地收購、儲備土地前期開發(fā)、儲備土地日常管護各個環(huán)節(jié)，都需要巨額資金支持。在實際工作中，土地儲備資金的來源主要為財政預算資金、土地儲備基金、政策性或商業(yè)信貸資金等，資金不足的情況較為普遍且長期存在。

（三）土地資源利用率有待提升

土地資源浪費是土地儲備計劃編制與執(zhí)行中的一個重要問題。部分地區(qū)在儲備土地時，未能充分開發(fā)和利用這些土地資源，導致部分土地資源處于閑置狀態(tài)，或是用途不當；部分儲備土地由于市場需求不匹配或資金不足等原因而閑置，未能及時開發(fā)和利用；部分土地被規(guī)劃為某一用途，但由于市場需求變化等原因未能用于其規(guī)劃用途，導致資源的浪費，增加了財政資金回收難度[3]。另外，除資源限制或是未被充分利用外，部分土地儲備區(qū)域位于生態(tài)敏感區(qū)域，長期未開發(fā)和保護不力可能導致生態(tài)環(huán)境的破壞，如水土流失、生態(tài)系統(tǒng)失衡等。而且，未被妥善管理的土地可能存在污染風險。例如，廢棄工業(yè)用地可能積累有害物質(zhì)，對周邊環(huán)境和居民健康構(gòu)成威脅。

（四）土地儲備計劃缺乏透明度

土地儲備計劃的編制和執(zhí)行過程通常缺乏透明度，未充分公開相關信息，包括土地用途、規(guī)劃標準、土地成本等，缺乏對公眾和利益相關方的信息披露，難以為公眾提供決策的合法性和合理性的解釋。另外，公眾和利益相關方通常缺乏參與土地儲備計劃編制和執(zhí)行的機會，他們的聲音未能被充分聽取和考慮。缺乏透明度會導致土地資源分配不夠公平合理，有可能使一些人受益，而另一些人受到損害，從而引發(fā)社會不滿，并增加腐敗風險。

四、土地儲備計劃編制與執(zhí)行的優(yōu)化策略

（一）做好土地儲備計劃工作

1.提高市場調(diào)研水平，市場預測力求精準

要進一步提高市場調(diào)研水平，土地市場預測力求符合土地市場環(huán)境的變化趨勢，為決策提供可靠依據(jù)。一是要建立系統(tǒng)化市場調(diào)研機制。明確責任主體，落實工作職責，細化內(nèi)容分類，確定標準目標。深入進行土地市場運行現(xiàn)狀調(diào)查和發(fā)展趨勢分析、預測，充分進行經(jīng)濟、人口、產(chǎn)業(yè)等多方面影響因素的數(shù)據(jù)采集和分析。在此基礎上，力求全面預測未來一定時期的土地市場需求，為土地儲備計劃的科學編制提供基礎支持。二是要合理制定市場分析模型。分析模型制定是否合理，直接影響預測結(jié)果的準確性。建議細化各影響因素分析模型，從不同維度進行土地市場運行變化走勢分析，如結(jié)構(gòu)需求分析、區(qū)域需求分析、時序需求分析，宏觀經(jīng)濟形勢分析、微觀經(jīng)濟形式分析，土地市場整體環(huán)境分析、土地市場區(qū)域環(huán)境分析，常住人口分析、人口流動特點分析，等等。三是要完善管理聯(lián)動協(xié)同和信息共享機制，實行數(shù)據(jù)共享，增強數(shù)據(jù)獲取的及時性、準確性和完整性，提升工作效率，提高土地儲備計劃編制的科學性。四是注重土地儲備計劃執(zhí)行過程的效果評價和經(jīng)驗總結(jié)。樹立“以實踐促提升”的管理理念，將土地儲備工作具體實施過程中形成的經(jīng)驗總結(jié)反饋至儲備計劃編制環(huán)節(jié)，不斷提升土地儲備計劃的編制質(zhì)量。

2.基于城市發(fā)展設計土地儲備計劃

土地儲備計劃必須與城市總體規(guī)劃相一致，需將土地用途、區(qū)域發(fā)展方向、環(huán)境保護和生態(tài)平衡等因素納入考慮，確保土地儲備的用途符合城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標[4]。在實際管理中，首先，需明確城市發(fā)展的長期和短期目標，如人口增長、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、社會公平等各個方面的目標，用以指導土地儲備計劃的編制。其次，需對城市及周邊地區(qū)的土地資源進行全面評估，收集土地的類型、用途、質(zhì)量、土地所有權(quán)、環(huán)境特征等信息。再次，基于城市發(fā)展目標和土地資源評估的結(jié)果，制訂土地用途規(guī)劃，確定不同區(qū)域的用地用途。根據(jù)土地用途規(guī)劃，結(jié)合城市的發(fā)展趨勢、用地需求變化和城市更新等因素，確定未來需要儲備的土地數(shù)量和類型。最后，基于土地儲備需求，在考慮土地市場情況、土地成本和財政可行性的基礎上，編制具體的土地儲備計劃，包括選擇儲備地點、土地用途、儲備時間表等。

