新形勢下我國發展公路路衍經濟的思考與建議

張軍田

公路路衍經濟定義和內涵 公路路衍經濟演變經歷了一個發展歷程，過去有路沿經濟、路延經濟、路域經濟的說法，2019年5月，甘肅省公路交通建設集團提出“路衍經濟”構想；2020 年 12 月，甘肅省研究編制《甘肅省“十四五”交通運輸發展路衍經濟專項規劃》，提出：路衍經濟屬于融合型、開放型、共享型經濟，是依托公路交通點多、線長、面廣的自然屬性和對區域經濟的拉動、帶動、輻射作用，通過對沿線經濟要素的集聚、擴散而衍生的新經濟業態，是公路交通與文化旅游、現代農業、工業園區、現代物流、交通裝備制造、數字經濟等相關產業融合的新經濟發展模式。這種模式不同于傳統的單一公路建設，而是更加注重對沿線資源的開發和利用，實現區域經濟的多元化和可持續發展。公路路衍經濟的范圍并不僅僅局限于公路沿線的商業活動或資源開發，它更加強調的是公路交通與相關產業的融合發展，通過這些產業的融合，形成新的經濟增長點，并推動區域經濟的繁榮發展。

公路路衍經濟發展的必要性 首先，公路路衍經濟的發展是實現區域經濟可持續發展的需要。公路交通作為人、物、資金、技術和信息流通的主渠道，通過發展路衍經濟，依托公路交通“先行官”作用及其輻射能力，通過充分利用公路沿線資源，融合相關產業優勢，發掘公路交通與文化旅游、現代物流、現代農業、工業園區等產業融合發展的契合點，實行一體化運行，形成一種新型的經濟發展模式，最大限度提高通道經濟效益，并打破行業壁壘，拓展經濟發展空間，促進區域間互相開放和經濟合作，實現資源優化配置，推動產業結構調整和優化，并帶動就業，實現區域經濟的多元化和可持續發展。其次，發展路衍經濟是推動公路交通運輸價值實現和轉型發展的需要。公路交通項目建設投資大、周期長，而且后續道路的養護需要花費大量資金，一方面，公路交通項目建設會帶來良好的經濟社會外部效益；但另一方面，由此產生的外部效益往往難以合理反哺至投資主體，影響到項目綜合收益以及投資主體的積極性，也制約了投資項目的市場化融資能力。通過發展路衍經濟，推動公路交通外部效益內部化，增強公路交通項目綜合現金流，可推動解決公路交通的價值實現及可持續發展問題。

新形勢下公路發展路衍經濟存在的問題

一是公路網布局不合理，后續養護管理水平有待提升。路衍經濟是依托于公路而存在，但目前我國的公路網建設的技術等級、行政等級總體偏低，路網布局在區域之間差異較大，公路網絡密度整體呈東高西低。同時，城鄉之間的發展不夠均衡，通村公路的建設質量和等級還需不斷提升。此外，對于公路的養護，尤其是低等級公路及等外公路的養護工作還存在短板，影響了群眾出行以及公路運營的安全性和經濟效益的發揮。

二是路衍經濟項目開發建設過程中存在要素、產權矛盾沖突以及生態環境等問題制約。在路衍經濟推進過程中，涉及土地及各種類型的資源要素，但相關要素產權主體相同，涉及國家、集體、企業、個人等多個主體，不同產權主體利益訴求不一，存在一定的沖突和矛盾，同時相關項目建設還會帶來土地資源、生態環境保護、征地拆遷、地震、防洪、文物保護等問題，實施過程中也存在著不同程度的推進難度。

三是公路與產業的融合發展方式較為單一，由于目前公路領域的投資主體多為央企或地方國有企業，業務范圍多聚焦于主業，除道路交通項目建設外，在路衍經濟領域主要以傳統開發為主，如特色服務區建設。總體而言，路衍經濟作為一項新生事物，當前的開發模式較為單一，對于其他路衍經濟相關產業資源開發不足，道路交通與當地區的資源稟賦、區域特色融入還不夠深入，路衍經濟發展在打造特色示范引領項目、提升品牌知名度、提升用戶群體的吸引力等方面都有待進一步加強。

四是路衍經濟項目建設運營的體制機制及方法路徑還不完善。路衍經濟的發展離不開具體項目的開發建設，必然要解決資金投入的問題，也需要解決項目開發、建設、管理、運營的問題。在當前政府財政收支緊平衡及政府債務管理的大背景下，政府財政出資存在一定制約，項目自身需要實現收益平衡，這就需要通過道路交通與產業資源的融合產生現金流，實現項目的可持續運行。但目前路衍經濟在項目的投融資管理體制機制及方法路徑、相關參與方的權、責、利的劃分，以及項目建設運營管理模式都不成熟。

推動路衍經濟多元化發展 首先，應充分挖掘公路沿線的資源及產業優勢。公路沿線擁有豐富的自然、文化資源，可以充分挖掘這些資源，推動交通與文化旅游、現代農業、工業園區、現代物流等產業的融合和發展，實現不同產業之間的優勢互補，提高公路路衍經濟的整體效益和競爭力。其次，加強創新和科技引領是推動公路路衍經濟發展的重要支撐。新技術、新業態和新模式的應用和發展是推動公路路衍經濟發展的重要動力，應注重科技創新和研發，推動新技術在公路路衍經濟中的應用和發展，提高公路路衍經濟的科技含量和附加值。最后，推動打造地方特色的路衍經濟示范工程。路衍經濟的發展應結合地方資源稟賦、特色產業開展，打造具有地方特色的路衍經濟示范工程，發揮引領作用，提升品牌知名度和宣傳效益，提升社會吸引力，為路衍經濟的健康發展營造良好的社會環境。

