政策工具視角下河北省科技人員人才政策研究

張紅霞

摘?要：基于“政策目標—政策工具—政策對象”分析框架，多維度、系統性地分析了2011-2022年河北省科技人員政策體系的內容結構。研究發現河北省科技人才政策以人才激勵和人才服務為主，綜合運用了供給型、需求型和環境型政策工具，但是環境型政策工具應用比例最高，需求型工具政策相對不足。在政策對象方面，河北省科技人才政策主要是普適型人才政策，涉及中基層的人才政策很少。建議未來河北省科技人才政策圍繞河北省重點發展的產業鏈、創新鏈對科技人才進行分類，制定明確的科技人才激勵對象，改善需求型政策工具短缺的問題，加大供給型工具教育培訓和公共服務的政策比例；提高人才流動、人才培養、人才保障等政策目標的供給；提高對中基層人才的激勵力度和對本土人才培育和激勵。

關鍵詞：科技人員；人才政策；政策工具；政策對象

中圖分類號：F2?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.02.011

實施創新戰略，激發科技人員創新活力是河北省產業結構升級，高質量發展，促進京津冀協同發展的必然選擇。河北省“十三五”規劃確定了“科教興冀，人才強省”的戰略目標，并為此出臺了大量科技人才政策，以激發科技人員活力，提高自主創新能力和經濟高質量發展，但科技人員活力不高，科技創新能力不足仍是河北省發展的最大短板。2022年河北省在中國區域科技創新水平指數排在全國第20位，居于第二梯隊，綜合科技創新水平指數值低于全國平均水平。因此如何制定有效的科技人員激勵政策，提高科技人員創新活力，成為學術界和政府高度關注的問題。本文選取2011-2022年河北省出臺的省級層面的科技人員政策，從政策工具視角出發分析河北省科技人員政策，識別其優劣勢，為科技人員政策的調整優化提出建議。

1?研究方法

1.1?政策文本來源與編碼

（1）文本來源。本研究的科技人才政策全部來源于河北省政府及各部門官方網站，以“人才”“創新”“科技”“發展”等為關鍵詞，檢索了2011年1月-2022年12月河北省省級人才政策，篩選出與科技人才發展直接相關的有效的政策文本77項。

（2）文本編碼。本文圍繞收集到的77項政策文本，按照“政策編碼-政策條目”對政策條目進行統一編碼。為了提高政策編碼的信度，課題組成員分為兩組分別對所有政策條目進行編碼，最后通過研討形成統一編碼，得到可用于研究分析的政策條目956條。

1.2?科技人員人才政策分析模型構建和研究設計

本研究在前人研究的基礎上，基于“政策目標-政策工具-政策對象”構建三維人才政策分析模型（見圖1），即X維度-政策目標維度，Y維度-政策工具維度，Z維度-政策對象維度，并分析其內在聯系。

圖1?河北省科技人員人才政策分析三維模型

（1）政策目標X維度。政策目標是政策所預達到的目標和要求。依據人力資源管理的6大模塊理論結合鼓勵科技人員創新創業的時代背景，本研究將科技人員人才政策目標分為人才引進、人才培養、人才激勵、人才保障、人才流動、人才評價、人才創業7種。

（2）政策工具Y維度。政策工具是政府在達成政策目標時運用到的實際手段。本研究采用羅斯威爾等提出的供給型、環境型和需求型式3種政策工具類型進行研究。其中，供給型政策工具對科技人員活力具有直接推動作用，表現為政府通過資金、信息、基礎設施建設等活動加大對科技人才支持力度，擴大人才數量，提升人才質量，推動創新活動；環境型政策工具指的是政府通過營造有利于科技人員發展的環境來間接促進科技發展的政策工具；需求型政策工具對科技人員的發展具有直接拉動力，指政府通過提供直接出資或者鼓勵企業積極進行人才管理改革來促進科技人員的發展，激發其活力。

（3）政策對象Z維度。政策對象是政策工具作用的對象。現在各區域人才政策的注意點大多都在高層次人才上，涉及中層次人才和基礎人才的偏少，中青年科技人才政策支持缺失已是普遍問題。眾所周知，科技研發工作是一項需要長期沉淀的工作，高層次科技人才都是從中低層次人才沉淀發展起來的，因此，將人才按照層級進行劃分，發現科技人員人才政策問題，提出改進對策對于形成穩定的科技人員發展梯隊具有重要的意義。本研究政策對象包括高層次人才、中層次人才、基礎人才以及普適人才，其中普適型人才是指政策內容的指向為所有從事科技工作的人員。

2?基于政策工具的河北省科技人員人才政策體系的內容分析

2.1?河北省科技人員人才政策一維度分析

（1）政策目標維度。政策目標反應的是政府科技人才政策的關注點和著力點，如圖2所示。總體來說，河北省科技人才政策以人才激勵和人才服務為主，人才創業、人才引進、人才評價和人才培養多目標較均衡存在，人才流動和人才保障較少。尤其在近幾年，提倡雙創和高質量發展下，人才創業和人才評價、流動政策逐步增多，但人才流動文本還是偏少，對人才的發展有一定的不利影響。而且人才培養政策占比為7%，相對偏少，不利于人才的發展和保留。

