人口老齡化趨勢明顯我國個人養老金稅收政策亟待調整

夏穎

人口老齡化對個人養老金發展提出迫切要求 目前，我國老年人口不僅基數大而且增速明顯，并日益呈現高齡化、空巢化的趨勢，與我國未富先老的國情和家庭小型化的結構現實情況結合，養老問題已經十分嚴峻，積極應對人口老齡化已經上升成為國家戰略。而在我國三支柱養老體系中，基本養老保險財政負擔日益加重，而企業年金和職業年金的覆蓋面較為狹窄，第三支柱個人養老金制度雖然才剛剛起步，但有望成為擴充養老金、滿足高質量養老需求的有效方案。2022年4月21日，國務院辦公廳印發《關于推動個人養老金發展的意見》（以下簡稱意見），標志著我國賬戶制個人養老金制度的確立，其中強調推動發展適合中國國情、政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的個人養老金，實現養老保險補充功能。

個人養老金稅收政策基本情況 意見明確了我國第三支柱養老保險采用賬戶制模式，賬戶資金可投資于多樣化的金融產品。2022年9月26日，國務院常務會議確定了對個人養老金實行個人所得稅優惠。2022年11月，財政部、稅務總局發公告《關于個人養老金有關個人所得稅政策的公告》，明確個人養老金享受3%優惠稅率。我國目前個人養老金采用EET模式（繳費免稅、投資免稅、領取征稅），具體為繳費環節每年不超過12000元的部分可在個人所得稅前辦理扣除；投資環節計入個人養老金賬戶的投資收益，在繳費期間暫不征收個人所得稅；領取環節的個人養老金不并入綜合所得，單獨按照3%的稅率計算繳納個稅。

稅收優惠模式單一 目前國際上個人養老金制度普遍采用的模式為EET和TEE模式，兩者之間的區別主要在于目標群體不同。美國的IRAs（個人養老儲蓄制度）同時實施兩種稅優模式，傳統IRA為EET模式，羅斯IRA為TEE模式，并且羅斯IRA針對不同類型的家庭收入水平，制定了個人賬戶的繳費上限。這種制度不僅保障低收入人群能夠享受稅收優惠，也限制了高收入人群的參與。德國雖然只采用了EET模式，但也考慮到了不同收入人群的利益。德國里斯特個人養老保險選擇對低收入階層采用補貼形式，不考慮納稅金額的高低；對于高收入階層，納稅越高，津貼越高，而且該部分金額可以在稅前扣除，不再繳納個人所得稅。

目前，我國EET型養老金稅收模式在應用中存在兩方面較為明顯的問題：一方面，我國沒有資本利得稅，一般證券投資取得的投資收益暫免個人所得稅，例如開放式證券，而個人養老金投資運作產生的收益領取時需要繳納3%的個人所得稅，降低了個人養老金制度對納稅人的吸引力，不利于第三支柱的激勵性和覆蓋面擴大。另一方面，我國EET模式下參與個人養老金的群體與企業（職業）年金所覆蓋的群體重疊，同一個群體享受疊加的稅收優惠不利于個人養老金覆蓋面的擴大，也不利于社會公平。

稅收優惠力度較小 根據現行稅收政策規定，個人養老金采取12000元/年的繳納上限。高收入者往往有更多的投資渠道，每年12000元的扣除額度對于中高收入群體的吸引力較低。至于優惠稅率方面，相比試點時采用實際7.5%的優惠稅率，個人養老金在領取環節把優惠稅率降為3%，也就是相當于個人所得稅累進稅率最低一檔的水平。雖然3%的優惠稅率相比于7.5%進一步降低了納稅人的稅收負擔，但是對于原本大多數沒有達到個稅起征點的低收入者而言，這無疑不具備吸引力，并且也不利于調節社會公平。

賬戶資金支配靈活性受限 個人養老金實行賬戶制度，其在繳費階段只進不出的規定使得個人養金賬戶資金流動性極低。一方面對于月光族、剁手族而言，這種強制性可以幫助他們養成儲蓄習慣，但是另一方面不高的稅收優惠以及長期投資的封閉性很大程度上勸退了對資金流動性要求較高的中高收入者和年輕人。截至2023年3月5日，儲蓄存款、銀行存款、商業養老保險和公募基金這四類個人養老金賬戶可投資產品總數已達到639只，對產品的不了解以及對未來收益的不確定使得部分民眾的參與意愿不強。

結合不同稅收優惠模式 我國個人所得稅的起征點較高，一大部分中低收入人群無需繳納個稅，而這部分人群對養老金的需求往往比高收入人群更為強烈，相較于EET模式領取階段時補繳個稅，TEE模式只在繳費階段征稅，投資階段和領取階段免稅，明顯更適合廣大中低收入人群。我國的個人養老金的稅收優惠模式應該將EET模式和TEE兩個模式結合起來。同時我國采用EET模式時應考慮到我國資本利得稅缺位的情況，將投資收益部分補繳的個稅排除在外，領取階段僅對本金征收個人所得稅，保證納稅人投資收益所得和個人養老金所得享受稅收優惠一致。

拓寬稅收優惠覆蓋面 我國個稅起征點較高，個稅納稅人規模相對其他發達國家的規模并不大，而EET模式對低收入群體的激勵作用有限，因此可以針對中低收入群體設立稅收優惠，有效激勵中低收入群體加入第三支柱個人養老金計劃。具體方式可以參考美國的羅斯IRA制度，中低收入者可選擇只在繳費階段交稅；也可以借鑒德國里斯特政策規定，直接對低收入者進行財政補貼，對不同收入水平群體實行差異化稅優政策。在繳費上限方面，對于真正有能力繳費的群體，12000元/年的限額并不能滿足高收入者的需求，可以考慮提高繳費上限。

提升賬戶資金靈活性 我國現行“一刀切”的領取條件降低了其對于中高收入人群的吸引力。參考美國IRAs規則，雖然規定要求參與人在70.5歲后才可領養老金，但支持繳納10%的罰金后提前支取養老金賬戶中的資金。我國的個人養老金制度也可以采用繳納罰款或者規定在特殊情況下提前支取的稅收政策，例如患有重大疾病。這樣可以增加賬戶資金使用的靈活性，也將參與人遇到緊急情況考慮在內。

適度推動儲蓄轉化為第三支柱資金 改革開放以來，我國居民儲蓄率一直居高不下，這使中國個人儲蓄存款市場逐漸積累了大量資金。而當前中國第二支柱總體覆蓋率低，企業年金和職業年金發展處于停滯階段，基金規模不足。因此，相較于美國第二支柱的資金轉換方案，中國居民儲蓄存款資金轉換更有可能向第三支柱注入強大資金流，為個人養老金的發展提供重要支持。政府需要合理引導居民儲蓄存款向第三支柱轉移，可以通過完善第三支柱配套稅收政策并向居民普及第三支柱養老保險相關的專業知識，加大政策扶持力度，鼓勵居民將部分儲蓄存款存入個人養老金賬戶。

作者單位：上海海關學院碩士在讀學生