數(shù)據(jù)要素背景下滿足公眾數(shù)字政務(wù)數(shù)據(jù)需求的路徑研究

戰(zhàn)志輝 王榆婷 梁立濤

［摘 要］當前是數(shù)字時代，發(fā)展數(shù)字政務(wù)是實現(xiàn)我國現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵助推力。為建設(shè)高效協(xié)同的數(shù)字政務(wù)，有必要重點回顧數(shù)字政務(wù)在組織機構(gòu)、職能、人員構(gòu)成等方面的發(fā)展變化，厘清數(shù)據(jù)要素背景下我國政府部門治理現(xiàn)代化升級的轉(zhuǎn)換機制，展望數(shù)字政務(wù)的發(fā)展未來，為數(shù)字政務(wù)如何更好地引領(lǐng)數(shù)據(jù)要素新階段提出思路建議。本文從公眾需求側(cè)的視角，分別從層面框架設(shè)計、倫理技術(shù)創(chuàng)新、資源價值提升、多元共治、降低核心主體負擔等方面，為政府優(yōu)化數(shù)據(jù)資源供給策略探索發(fā)展路徑，從而更好地滿足公眾的互動資源需求。

［關(guān)鍵詞］數(shù)字政府；社會治理；制度創(chuàng)新；數(shù)據(jù)共享；業(yè)務(wù)協(xié)同

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.21.040

［中圖分類號］D630 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）21-0134-04

0? ? ?引 言

互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)不僅深刻改變了人類的交往合作模式，也在重塑政府的組織結(jié)構(gòu)和運作流程。中國于 2016年首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”概念，并在2019年從實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的角度出發(fā)，決定依托“互聯(lián)網(wǎng)+”、云平臺等信息技術(shù)，大力建設(shè)數(shù)字政府；2022年，《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導意見》進一步提出“鼓勵發(fā)展數(shù)字科技，建設(shè)數(shù)字化政府、服務(wù)型政府”［1］；同年，作為我國數(shù)字中國建設(shè)的第一部綱領(lǐng)性文件，《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》提出“發(fā)展高效協(xié)同的數(shù)字政務(wù)”［2］，明確了數(shù)字政務(wù)建設(shè)的路線圖。數(shù)字政務(wù)建設(shè)是“數(shù)字中國”建設(shè)的重要組成部分，近年來，中國各級政府對數(shù)字政務(wù)建設(shè)提出了更高的標準和要求，在此背景下各地結(jié)合地區(qū)優(yōu)勢，形成了各具特色的數(shù)字政務(wù)發(fā)展模式，積累了一批優(yōu)秀實踐經(jīng)驗成果。

在數(shù)據(jù)要素的背景下，數(shù)字政務(wù)的本質(zhì)內(nèi)涵是什么？政府應(yīng)如何優(yōu)化數(shù)據(jù)資源的供給和流通，滿足公眾的需求？對于這些問題還缺乏共識。基于此，本文首先回顧數(shù)字政務(wù)的相關(guān)研究，探討數(shù)字政務(wù)的數(shù)據(jù)要素內(nèi)涵，最后提出數(shù)字政務(wù)優(yōu)化、加強互動資源滿足的可能方向，對其優(yōu)化路徑進行討論。

1? ? ?數(shù)字政務(wù)建設(shè)研究述評

1.1? ?數(shù)字政務(wù)是在“數(shù)據(jù)要素”大背景下的行業(yè)落地

數(shù)字政務(wù)是數(shù)據(jù)要素大背景在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用場景。2022年，《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》將數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素［3］，要求各組織部門建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度、建立數(shù)據(jù)要素流通和交易制度、完善數(shù)據(jù)要素市場化配置機制、把安全貫穿數(shù)據(jù)治理全過程等。信息時代，數(shù)據(jù)已然上升到核心戰(zhàn)略性資源的地位，數(shù)據(jù)治理技術(shù)也成為政府治理能力現(xiàn)代化進程的核心助推力。

“數(shù)據(jù)要素”意味著數(shù)據(jù)作為一種價值化、產(chǎn)權(quán)化、市場化的虛擬戰(zhàn)略資源將數(shù)據(jù)思維融入舊的治理范式中，用數(shù)字化邏輯重組政務(wù)服務(wù)，激發(fā)治理模式創(chuàng)新。

1.2? ?從治理能力現(xiàn)代化的視角看數(shù)字政務(wù)