圖2?河北省科技人才政策目標統計圖

（2）政策工具維度。基于政策工具一級指標和二級指標對政策工具進行了統計，見表1。總體來說，河北省科技人才政策綜合運用了供給型、需求型和環境型政策工具。但是，這３種政策工具的應用比例明顯不同，河北省主要應用環境型政策工具（54%）激發科技人才的活力，其次為供給型政策工具（27%），使用最少的為需求型政策工具（19%）。

在供給型的人才政策中，基礎設施建設占比最高（41.63%），其次是資金投入（27.47%）；這體現了河北省在科技人才激勵方面，重視基礎設施的建設和資金投入，但是教育培訓是科技人才實現自我價值的需要，是科技人才非常看重的部分，但河北省科技人才政策工具中僅有35條（15%）。公共服務是為科技人才提供基本生活保障，解決后顧之憂的，河北省科技人才政策工具中僅有37條（15.88%）。這兩項政策工具的缺少，對人才的穩定和發展產生不利影響。

在需求型的人才政策中，人才管理占比最高（71.5%），其次是產學研合作交流（12.37%）和政府人才引進（11.29%），海外機構管理和政府采購特別少。人才管理是政府給予用人單位自主招聘、自主分配、自主確定編制等自主權，但政策較籠統。

在環境型的人才政策中，策略性措施占比最高（66.54%），其次為法規管制（11.22%）。策略性措施主要是政府根據人才發展需要制定相關政策，引導和鼓勵用人單位自發做出相關措施的政策，可見河北省環境政策具有較強的模糊性，缺乏實際可操作性，落實較難。

（3）政策對象維度。不同層次的人才對政策的需求點是不同的，這就要求政府應圍繞區域重點人才對象、緊缺人才對象和不同層次的人才對象提供不同的人才激勵政策。河北省科技人才政策主要是普適型人才政策，占了整體的76%；高層人才政策占比為17%，涉及中基層的人才政策較少。這表明，河北省人才激勵對象不明確，沒有準確把握誰是重點人才、關鍵領域人才、緊缺人才。而且對于中低層激勵偏少。

2.2?河北省科技人員人才政策二維度分析

（1）政策目標與政策工具。

政策目標不同所使用的政策工具不同。根據統計結果可知，在人才激勵方面，政府較均衡地使用了3種政策工具，其中環境型政策工具占了50.3%，供給型政策工具占了29.29%，需求型政策工具占了20.41%。環境型中較多地使用了策略性措施，需求型中較多地使用了人才管理，由此可以看出，河北省的科技人才激勵主要是通過給予用人單位自主權，通過用人單位自發做出一些激勵手段。供給型中較多地通過政府資金投入來激勵科技人員。

在人才服務方面，環境型政策工具占了70.33%。主要通過引導政府機構改善服務質量，提高服務效率來提高科技人才滿意度。

在人才創業方面，環境型政策工具占了57.58%，需求型政策工具占了18.19%，供給型政策工具占了14.14%。河北省在對科技人員創業中加強了鼓勵措施，尤其是加強了法規管理的力度和給予用人單位激發科技人員創業的管理積極性，在金融支持和資金投入方面也有了很大的支持。

在人才引進方面，使用最多的是供給型政策工具（45.36%），主要通過提供良好的公共服務，如住房、子女入學等優惠政策和資金投入引進人才。需求型人才政策占26.8%，主要通過政府人才引進來和設立海外機構來積極引進人才。環境型工具政策占了28.87%，但在環境型人才政策中金融支持和稅收優惠使用比例很低。

