基于構建新發展格局的首都發展戰略

楊開忠 牛 毅

一、引言

首都經濟社會發展戰略始終是中國現代化面臨的重大問題，自中華人民共和國成立以來，其歷史演變從根本上取決于中國社會主要矛盾、中心任務和發展戰略的轉化，經歷了社會主義革命和建設時期重工業優先發展、改革開放和社會主義現代化建設新時期發展“首都經濟”以及中國特色社會主義新時代推動高精尖集聚發展的深刻變化。

在社會主義革命和建設時期，中國社會的主要矛盾是人民對于建立先進的工業國的要求同落后的農業國的現實之間的矛盾，是人民對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾(黨的八大報告)。國家的主要任務是推進“四個現代化”，盡快地從落后的農業國變為先進的工業國。為此，1954年10月，黨中央批復首都功能定位為“中國政治、經濟和文化的中心”，其中，面向“四個現代化”的需要，全國經濟中心定位的核心內涵是國家強大的工業基地，文化中心定位的核心內涵是國家科學技術中心(1958年6月北京城市規劃初步方案)。為與國內主要矛盾、根本任務和首都功能定位相適應，北京實行了重工業優先發展的戰略。截至1978年，北京已建成了門類比較齊全的工業體系，冶金、化工、紡織、重型機械制造加工等產業發展成了支柱產業，第二產業產值占GDP的比重從1949年的37%上升至71%，北京一度成為中國北方重工業城市之首。

在改革開放和社會主義現代化建設新時期，中國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，根本任務是堅持以經濟建設為中心，集中力量發展社會生產力。在此背景下，1980年4月，黨中央明確首都的功能定位是全國政治中心、文化中心和國際交往中心。與國內主要矛盾、根本任務、首都功能定位相適應，黨中央確立了北京需“發展適合首都特點的經濟”即“首都經濟”的戰略。北京不再以發展重工業為主，而是大力發展高新技術產業和第三產業，第三產業產值占GDP的比重從1978年的23.9%增長到2012年的79.0%。

中國特色社會主義進入新時代后，國內社會的主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，經濟社會發展方式轉變為高質量發展。在此背景下，黨中央明確了北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心和建設國際一流和諧宜居之都的定位，要求疏解北京非首都功能、優化提升核心功能，推動京津冀協同發展。在全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，中國開啟了全面建設社會主義現代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍，進入新發展階段。以習近平同志為核心的黨中央立足于中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，進一步指出新發展階段的中心任務是以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興，發展戰略是加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。習近平總書記要求把構建新發展格局同實施國家區域協調發展戰略銜接起來，各地區要找準自己在國內大循環和國內國際雙循環中的位置和比較優勢，有條件的地區可以率先探索有利于促進全國構建新發展格局的有效路徑，發揮引領和帶動作用。首都在構建新發展格局中的位置在哪里？應該發揮怎樣的作用？如何優化調整首都功能定位和經濟社會發展戰略以適應新的位置、發揮新的作用？這無疑是新發展階段首都經濟發展面臨的重大理論和實踐問題。對此，已有相關文獻[1-4]有所觸及，但所談不深。鑒于此，本文試圖在明確新發展格局本質的基礎上作出回答。

二、新發展階段首都發展戰略定位

首都北京是中國和世界經濟的結合中樞，其發展戰略無疑必須服從服務構建新發展格局。因此，要找準新發展階段首都發展戰略定位，首先必須搞清楚構建新發展格局的本質是什么。

(一)構建新發展格局戰略的本質

構建新發展格局，是黨中央根據中國新發展階段、新歷史任務、新環境條件作出的重大戰略決策。自該戰略提出以來，構建新發展格局的本質究竟是什么成了學術探討的重要問題。關于這個問題，盡管眾說紛紜，但歸結起來，主要有主體地位論、去依附論和全球資源配置能力論三種認識。

第一，主體地位論是最早也是多數文獻的觀點。這種觀點認為，構建新發展格局的本質就是增強國內大循環主體地位，其中一種極端傾向甚至認為，新發展格局是逆全球化的一部分，是中國式“脫鉤”戰略。習近平總書記指出，“以國內大循環為主體，絕不是關起門來封閉運行”，而是“要科學認識國內大循環和國內國際雙循環的關系，主動作為、善于作為，建設更高水平開放型經濟新體制，實施更大范圍、更寬領域、更深層次的對外開放”。同時，從貿易和GDP增長動態關系來看，以國內大循環為主體是20世紀60年代至20世紀70年代初和2008年后的主要特征，新發展階段無疑會更加明顯。因此，主體地位論既不切合中央實行更高水平開放戰略的意圖，又非新發展階段才有的內在規定性。

