低碳試點政策與新能源產業發展研究

錢懿佳 鄒美常 鄢波

摘 要：低碳試點政策是應對氣候變化和推動可持續發展的重要舉措，政府、企業和社會各方共同努力，共建共享低碳環境的愿景正在逐漸成為現實。在低碳試點政策的推行過程中，政策驅動力與新發展理念將進一步助推新能源產業發展，更好地發揮新能源產業作為減緩氣候變化、改善空氣質量，促進經濟增長，推動科技創新和提升競爭力的重要支撐。本文基于低碳試點政策背景下新能源產業的發展現狀及存在的問題，提出促進新能源產業發展的優化路徑，以期促進新能源產業的高質量發展。

關鍵詞：低碳試點政策；新能源產業；產業集群；政府補貼；綠色消費

本文索引：錢懿佳，鄒美常，鄢波.<變量 2>[J].中國商論，2024（03）：-164.

中圖分類號：F832；P754.1 文獻標志碼：A 文章編號：2096-0298（2024）02（a）--06

1 低碳試點政策的背景和發展

如今，全球氣候變化挑戰日益嚴重，極端氣候事件頻繁發生，給全球經濟和社會帶來巨大損失。一方面，作為世界上最大的發展中國家，我國承受著日益加劇的氣候風險和環境壓力，2021年，全球人均碳排放達4.69噸，我國人均碳排放達8.05噸，是全球人均碳排放的1.716倍。我國迫切需要采取措施減緩溫室氣體排放，積極參與全球氣候治理。另一方面，低碳經濟發展是未來可持續發展的必然選擇。通過推進低碳試點政策，我國有望優化能源結構，提高資源利用效率，促進綠色技術創新，推動經濟發展方式轉型，實現經濟增長和環境保護的良性循環。因此，我國高度重視氣候變化問題，并積極采取措施應對氣候變化。

2010年，我國正處于全面建成小康社會的關鍵時期，此時工業化、城鎮化也在加快發展，能源需求也在進一步增長，基于實現經濟全面增長的同時有效控制溫室氣體的排放目標，我國自2010年以來，立足國情，統籌規劃，開始了自上而下的低碳試點發展政策。2010年7月，國家發改委發布《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》，確立了包括廣東、遼寧、云南、天津、重慶、深圳等和天津、重慶、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定八市為首批低碳試點，具有極強的地域代表性，這一舉措也正式將低碳發展作為城市發展目標。此后，2012年和2017年為擴大試點范圍，發揮不同地區比較優勢、促進地區間良性互動發展，國家發改委分別發布了《國家發展改革委關于開展第二批低碳省區和低碳城市試點工作的通知》《國家發展改革委關于開展第三批國家低碳城市時代工作的通知》等文件。與第一批試點的工作要求相比，第二、三批試點要求增加了一項，即各試點城市必須堅持五位一體總體布局，積極創新體制機制，積極探索創新經驗和做法，加快形成綠色低碳發展的新格局，為全國低碳發展發揮示范帶頭作用[1]。低碳試點政策各批次具體實施年份、實施城市和主要任務如表1所示。同時，各地政府在推動經濟持續增長，提升地區發展水平的基礎上需要積極應對日益嚴峻的環境問題，減少碳排放，保護生態環境。雙重挑戰和壓力促使地方政府必須審時度勢，把握住低碳發展的機遇，將低碳發展列入重要戰略部署，圍繞低碳發展規劃制定低碳發展政策，調整產業結構，發展綠色低碳產業，優化能源結構，倡導綠色消費，推動形成綠色低碳的生產方式和生活方式。

2 低碳試點政策下新能源產業發展情況

能源是經濟社會發展的基礎和動力源泉，我國形成了以煤炭、電力、石油、天然氣等主要化石能源為中心的能源體系。從2022年看，我國能源消費中化石能源占比達82%。2014—2022年，我國非化石能源占比逐年上升，但占比仍小于17.5%，可以看出我國在經濟發展的過程中對化石能源的需求量較高，且在很長一段時間中消耗量仍會居高不下。但傳統的能源粗放式發展會對我國經濟發展形成較大的制約。一方面，化石能源的開發會對生態環境造成較為嚴重的破壞，造成水污染、大氣污染和溫室氣體排放等不良影響，我國在實現碳達峰和碳中和的目標上將會面臨較大的壓力。另一方面，我國煤炭、天然氣等化石能源供給形式較為嚴重。我國綠色煤炭資源量約占全球煤炭資源量的10%，煤炭資源回收率平均僅為50%左右。我國1993年成為石油凈進口國后，進口量逐年增加，至2022年已達到我國消費量的73.5%。化石能源具有不可再生特點，資源的有限性容易引發能源危機、帶來社會動蕩和環境惡化，不利于人類長期發展。新能源具有可再生性，是提高國家能源安全保障、實現節能減排與應對全球氣候變化的重要舉措。我國將新能源發展納入國家發展戰略，并不斷調整能源政策以保障能源供給和實現可持續發展。