傳統(tǒng)政府管理架構(gòu)正在向“共建共治共享”的數(shù)字治理模式轉(zhuǎn)型，《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導意見》提出：“積極推動數(shù)字化治理模式創(chuàng)新，提升社會管理能力，構(gòu)建基于數(shù)據(jù)的全過程治理模式。”

依托“物理空間—數(shù)字空間—社會空間”，數(shù)字政務(wù)呈現(xiàn)出三維立體的應(yīng)用場景［4］，導致其在政務(wù)活動中更多強調(diào)用數(shù)據(jù)來對話、決策和服務(wù)。這種數(shù)字思維嵌入治理過程，會為社會治理帶來更多賦能——大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)與運作模式進行數(shù)字化再造，從而提高部門協(xié)作的效率，提高政府履職能力。

要從治理體系現(xiàn)代化的視角來看待數(shù)字政務(wù)的內(nèi)涵與要求：就治理技術(shù)而言，數(shù)字政務(wù)表征為數(shù)據(jù)型、網(wǎng)絡(luò)型數(shù)字技術(shù)在政府治理體系中的應(yīng)用；就治理對象而言，表征為物理世界與虛擬世界治理對象的融合；就治理主體而言，表征為多元治理主體的協(xié)同共治［5］。

1.3? ?數(shù)字政務(wù)建設(shè)存在的問題

數(shù)字政務(wù)在發(fā)展過程中凸顯出一些問題，一是針對數(shù)字政府的內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同，有學者提出目前“數(shù)據(jù)共享”面臨本位主義、路徑依賴、動力缺失、風險規(guī)避等體制障礙，表現(xiàn)為主要關(guān)注其外部功能性，僅側(cè)重于外部電子政務(wù)特征，缺少對內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同的評估，更尚未深入到內(nèi)部跨部門的運行與整合機制［6］。二是在過去的數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐中，數(shù)字政務(wù)在一定程度上呈現(xiàn)出以供給側(cè)導向為主的態(tài)勢，缺少來自用戶的主觀反饋和體驗感知評估，缺乏對公眾真實需求的準確辨識與把握，存在形式數(shù)字化、過度數(shù)字化的隱患，容易造成資源配置的不均衡和浪費。

2? ? ?數(shù)字政務(wù)優(yōu)化的主要方向

在數(shù)據(jù)要素背景下，數(shù)字政務(wù)應(yīng)如何加強互動資源的滿足？本文從供給—需求視角，以公眾對政務(wù)數(shù)據(jù)資源的需求為目標，探索數(shù)字政務(wù)的優(yōu)化方向。

2.1? ?需求導向，以人民為中心

數(shù)字政務(wù)的核心是提升治理能力，“讓百姓少跑腿、數(shù)據(jù)多跑路”，為老百姓提供普惠、優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)；數(shù)字政務(wù)建設(shè)的目標是從服務(wù)型政府的理念出發(fā)，始終把滿足人民對美好生活的向往作為出發(fā)點和落腳點。要避免陷入怪圈：明明政府數(shù)字化建設(shè)的投入很大，但是供需兩側(cè)不平衡，導致公眾需求得不到滿足，人民獲得感不強。因此，衡量數(shù)字政務(wù)成功與否的關(guān)鍵在于服務(wù)供給和公眾需求的平衡，即是否滿足了公眾對互動資源的需求。要站在需求的視角考慮場景和問題，精準識別社會的多元化、差異化和個性化需求，提高差異化服務(wù)供給的能力，形成“公眾需求—政府供給”的良性循環(huán)。

2.2? ?機制改革，內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同

技術(shù)與制度結(jié)構(gòu)之間存在復雜的相互作用關(guān)系，數(shù)據(jù)能否被高效和公平利用，與文化傳統(tǒng)、社會結(jié)構(gòu)、行政體制等因素高度關(guān)聯(lián)；數(shù)字政務(wù)建設(shè)要求跨層級、跨部門、跨系統(tǒng)進行高效信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同，需要打破部門利益本位、地方保護主義等制度壁壘，強調(diào)與數(shù)字化技術(shù)相匹配的組織結(jié)構(gòu)、運行機制與制度安排。