去依附論認為，構建新發展格局是新發展階段突破“依附性”的經濟現代化路徑、過程和戰略[5]。習近平總書記指出，構建新發展格局最本質的特征是實現高水平的自立自強。從世界體系來看，實現高水平的自立自強無疑要有一個突破“依附性”的過程，但構建新發展格局、實現高水平的自立自強不止于去依附性。正如習近平總書記所指出的，從根本上說，構建新發展格局是適應中國發展新階段要求、塑造國際合作和競爭新優勢的必然選擇，以國內大循環為主體是“通過發揮內需潛力，使國內市場和國際市場更好聯通，以國內大循環吸引全球資源要素，更好利用國內國際兩個市場兩種資源，提高在全球配置資源的能力，更好爭取開放發展中的戰略主動”。因此，去依附論仍然沒有表明構建新發展格局的實質。

筆者主張全球資源配置能力論[6]，構建新發展格局戰略的本質在于獲取強大的全球資源優化配置能力，成為全球資源優化配置中心國家，具體包括使中國成為全球主要的消費中心、分配中心、高端生產中心、創新中心、供應鏈運籌管理中心及全球經貿規則的制定者。這既是實現全面現代化、應對世界大變局的必然要求，也是中國作為負責任大國履行自身使命和責任的需要，因而這是中國新發展階段的必由之路。究其具體依據，包括以下兩個方面。一是從世界體系來看，國家現代化就是一個從世界體系的邊緣地帶到核心地帶的轉變過程，從被支配位置到支配位置的轉變過程，在經濟本質上就是一個不斷獲取全球資源配置能力的過程。當大國現代化達到一定水平時，進一步現代化就勢必帶來強大的全球資源配置能力。中國日益走進世界體系的核心，已是全球第二大經濟體，第一大對外投資目的國(2020年)、資本凈輸出國(2015年)、對外投資國(2021年)，第五大知識產權貿易經濟體，新一輪產業革命重要中心。然而，另一方面大而不強的特征明顯，依然是一個技術和知識產權凈進口國，一些關鍵核心技術更是受制于人。因此，迫切需要戰略性地建設全球資源配置能力。二是世界百年未有之大變局進入加速演變期，全球新一輪工業革命方興未艾，圍繞全球資源配置能力的國際斗爭進入關鍵期。在這種環境下，如果沒有強大的全球資源優化配置能力，中國就不能把握未來發展的主動權，不能按照人民意愿和利益配置國內國際資源，不能更有效地履行一個負責任大國的使命和責任，也將不利于更好地為人類命運共同體建設貢獻中國智慧和中國方案。

(二)基于新發展格局本質的首都戰略定位

“全球城市”也稱“世界城市”，西方學者一般強調其命令和控制功能，認為全球城市是世界權力中心和決策中心[7]，是世界經濟組織高度集中的控制點和超國界的全球化網絡得以構建的關鍵節點[8]，是主導全球資本的生產與市場、控制全球產業分布和勞動力市場、創新全球生產與管理技術的全球經濟控制中心[9-10]。以經濟命令與控制為主要標準，紐約、倫敦、東京等城市通常被視為世界上最高能級的全球城市[9，11-12]。中國在國際關系中奉行和平共處、平等互利、共生共享的原則，因而強調全球城市的全球影響力和競爭力[13]。從新發展格局來看，全球城市是國內國際雙循環有機結合的中樞，是具有全球資源配置能力的生產中心城市。因此，全球城市建設是構建新發展格局的戰略引擎和中心地。