完善投融資管理體制機制 首先，要健全政府 “財權”與“事權”合理匹配的管理機制，推進交通運輸領域中央和地方各級政府事權和財權的劃分改革，以事權確定財權，推進事權與財權的均衡；進一步優化交通專項轉移支付，財力進一步向基層傾斜，加強中央預算內投資、車購稅等交通類專項資金精細化管理，按照事權支出責任明確省、市、縣各級的留存比例。其次，要理順“財政”與“金融”分工協作的籌資機制。近年來，交通行業“財政包干”的問題較為突出，尤其是政府專項債券的發行，相當程度擠占了市場化融資的空間。在政府財力收緊、交通項目建設資本金出資難的背景下，要進一步厘清財政定位，一方面，財政應加強對普速公路、農村公路等公益性交通基礎設施項目的資金支持力度；另一方面，對于有一定收入來源的項目，應立足于發揮財政資金的引導作用，最大限度撬動市場化資金，避免財政過度出資，擠占市場資金的投融資空間。最后，要推進交通“外部效益”與“內部效益”的有機結合，在路衍經濟項目策劃階段有效加強資源整合，提升項目未來現金流，構建有效的項目回報工作機制，經濟實現公路交通外部收益的內部化。

建立有效的項目建設運營方法路徑 路衍經濟項目涉及道路交通與產業、資源多個領域和維度，同時往往涉及政府、集體組織、交通企業、相關資源及產業類企業、社會資本、金融機構等多個主體，不僅項目建設需要統籌協調各個方面，而且對后續項目的管理運營也提出了挑戰。在此背景下，首先，建議積極探索新PPP模式的推廣應用。2023年11月，國務院辦公廳印發《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知（國辦函[2023]115號），建議根據通知精神，積極通過政府及社會資本合作推廣路衍經濟發展，吸引民營資本參與，完善使用者付費機制，開展BOT（建設—運營—移交）、TOT（轉讓—運營—移交）、ROT（改建—運營—移交）、BOOT（建設—擁有—運營—移交）、DBFOT（設計—建設—融資—運營—移交）等新的經營模式的探索應用。其次，建議積極推動全要素統籌一體化融資模式應用。在系統觀念引領下，圍繞區域發展規劃和產業發展布局，依托政策、法規等頂層設計，運用“統籌項目、統籌還款來源、統籌信用結構”的方法，對服務于同一規劃目標、功能機理存在內生聯系的一攬子建設內容進行全局謀劃、綜合算賬、統籌實施、整體推進，實現經濟可持續、財務可平衡。通過梳理盤點綜合交通項目包含的資源要素，并對具有相似性、關聯性的建設內容做“加法”，以豐補歉，即通過合理配置有收益的資源要素和無收益的公益性內容，“算總賬”，實現項目現金流綜合平衡。在實踐層面，可以探索將某一區域內的公路項目進行“整體打包”或“肥瘦搭配”，實現項目總體財務平衡。

加強政府支持和監管 第一，政府應加強對公路交通建設的整體規劃，要充分考慮區域經濟、人口分布、資源稟賦、產業布局等因素，合理規劃，要注重與城市規劃、土地利用規劃等相關規劃的協調，確保公路交通與城市發展、土地利用等相匹配；要保證公路網絡的連通性和覆蓋率，實現區域交通的“外聯”和“內暢”。第二，政府應加大對公路路衍經濟的政策支持力度，提供稅收、財政、金融等優惠政策。這些政策可以降低公路路衍經濟的成本，提高其競爭力，促進其快速發展。例如，可以提供稅收減免、財政補貼等優惠措施，鼓勵企業和個人投資公路路衍經濟。第三，政府應加強對發展路衍經濟的頂層設計，整合政府部門、企業、高校、科研院所、行業協會等各種力量，做好發展路衍經濟的整體規劃研究，明確發展目標、重點、工作機制及支持舉措等事項，為各類社會力量的參與提供有效指引。第四，政府應推動加快項目行政審批辦理進度，結合路衍經濟項目建設過程中存在土地資源、生態環境保護、征地拆遷、地震、防洪、文物保護等行政審批手續問題，在政府部門間加強統籌協調，在合規的前提下，加快行政審批辦理，推進項目建設進度。另外，政府應探索建立消費者對公共交通的合理付費及價格動態調整機制，在《中華人民共和國價格法》、價格管理條例等相關法律法規框架內，完善聽證制度，考慮企業綜合運營成本，形成科學合理的定價機制以及價格的動態調整機制，保障企業的運營成本，實現項目的可持續經營。最后，政府應加強有效管理，建立健全相關法規和制度，規范公路路衍經濟的發展和管理；加強對公路建設和維護的監管，規范公路建設和維護的質量和安全標準；加強對文化旅游、現代農業、工業園區、現代物流等產業的監管和管理，確保其符合國家政策和法律法規，實現路衍經濟的健康可持續發展。

作者單位：國家開發銀行陜西分行