（二）開源節(jié)流并舉，實現(xiàn)資金運轉(zhuǎn)良性循環(huán)

關于儲備資金安排方面，應重點處理好以下兩個方面的問題：一是開源，即拓展資金供給渠道，為土地儲備實施提供充足資金；二是節(jié)流，即做好資金使用分配，實現(xiàn)最佳經(jīng)濟效益。對此，提出以下措施建議：首先，除做好財政資金預算、土地儲備基金、銀行或非銀行金融機構(gòu)融資外，可考慮引進社會資本參與土地收儲、儲備土地前期開發(fā)、儲備土地管護等工作，在緩解財政資金壓力、減輕信貸壓力的同時，還能分散資金風險。另外，引進市場化監(jiān)管機制，有助于資源的最佳利用，繼而提高土地儲備項目實施的經(jīng)濟效益。其次，強化土地儲備資金賬戶管理，根據(jù)土地儲備計劃擬定資金分配、使用和監(jiān)管方案，嚴格資金使用效益評價，確保資金使用合法合規(guī)、有理有據(jù)。最后，建立土地儲備計劃執(zhí)行情況報告制度。定期報告土地儲備計劃執(zhí)行效果、資金使用情況和儲備項目效益評估，接受監(jiān)督和考核。

只有開源和節(jié)流并舉，實現(xiàn)土地儲備資金運轉(zhuǎn)的良性循環(huán)，才能促進土地儲備工作不斷完善提升，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力支撐。

（三）加快土地流轉(zhuǎn)，提倡土地的復合利用和綠色建設

提高土地資源利用效率是土地管理中的重要目標。針對土地儲備區(qū)域，組織重新評估土地用途和規(guī)劃，合理調(diào)整用地，確保用地規(guī)劃與城市發(fā)展需求相匹配。同時，鼓勵土地市場化流轉(zhuǎn)，促使土地所有者將土地出租或出售給有更好開發(fā)計劃的開發(fā)商，或是采用公開拍賣和招標等方式出讓土地使用權(quán)，確保土地使用的透明性和市場化。另外，提倡土地復合利用和綠色建設，即鼓勵在同一塊土地上實現(xiàn)多功能的復合利用。例如：將住宅、商業(yè)設施和公共設施結(jié)合在一起，減少土地浪費；引導開發(fā)商采用可持續(xù)建設標準，包括綠色建筑、節(jié)能設施和水資源管理，以減少資源浪費和環(huán)境負擔；在土地儲備區(qū)域內(nèi)建設綠色基礎設施，如城市公園、自行車道、雨水收集系統(tǒng)等，以提高土地的生態(tài)效益；針對開發(fā)項目可能對自然環(huán)境產(chǎn)生的負面影響，實施生態(tài)補償措施，如植樹造林、濕地保護等，以保護生態(tài)平衡；提供稅收激勵和獎勵計劃，鼓勵開發(fā)商采用綠色建筑和可持續(xù)開發(fā)實踐。

（四）及時公開土地儲備計劃及相關信息，增加透明度

建立專門的在線信息平臺，用于公開土地儲備計劃和項目信息，以便于對土地儲備計劃進行管控、監(jiān)督。該平臺可以整合土地用途、規(guī)劃標準、開發(fā)計劃、項目進展等相關信息，以便公眾隨時訪問。同時，制定法規(guī)和政策，必須按照一定標準和時間表公開土地儲備計劃和項目信息，違反規(guī)定者將受到處罰[5]。另外，定期發(fā)布土地儲備計劃和項目的報告和更新，以確保信息的及時性和準確性；鼓勵公眾參與土地儲備計劃和項目的討論和決策，通過舉行公眾聽證會、座談會等形式，收集公眾的意見和建議。

結(jié) 語

綜上所述，目前我國土地儲備計劃的編制和執(zhí)行中還存在不足，產(chǎn)生資源浪費、土地市場供給保障不足、土地市場運行不穩(wěn)定等問題。為解決這些問題，建議提高市場調(diào)研水平，土地市場預測力求精準；開源節(jié)流并舉，實現(xiàn)資金運轉(zhuǎn)良性循環(huán)；加快土地流轉(zhuǎn)速度，提倡土地的復合利用和綠色建設；及時公開土地儲備計劃及相關信息，增加透明度。土地儲備計劃編制和執(zhí)行是一項系統(tǒng)性工作，需要建立、健全并持續(xù)改進、創(chuàng)新相關制度機制，不斷提升土地儲備工作水平，為調(diào)控房地產(chǎn)市場提供依據(jù)，保障土地資源資產(chǎn)的合理利用，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。