以習近平同志為核心的黨中央高度重視全球城市建設在構建新發展格局中的引領作用，不僅積極推動典型全球城市建設，先后將成都、武漢、鄭州、西安等定位為具有全國中心性、國際性的國家中心城市，也批復北京建設全球中心城市和上海建設卓越全球城市，而且系統明確地強化全球城市和世界級城市群的全球資源配置能力建設方向。2019年11月，習近平總書記在上?？疾鞎r還明確要求，要強化全球資源配置功能、科技創新策源功能、高端產業引領功能和開放樞紐門戶功能?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，“優化提升超大特大城市中心城區功能……增強全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領功能……提升綜合能級與國際競爭力”“以京津冀、長三角、粵港澳大灣區為重點，提升創新策源能力和全球資源配置能力，加快打造引領高質量發展的第一梯隊”。

在打造具備強大全球資源優化配置能力的全球城市方面，北京有著巨大潛力與優勢。第一，北京作為中國首都，集中了全國黨、政、軍首腦機關，以及大部分全國性的總公司、行業總會和金融機構總部，這些機構對全國乃至全世界都有著巨大影響。第二，北京是全國科技和教育事業最發達的地區，高校、一流人才和科研成果的數量與質量在全國均居領先地位。第三，各國使館、國際組織的駐華代表機構和大量外商機構也集聚北京，與世界各地聯系頻繁且緊密。因而，北京在中國最早被賦予了“全球城市”的使命和責任。1993年國務院對《北京城市總體規劃(1991-2010年)》的批復中率先提出，應將北京建成世界第一流水平的現代化國際城市；2005年國務院對《北京城市總體規劃(2004-2020年)》的批復中指出，北京是現代國際城市；2007年中國共產黨北京市第十次代表大會提出，世界城市是國際城市的高端形態，在政治、經濟及文化領域具有全球影響力，是具有全球意義的戰略資源的聚集和配置中心；《北京城市總體規劃(2016-2035年)》提出，到2050年北京將建成“全球中心城市”。

目前，北京在全球城市體系中仍存在著一定的上升空間。根據全球化與世界城市研究網絡(The Globalization and World Cities Research Network，簡稱GaWC)對全球城市的排名，全球一線城市中的最高檔一直被紐約和倫敦占據著，北京雖然由2000年的全球二線城市躍升至全球一線城市，但目前尚處于全球一線城市中的第二檔(表1)。

表1 2000-2020年中國進入GaWC全球城市排名的城市

因此，構建新發展格局必須把首都建設成為強大的全球資源配置能力生產中心。這意味著，對首都功能和戰略地位的定位，必須深刻領悟黨的十九屆五中全會提出的將北京建設成國際科技創新中心的戰略背景和精神，實現從全國到全球的政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的轉變，走全球高精尖集聚發展之路。

三、實現新發展階段首都戰略定位的途徑

全球資源優化配置能力本質上是指，在包括國內國外的全球范圍內決定“為誰生產、生產什么、怎樣生產、在哪里生產、誰以及按什么規則和程序決策”的能力。為獲取全球資源優化配置的強大能力，更好地服務構建新發展格局，首都在新發展階段應通過以下三個方面十四條路徑全主體、全要素、全過程地推進全球高精尖集聚發展，大力提升北京全球資源優化配置能力。

(一)全主體提升全球資源優化配置能力

1.吸引、培育跨國公司總部

以跨國公司為代表的國際企業在全球化過程中逐步成為世界經濟運作的主導力量，是全球資源配置的重要主體?？鐕緸閷で蟾畠r的生產要素組合，不斷調整著企業組織形式與布局區位，生產部門的投資重心逐漸轉向基本生產要素充足且廉價的半邊緣國家，但總部及研發部門仍然保留在全球城市等核心城市區域，使得這些核心城市被賦予了控制和協調功能。[14]跨國公司不僅通過公平競爭、平等交易、產業鏈關聯等渠道參與全球資源的市場化配置，又能通過公司管理對各類資源要素在不同部門、不同層級和不同地域之間進行行政式配置[15]，對“在哪里生產”“生產什么”“怎樣生產”等資源配置環節產生重要影響。

雖然位于北京的世界五百強企業總部較多，但其中大多數仍是國企總部，深度參與全球業務的外企、民企總部不多。2021年，設立在北京的跨國公司地區總部累計只有201家，不僅遠遠落后于同處亞洲的新加坡(超過4200家)、東京(超過2400家)和香港(超過1400家)，還落后于上海(827家)。①為彌補該短板，北京須大力發展高能級創新型總部經濟，既要加大力度吸引外資跨國公司總部機構，又應著力培養民營國際企業和本土跨國公司，以增強全球營運網絡地位和話語權。