在人才評價方面，使用最多的為需求型政策工具，主要通過給予用人單位人才評價自主權，加大用人單位人才評價的靈活性來提高人才評價的激勵性。

在人才培養方面，河北省較多地使用了環境型政策工具和供給型政策工具，尤其是教育培訓，但是科技人員喜歡的合作交流培養措施使用比例偏少，在資金投入方面也不足。

在人才保障方面主要是通過供給型中的提供公共服務和環境型中的策略性措施和法規管制來達到留人的目的。

在人才流動方面仍以環境型和供給型政策工具為主，主要是通過策略性措施為主。

（2）政策工具與人才層次。

從表2可以看出，河北省科技人才政策在高層、中層、基層和普適型中分布不均，普適型人才政策為主體。河北省科技人才政策對象絕大多數為普適型，也就是政策對象沒有特指某類人才，泛指所有從事科技工作的人員，占了75.84%。而在政策工具中使用最多3種工具依次為策略性目標、人才管理和基礎設施建設。可見河北省的科技人才政策的指向性不明確，而且政策工具較多地采用了引導性和籠統性的模糊政策，寄希望于用人單位對人才的激勵，作用效果可想而知。高層人才是人才政策較為重要和支持對象。河北省出臺了人才政策加大對高層次人才的引進和激勵，如《關于實施高層次創新創業人才開發“巨人計劃”的指導意見》《關于改革完善博士后制度的實施意見》等。在高層人才的激勵措施中使用最多的為資金投入，其次為策略性措施和公共服務。中層人才和基礎人才政策缺乏。中層次人才作為人才隊伍的中堅力量，是高層次人才的后備軍，是基層人才成長發展的目標，在人才結構中有重要地位。但從表2可知，河北省的科技人才政策中沒有涉及中層次人才，基層次人才的政策也很少，只占7.43%，而且所運用的政策工具大部分為操作性差，模糊性強的人才管理和策略性措施，只有3項資金投入和4項教育培訓真正涉及基層次人才的激勵。

（3）政策目標與人才層次。

河北省涉及普適型人才政策的政策目標涉及面較廣，涉及到了科技人員開發和激勵的全過程，尤其在人才激勵、服務、創業、培養方面；針對高層次人才的激勵主要表現在人才引進和人才激勵、人才創業3方面，而對于基層次人才的注意點在人才評價上，其他的激勵、培養、保障等都沒有涉及。由此可知，河北省人才層次不分明，從研究資料看出，在河北省人才政策中沒有對人才層次進行認定標準的劃分。

3?河北省科技人員人才政策建議

為促進河北省“科教興冀，人才強省”的戰略目標的實現，形成科技創新驅動引領下高質量發展的模式，需進一步優化科技人才政策體系，統籌使用各類政策工具，重視各層次人才發展需要，充分發揮好人才政策的引導和激勵作用。

（1）提高人才流動、人才培養、人才保障等政策目標的供給。科技人員的顯著特點是追求自身的發展和進步，因此把該地區是否看重人才培養和人才保障放在了篩選工作區域的第一位。而河北省關于人才培養的政策目標只占總體目標的7%，人才保障目標只占3%，遠遠低于科技人員的需求。因此，應提高人才培養、人才保障政策目標的供給。在人才培養方面，一方面對科技人員進行系統培養，如建立人才梯隊，構建多層次的人才培養體系；另一方面加大人才培養的資金投入，采用產學研相結合的協同育人機制，政府建立平臺加大企業、高校、科研院所、產業園區等機構的合作及交流，提供高水平人才交流機會。在人才保障方面，應加大對各層級科技人員保障政策的出臺，切實解決科技人員的后顧之慮。

（2）改善需求型政策工具短缺的問題，加大供給型工具教育培訓和公共服務的政策比例。需求型政策工具對于人才發展和激勵具有拉動作用，是科技人員最需要的政策，因此政府應加大需求型工具的供給力度，雖然近兩年來在需求型工具中河北省出臺了各種人才政策擴大了用人單位的選人、用人、評價人的自主權，但交流合作和海外機構建設及政府采購方面政策較少，應出臺加強國內外交流合作的政策。為了鼓勵研發人員創新，政府應在政府采購中加大對科技型中小企業支持的力度。在供給型工具中政府應著力推動科技基礎設施的數字化轉型和更新，建設科技人才智庫，提高科技人才服務的智能化水平。加大教育培訓投入的比例，滿足科技人才自身成長的需要。

（3）圍繞河北省重點發展的產業、創新鏈等，對科技人才進行分類，制定明確的科技人才激勵對象。河北省應圍繞本省優勢和特色，打造擁有河北省DNA的重點發展產業和創新鏈，因此河北省應激勵的科技人才對象是由河北省特色需求的人才。所以，首先梳理河北省重點發展產業和創新鏈現有人才現狀，在此基礎上，找到重點發展人才或團隊、緊缺人才或團隊、需進一步培養的人才或團隊等，最后可以借鑒國家人才分類標準，把河北省的人才進行分類，由此制定更加明確的具有激勵性的人才政策。

（4）提高對中基層人才的激勵力度和對本土人才培育和激勵。科技人才的成長成才是有一定規律的，都要經過經驗積累階段、整合創新階段和成就卓越階段，因此，人才政策要尊重科技人才的成長成才規律，不僅注重高層次人才的引進、培養和激勵，也要注重對中基層科技人才的激勵和培養，提供良好的科研氛圍和激勵政策、保障政策、評價機制，解決中基層科技人才發展的后顧之憂，使其全身心投入到研發工作中，不斷積淀，成長為高層次人才。另一方面在人才的培養和激勵上，要注重對于本土人才的激勵和培養。相比國外和高層次的引進，讓本土科技人才留下來，成本更低。因此，除了真金白銀地砸錢引進國外和高層次人才外，還要優化改善當地人才發展環境，保證本土人才和引進人才同等待遇，同等重視，提供同等的產學研培訓交流機會，為各層次人才搭建廣闊的舞臺。

參考文獻

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