推進制度流程創(chuàng)新，是建設(shè)高效協(xié)同的數(shù)字政務(wù)的制度保障。《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》提出“全方位推動制度變革、業(yè)務(wù)變革、模式變革”的要求，完善規(guī)章制度，形成與數(shù)字政務(wù)建設(shè)相適應(yīng)的組織架構(gòu)和職責體系，形成業(yè)務(wù)協(xié)同推進的新格局。

2.3? ?創(chuàng)新要素，優(yōu)化數(shù)據(jù)資源配置

隨著數(shù)據(jù)被視為新型生產(chǎn)要素，各行各業(yè)的數(shù)據(jù)資源都被納入“數(shù)據(jù)要素大背景”之下，進行規(guī)范化、市場化的重置。到2025年，爭取實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的有序流通和高效配置。

第一，要暢通數(shù)據(jù)共享大通道，將政務(wù)數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)互通，保障數(shù)據(jù)的無障礙流通；要加快聯(lián)通各級部門之間分散的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，形成跨部門的基礎(chǔ)信息庫、主題信息庫，建立集約化的統(tǒng)一平臺。

第二，注重數(shù)據(jù)權(quán)屬和數(shù)據(jù)安全保護技術(shù)。匯聚整合多源數(shù)據(jù)，強化數(shù)據(jù)全生命周期管理，加強數(shù)據(jù)分類分級管理，完善數(shù)據(jù)安全管理機制。

第三，推動數(shù)據(jù)要素市場快速發(fā)展，完善數(shù)據(jù)市場產(chǎn)業(yè)鏈，開展數(shù)據(jù)的匯聚、編目、融合以及二次加工業(yè)務(wù)，擴展數(shù)據(jù)增值服務(wù)。

3? ?滿足互動資源需求的路徑探索

3.1? ?層面框架設(shè)計

從整體框架入手，做好“一體化政府公共服務(wù)平臺”的各層框架設(shè)計，打通各地不同層級平臺，建成貫通國家、省、市的數(shù)據(jù)共享平臺，形成從中央到地方的一體化政務(wù)數(shù)據(jù)管理體系，確保上下級政府之間、平級政府之間、各部門之間的數(shù)字平臺互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)信息及時共享。

一是實現(xiàn)與基層治理平臺的對接，擺脫“數(shù)據(jù)孤島”，實現(xiàn)全網(wǎng)貫通聯(lián)動；二是確保政策法規(guī)的統(tǒng)一性，杜絕政出多門的現(xiàn)象；三是優(yōu)化垂管部門系統(tǒng)與地方平臺間的數(shù)據(jù)共享交換；四是解決屬地化部門垂直系統(tǒng)的“數(shù)據(jù)回流”問題［7］；五是清晰“數(shù)據(jù)權(quán)責”，對職能業(yè)務(wù)部門進行數(shù)據(jù)的確權(quán)定責。

3.2? ?倫理技術(shù)創(chuàng)新

技術(shù)倫理沖突，主要是由數(shù)字技術(shù)的工具性與政務(wù)服務(wù)追求公平正義之間的不適配而造成的。一方面，當前的數(shù)字技術(shù)還不成熟，信息處理存在失真風險；另一方面，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，政府人員的數(shù)字素養(yǎng)不足，容易陷入“只見數(shù)字不見人”的技術(shù)陷阱［8］，從而影響對公眾需求的準確辨識。它是數(shù)字政務(wù)建設(shè)可能長期存在的問題，需要有針對性地加以調(diào)適。

（1）革新數(shù)字技術(shù)，提升智能化問題識別能力，能夠?qū)ι鐣栴}中復雜、深層因素進行辨識，進行“合情”的倫理選擇。

（2）發(fā)展個性化定制服務(wù)技術(shù)，優(yōu)化由“投射偏見、代表偏見和抽樣偏見”等導致的偏見數(shù)據(jù)。

（3）人文升華數(shù)字邏輯。結(jié)合政務(wù)服務(wù)“為人民服務(wù)”的內(nèi)在原則，把“價值觀念”而不是“利益最大化”原則作為數(shù)字技術(shù)開發(fā)的內(nèi)在邏輯。

（4）優(yōu)化人性化決策模式。決策過程要重視政策執(zhí)行的倫理價值性，積極聽取公眾聲音和訴求，注重情感交互，做到科學決策、公平服務(wù)。

3.3? ?提升數(shù)據(jù)要素價值，優(yōu)化過程體驗

公眾在使用數(shù)字政務(wù)服務(wù)過程中的體驗可分為內(nèi)容體驗、系統(tǒng)體驗和服務(wù)體驗三部分，會影響公眾對于數(shù)據(jù)資源的價值判定，因此是提升供給數(shù)據(jù)資源價值的重要抓手。加強對公眾互動資源需求的滿足，本質(zhì)上就是發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價值，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享利用。