2.吸引、培育全球性組織

經濟、政治、社會、文化等領域的全球性組織也可以起到整合、分配全球資源的效果，在“誰以及按什么規則和程序決策”等資源配置環節發揮著不可替代的角色。紐約不僅是聯合國總部所在地，也還擁有著聯合國六大主要機構中的五個機構(包括聯合國大會、安全理事會、經濟社會理事會、托管理事會、國際法院與秘書處，只有國際法院位于荷蘭海牙)以及一批重要下屬機構(聯合國開發計劃署、聯合國兒童基金會、聯合國人口基金等)。日內瓦盡管只是一個人口約20萬人的瑞士小城，但能對全球資源配置產生重要影響，其中的一個重要因素就是，它擁有世界貿易組織、世界衛生組織、世界氣象組織、國際紅十字會、世界知識產權組織、聯合國難民事務高級專員公署、聯合國歐洲總部等一批重要的全球性組織。此外，擁有一批重要全球性組織的全球城市還包括巴黎(聯合國教科文組織、經濟合作與發展組織OECD、國際能源機構等)、倫敦(國際海事組織、國際合作社聯盟、國際婦女同盟等)、華盛頓(國際貨幣基金組織、世界銀行、美洲國家組織等)、東京(聯合國地區發展中心、聯合國新聞中心、世界銀行多邊投資擔保機構辦事處)、維也納(石油輸出國組織、國際原子能機構、歐安組織)等。

目前，位于北京的全球性組織偏少。1997年將總部設在北京的國際竹藤組織是第一家，目前還包括上海合作組織秘書處、亞洲基礎設施投資銀行總部、聯合國可持續農業機械化中心、聯合國教科文組織教師教育中心等機構。隨著中國國際影響力日益提高和全球化趨勢增強，北京應充分發揮大國首都優勢，加大力度吸引、培育具備強大資源配置能力的全球性組織，推動形成更加公正合理有效的國際經濟秩序和全球治理體系。

3.吸引、培育有全球話語權的媒體與機構

全球話語權是全球資源配置能力的重要組成部分，也是國家軟實力的象征。習近平總書記強調，“要加強國際傳播能力建設，增強國際話語權，集中講好中國故事，同時優化戰略布局，著力打造具有較強國際影響的外宣旗艦媒體”。不應忽視，高能級全球城市往往也是媒體領導者，具備引導全球輿論走向的能力。紐約被稱為世界媒體之都，是北美最大的媒體市場，擁有CNN、NBC環球集團、赫斯特國際集團、紐約時報公司等一批媒體巨頭；全球八大廣告代理公司中有七家總部設在紐約，美國四大廣播公司(ABC、CBS、?？怂埂BC)的總部全都設在紐約，美國三家全國性日報中的兩家(紐約時報、華爾街日報)總部也設在紐約。倫敦擁有英國大部分的全國性報紙、電視網及廣播網的總部，最著名的媒體中心包括艦隊街和BBC廣播大樓。北京雖然擁有數量較多的新聞機構，但在國際上的影響力與話語權仍不夠強，迫切需要加強和改進國際傳播工作，下大氣力加強國際傳播能力建設，形成同高能級全球城市相匹配的全球話語權，為中國改革發展穩定營造有利的外部輿論環境。

(二)全要素提升全球資源優化配置能力

1.建設全球金融中心

習近平總書記指出，“金融是國家重要的核心競爭力”“是實體經濟的血脈”。薩森(Sassen)認為全球城市應是高度發達的金融與商務服務中心，對金融資本流具有強大的指揮和控制能力。[8]紐約、倫敦、東京等高能級全球城市都是全球金融中心。紐約市金融從業人數占總就業的10%左右，金融業薪資收入占全市總薪資的30%左右；紐約證券交易所是全球最大的主板證券交易所，大約有2800家公司在此上市，總市值和首次公開募股(IPO)規模均為全球第一位；全球最大的外匯交易中心位于倫敦，2019年外匯交易總量占全球的比重高達43%，世界100家最大的商業銀行幾乎都在倫敦設立了分行②。北京具有國家經濟和金融管理中心的區位優勢，既是中國人民銀行、外匯管理局、國家金融監督管理總局、證監會等國家金融監管部門所在地，也是三家政策性銀行、四大國有商業銀行、四大金融資產管理公司的總部所在地，黨的十九屆五中全會后還設立了“北京證券交易所”，但這些機構在國際金融市場的影響力亟待提高。今后，北京需要繼續發展國際金融功能，大力培育在全球金融市場上的定價權、規則制定權和協調支配權，逐步建成強大的全球金融中心。

2.加速建設全球科技創新中心

創新對全球資源配置能力至關重要，對“怎樣生產”“生產什么”等資源配置環節能發揮直接決定或間接引領的作用。1976-2019年紐約的專利獲批總量在美國城市中排名第二，目前在先進制造業和機器人技術、網絡安全、衛生和生命科學等領域處于領先地位，位于紐約曼哈頓的硅巷(Silicon Alley)集中了大量互聯網、新媒體、通訊、軟件開發、生物技術等領域的高科技公司，是紐約高科技行業的代名詞，2015年為高科技公司吸引到的風險投資就達73億美元。東京目前是機器人研究與開發、3D制造技術、金融科技等前沿領域的中心，集聚了超過1200家軟件行業創業公司，約六成的東京企業在2010-2020年均有新技術研發和新產品開發。根據全球“創新城市”2021年的排名，東京、紐約、新加坡、巴黎、倫敦等全球城市分別位列第一、三、五、十和十一名，而北京排名第十九，顯然仍有一定差距③。黨的十九屆五中全會已明確把北京科技創新發展定位提升到建設國際科技創新中心，進一步提升的關鍵在于：培育發展具有強大全球影響力的全球性產學研創新主體和世界級創新集群，加快形成全球化本土化高度融合、充滿活力的世界級創新生態體系。

3.加速形成強大的全球人才發展中心

習近平總書記指出，“人才是第一資源”“是實現民族振興、贏得國際競爭主動的戰略資源”。一個城市要吸引和培育具備全球資源配置能力的全球性企業、全球性組織和全球性媒體，要建設成全球科技創新中心，是否擁有龐大的高素質勞動力“蓄水池”非常關鍵。2020年第七次人口普查數據顯示，中國一線城市中，大學文化程度人口占比最高的就是北京(42.0%)，大幅領先上海(33.9%)、廣州(27.3%)和深圳(28.9%)。目前，北京擁有的兩院院士占全國的近一半，入選國家級人才項目者占全國近四分之一④。然而，根據2020年全球城市人才競爭力指數報告，紐約、倫敦、東京、巴黎、香港、新加坡等全球城市都位居前10名，北京排名第35位，相比于上述全球城市仍有一定差距。北京應更加突出堅持人才強市強國戰略，更加緊扣人才發展全過程，營造最具世界競爭力的“近者悅、遠者來”的人才發展環境，加快形成強大的全球人才發展中心。

4.積極建設國際消費中心城市

正如新空間經濟學和消費城市理論所指出的，隨著人民美好生活需求不斷提高和人才—創新驅動發展不斷深入，城市功能將更多地轉變為消費中心，城市的未來在于消費者。因此，自20世紀90年代以來，國際消費中心日益成為全球城市功能核心和競爭焦點。例如，世界時尚之都巴黎引領全球時尚消費潮流，不僅是時尚產品設計中心，也是各大品牌展示新品的“秀場”，許多高端、時尚品牌的首家實體店都在巴黎開設，2021年巴黎時裝周期間即舉辦了92個品牌時裝秀和線上線下發布會；倫敦是舉世公認的國際消費中心城市，擁有著諸多獨具魅力的消費場所，如哈羅德、福南梅森等老牌高端百貨商店，溫布利球場、斯坦福橋球場等舉辦重大足球賽事的場地及集聚西區的49家劇院。

作為國務院批準的首批開展國際消費中心城市培育建設的五個城市之一，北京應更加注重從戰略上培育發展國際消費中心功能。下一步應努力在中國率先建成具有全球影響力、競爭力和美譽度的國際消費中心城市。為此，一是要以新時尚、新業態、新模式為引領，推動消費向體驗化、品質化和數字化提檔升級，推進傳統消費擴容提質，促進新型消費優質供給。二是要拓寬消費內涵，高度重視豐富和提升教育、文化、衛生醫療等集體消費品數量、種類、質量及可及性。