一是豐富內(nèi)容體驗。要拓寬服務(wù)內(nèi)容，打通更多信息系統(tǒng)，提供準確、權(quán)威、及時和完整的高質(zhì)量信息，精準做好針對性信息引導，滿足公眾對于信息獲取的需求，降低學習成本［9］。

二是提升平臺易用性，確保系統(tǒng)安全性、可訪問性，努力優(yōu)化因界面不友好所導致的可讀性差的問題，優(yōu)化系統(tǒng)體驗，降低服從成本。

三是優(yōu)化服務(wù)體驗，精細化業(yè)務(wù)辦理和投訴受理，及時響應(yīng)用戶的需求，在感知情緒上增強人文軟服務(wù)實力，使互動有“溫度”，降低公眾的心理成本。

3.4? ?多元共治理念

當前，社會事務(wù)紛繁復雜，數(shù)字化改革不能僅依靠政府部門采取行政力量而忽視社會資源力量。因此，深入推進數(shù)字政府建設(shè)需要采取多元共治觀念，充分調(diào)動市場與社會力量，吸引企業(yè)、市民和社會組織參與數(shù)字化社會治理。

首先是引入社會力量，保證公平正義。各利益方通過參與合作、協(xié)商對話等方式進行協(xié)同治理，實現(xiàn)各權(quán)力主體間的相互監(jiān)督，使得政民互動建立在正式制度和規(guī)則的基礎(chǔ)之上，而不是以私人關(guān)系為根本，進而促使公眾同政府打交道“去個人化”，確保政務(wù)的公開透明。

其次，公眾對互動資源的需求是動態(tài)的，要加強對互動資源需求的動態(tài)整合。要實現(xiàn)“政府搭臺子，群眾來唱戲”，就要全面加強社會主體之間的相互聯(lián)系和政民企的上下聯(lián)系，共同搭建主體間在線合作平臺，充分調(diào)動各方對話，形成多元主體協(xié)同治理的常態(tài)化機制，從而更好地明確各方對信息資源的真實需求。

3.5? ?降低核心主體行政負擔

為保障信息資源供給的公平性，政務(wù)部門應(yīng)提供更具平等性、包容性的數(shù)字政務(wù)服務(wù)，使受眾主體具備應(yīng)對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意識和能力。

（1）積極開展數(shù)字政府相關(guān)知識培訓，提升弱勢群體數(shù)字素養(yǎng)，保障各類用戶平等使用數(shù)字服務(wù)。

（2）面向低收入人群、老年人和殘疾人等社會弱勢群體提供專門的在線政務(wù)服務(wù)。

（3）依托社區(qū)志愿服務(wù)隊資源，開設(shè)線下服務(wù)站，建立常態(tài)化上門服務(wù)機制，以“零距離”服務(wù)和“手把手指導”為根本理念，為老年人等社會弱勢群體提供更周全、貼心和直接的便利化服務(wù)。

（4）推進信息無障礙交流。在政府門戶網(wǎng)站推進頁面適老化、無障礙工程建設(shè)，讓導航更清晰，界面更友好；優(yōu)化政務(wù)服務(wù)智能搜索引擎，確保線上流程更照顧老人和殘障人士等弱勢群體的使用。

（5）在全社會范圍內(nèi)科普數(shù)字技術(shù)和技術(shù)工具的使用技巧，加深公眾對數(shù)字技術(shù)工具的了解，彌合數(shù)字鴻溝。

4? ? ?結(jié)束語

本文在數(shù)據(jù)要素的大背景下，回顧了數(shù)字政務(wù)的基本理念，認為數(shù)字政務(wù)的優(yōu)化方向在于堅持供需平衡、機制改革和優(yōu)化數(shù)據(jù)要素的配置這三個主要方向；關(guān)于“如何更好地滿足公眾的互動資源需求”這一核心問題，本文從層面框架設(shè)計、倫理技術(shù)創(chuàng)新、數(shù)據(jù)價值提升、推動多元共治和降低核心主體負擔五個方面探索了數(shù)字政務(wù)的優(yōu)化路徑。

主要參考文獻

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