5.領先發展新興要素交易市場

建設高能級全球城市需要搶抓機遇，在新興要素交易市場方面加快探索建設，力爭實現全球領先發展，在“怎樣生產”“為誰生產”“生產什么”等資源配置環節增強領導力。一是要打造碳排放權交易中心。深化碳排放權交易市場建設，積極探索構建企業碳排放信用體系，探索開展碳期貨等衍生產品和業務，推動北京綠色交易所在承擔碳交易中心功能的基礎上升級為面向全球的國家級綠色交易所。二是要打造數據交易中心。加快培育數據要素市場，建設數字貿易試驗區，高標準建設北京國際大數據交易所，探索制定數字交易相關規則和管理辦法，構建與國際接軌的高水平數字貿易開放體系。三是要發展知識產權交易市場。研究制定促進知識產權市場化和商業化運用的法律規定，完善國際數字產品專利和版權等新領域新業態的知識產權保護制度，創新知識產權質押融資機制，探索知識產權證券化，建設全國性乃至全球性知識產權交易市場。

(三)全過程提升全球資源優化配置能力

1.大力提升國際規則創制能力

國際規則的制定權和話語權是全球資源配置能力的重要體現，對資源配置的方式與效率具有決定性影響[16-17]。高能級全球城市往往在國際規則創制方面發揮著關鍵作用。例如，紐約作為國際金融中心，經過幾十年的努力，建成了包括證券跨國清算結算系統、美元跨國清算結算系統和外匯交易跨國清算結算系統在內的全球最完備、高效、低風險的機構間跨國清算結算體系。

提高中國在全球經濟治理中的制度性話語權，北京應以“國家服務業擴大開放綜合示范區”和“中國(北京)自由貿易試驗區”建設為契機，堅持全球視野，以制度創新為核心，加大先行先試力度，在科技、金融、互聯網信息、數字經濟和數字貿易等優勢領域深入探索具有較強國際市場競爭力的開放政策和制度，積極探索數字貿易規則體系，落地一批有突破、有活力、有實效的制度創新成果，形成一批有影響力的“北京規則”和“北京標準”。

2.打造全球定價中心

打造國際大宗商品定價中心，是培育“為誰生產”“怎樣生產”“誰以及按什么規則和程序決策”等全球資源優化配置能力的關鍵內容，也是維護中國和世界經濟安全、推動構建更為公正合理國際新秩序的重要抓手。當前，世界范圍內成熟的大宗商品主要采用期貨價格作為基準價格[18]，全球主要的國際期貨交易市場基本均設在高能級全球城市，形成了若干個大宗商品全球定價中心。例如，紐約商業交易所和倫敦洲際交易所的原油期貨合約價格是國際原油交易的定價基準，倫敦金屬交易市場的相關價格信息是國際有色金屬交易的定價基準，芝加哥期貨交易所提供了國際農產品交易的定價基準。

雖然中國擁有巨大的大宗商品產量和消費量，但在國際市場上一直缺乏定價權。對此，北京應以全國棉花交易市場、北京鐵礦石交易中心等全國性大宗商品交易平臺為基礎，以加快建設和發展大宗商品期貨市場為路徑，以“一帶一路”建設和人民幣國際化進程加速為契機⑤，發揮好央企總部聚集優勢，增加期貨交易的品種，提升期貨市場的開放程度，努力形成有效反映全球市場供求關系和價格預期的權威期貨價格，建設以人民幣計價的大宗商品全球定價中心。

3.大力發展高端生產性服務業

以生產性服務業為主的現代服務業既直接參與全球資源配置，又能為本地全球性企業、跨國公司總部、全球性組織等提供不可或缺的中間投入服務，推動企業非核心業務的剝離，深化專業化分工。在2016年GaWC為研究全球城市所選取的175家全球頂級跨國高端生產性服務業公司中，36家總部設在紐約，31家總部設在倫敦。在紐約市，服務業已經吸納了90%以上的就業，其中，就業最多的服務業就是專業和商務服務業，美國十家最大的咨詢公司、前一百位法律事務所中的35家和全球四大會計師事務所總部都位于該市；東京集中了日本37.4%的金融和保險業增加值、30.3%的商貿商務服務業增加值[17]。作為唯一冠名“國家”的服務業擴大開放綜合試點城市，北京應繼續支持培育會計、律師、中介、金融、咨詢、資產評估、科技研發等高端服務業企業，建設更高水平的國家服務業擴大開放綜合示范區，助推本土經濟主體參與全球業務、引領全球規則。

4.全面提升北京市政府全球城市服務能力

將北京建設成具有強大全球資源配置能力的全球城市，迫切需要全面提升北京市政府的綜合服務能力，打造國際一流的營商環境和符合國際規則的市場環境。根據上海市社會科學院發布的《2015年國際城市藍皮書》，在治理能力方面，北京排名第十八，落后于第一名的華盛頓、第二名的東京、第五名的倫敦和第九名的中國香港。對此，一是要提升有關部門人員的涉外工作能力，包括外語水平、對國際規則與慣例的了解、國際化思維方式等，減少行政和司法機關對法律的解釋與國際標準明顯不符等不合理情況。二是要創新政府服務管理模式，簡政放權，提升政府效率，減少企業在證照辦理、貨物通關等環節耗費的資金、時間、人力成本，助力在京全球性企業、全球性組織、全球性媒體機構提升效率、利潤和影響力。最終，努力實現對政府運行架構的優化，使其逐步適應新的首都功能定位。

5.打造世界頂級交通體系

廣泛的國際聯系網絡、大量面對面交流會晤、高端人才昂貴的時間成本等因素均要求高能級全球城市具備高水平聯通性，尤其是全球聯通的規模與效率。從聯通規模來看，倫敦擁有六個民用機場(倫敦希思羅機場、蓋特威克機場、倫敦斯坦斯特德機場、倫敦盧頓機場、倫敦城市機場和倫敦紹森德機場)，2018年旅客吞吐量合計為1.77億人次，位居全球首位；紐約擁有三個民用機場(約翰—肯尼迪機場、紐瓦克機場和拉瓜迪亞機場)，2018年旅客吞吐量合計為1.38億人次。值得注意的是，紐約的肯尼迪機場與倫敦的希思羅機場間航線2019年運輸旅客就高達319.22萬人次。相比之下，首都機場旅客吞吐量2018年才剛剛突破一億人次，2019年啟用的大興國際機場旅客吞吐量2021年剛突破2500萬人次。從聯通效率來看，2019年，倫敦最大的機場希思羅機場準點率為75.3%，紐約最大的國際機場肯尼迪機場準點率為77.9%，東京羽田機場準點率為86.6%，新加坡樟宜國際機場準點率為84.0%，巴黎戴高樂機場準點率為73.7%，而首都機場2017年準點率只有52.8%⑥。這些比較顯示，要建設具備全球資源配置能力的高能級全球城市，北京必須打造與之相配套的世界頂級陸空交通體系，努力以兩大國際樞紐機場為中心建設亞洲乃至“一帶一路”區域一日往返圈，協調推進亞太區域化和世界化。

6.建設世界級現代化首都圈

從紐約、倫敦、東京、巴黎等國際經驗來看，高能級全球城市和高等級城市群相輔相成、共生共享。因此，北京要堅持順應具有全球資源配置能力的經濟社會主體向中心城市和城市群集聚的大趨勢，充分用好用足京津冀協同發展國家重大戰略的優勢，更加著力深度消除區域分割，更加著力促進要素自由流動和有效集聚，更加著力促進人口和經濟空間布局有效形成緊湊發展，更加著力打造區域別具一格的產品和服務，加快構建不同空間尺度的、具有強大全球資源配置力的世界級首都圈。

四、結論

本文在指出新發展階段首都經濟社會發展戰略研究重大問題的基礎上，回答了構建新發展格局的戰略本質，即為形成強大的全球資源優化配置能力，并進一步提出：新發展階段首都發展戰略的本質是建設具有強大全球資源優化配置能力的頂級全球城市，首都功能定位須實現從全國到全球的政治中心、文化中心、科技創新中心、國際交往中心的轉變[19]，走全球高精尖集聚發展之路，全主體、全要素、全過程提升在全球范圍內為誰生產、生產什么、怎樣生產、在哪里生產、誰以及按什么規則和程序決策的決定能力。未來無疑具有高度不確定性，但只要將中華民族偉大復興進行到底，這一首都經濟社會發展戰略定位就是確定無疑的。