面對日益嚴峻的氣候危機挑戰，作為世界上最大的發展中國家，我國也展現出負責任大國的使命和擔當，不斷推進碳達峰、碳中和進程，其中低碳試點城市政策便是為了完成這一目標的政策手段，旨在提高城市碳排放效率。在試點城市建設過程中，政策監管者為實現碳減排與經濟發展的雙贏目標，一方面會采取嚴格的環境規制措施迫使高污染排放企業降低污染力度，另一方面通過對城市的產業結構與產業布局進行調整來實現碳減排目標，因此會加強引進新能源產業的力度[2]。截至2022年底，全國鐵路電氣化比例達到75.6%，新能源公交車超過50萬輛，共享單車隨處可見。2022年，全國以新能源的非小微企業為條件的相關企業共有86267家。從區域分布來看，江蘇和山東以9889家和9310家相關企業領先，廣東則以6016家位列第三位，河南、河北、浙江、安徽相關企業數量均超過4000家。在國內政策法規體系扶持下，以太陽能光伏發電和風電為代表的新能源開發與利用已經形成了初步規模和一定的經濟效益。截至2022年底，可再生能源發電累計裝機容量12.13億千瓦，占全部電力裝機的47.3%。當前，全社會用電量實現較快增長、電力消費結構繼續優化，發電裝機綠色轉型持續推進，以低碳排放為特征的產業體系和消費模式將快速實現。可以看出，在低碳試點政策背景下，新能源產業將逐漸增多，可能發揮產業集聚效應，促進低碳經濟發展。

本文借鑒李世忠、郭立偉等學者的做法，用通用設備制造業、電氣機械及器材制造業兩個行業的工業總產值來表征新能源產業的總產值，數據來自全國各地級市統計年鑒和統計局官網，刪除了缺失程度較高的城市，使用線性填補法填補剩余城市缺失數據，計算出2007—2020年我國新能源產值的總量。從圖1和圖2可以看出，我國新能源產值自2010年低碳試點政策頒布后大體上成增長趨勢，增長率有所下降，但在2012年擴大低碳試點城市范圍和數量后，增長率有所提高。2016—2018年，我國新能源產值降低的原因可能是我國自2014年后研發投入增速大幅放緩的原因，而技術研發是關乎新能源產業發展的重要因素，此段時間，我國大部分地區受經濟下行壓力較重，創新活動受經濟大環境影響較其他經濟活動更大，研發環節受制影響了新能源的生產效率和行業的產值。同樣，從圖3可以看出，新能源產值占工業總產值比率自2012年開始逐年提高，2016—2018年有所降低，但自2019年起所占比值又有所提高。

本文使用區位熵指數衡量新能源產業的集聚程度，區位熵指數越高則表示聚集程度越高。根據表2顯示，2007—2020年我國長三角地區新能源聚集程度普遍較高，絕大部分西部地區例如寧夏回族自治區、貴州省、甘肅省等省份則聚集程度較低，吉林省、天津市等省市在2007—2020年新能源產業聚集程度增長較快。目前，新能源產業在我國已經初顯了集群式發展的特征。全國某些地區形成了四大產業集聚區：一是以西部地區的光照與資源優勢為基礎，發展了多晶硅及光伏發電站集群區；二是西南地區憑借電力和科研院所的優勢，發展了多晶硅產業集聚區；三是東部地區憑借技術、資金及配套優勢，形成了光伏全產業鏈集群區；四是華中華北地區以人才與科研優勢為支撐，發展了組件及設備集群。這些產業集聚區的形成和發展，為新能源產業的推進提供了有力支撐，為促進新能源產業的技術創新和產業升級打下了堅實的基礎。

近年來，國家針對新能源行業持續出臺利好政策，加快構建清潔低碳、安全高效的能源體系。為此，我國主要省份針對核電行業，提出幾點發展目標。其中，浙江、福建、廣東和海南均提出了至2025年末的核電裝機規模，遼寧提出在“十四五”期間將新增核電裝機224萬千瓦。周亞虹等（2015）研究發現在產業起步階段政府補助能帶來新型產業盈利優勢[3]。當地方政府給出相當大的優惠幅度或當市場規模達到一定比例時，便有可能形成地方性產業集聚。可見，政策驅動是產業發展的重要因素，企業盈利將吸引更多同企業在一個地方集中。因此，在低碳試點政策背景下，新能源產業集聚將可能帶來集聚效應，為綠色低碳轉型建設提供強勁支撐。同時，政策傾斜是企業發展的助推劑，相比其他行業具有更便捷的途徑、寬松的門檻，吸引更多同行企業在同一地方集中。新能源產業是一個創新水平要求較高的行業，因此需要大量的資金支持，存在一定的投資風險，但當新能源產業創新滿足市場需求時，將吸引外資投資，吸引的外資投入產業中進一步擴大企業再生產。當新能源產業市場競爭力逐漸增大，一定程度上形成產業集聚現象。當前，我國對新能源產業給予較多的政策支持，低碳試點城市相較其他非試點城市，其減碳壓力較大。為減少壓力，將大力推動新能源產業發展，促進低碳經濟的發展。此類行為將可能引發城市間競爭，如通過減少稅費、給予財政扶持等方法促進新能源產業的聚集和進一步高質量發展。

3 低碳試點政策下新能源產業發展過程中存在的問題

低碳試點政策有力推動了新能源產業的發展，但在發展中仍存在一些制約新能源產業高質量發展的問題。

3.1 企業資金壓力大

雖然中國在一些新能源技術領域取得了進展，如太陽能光伏、風力發電等，但在其他領域，特別是一些核心技術和高端設備制造方面，仍然相對薄弱，這導致中國的新能源產業仍然依賴進口一些關鍵設備和技術，面臨技術壁壘的挑戰，產品附加值和利潤較低。技術水平是提升新能源產業競爭力的關鍵，而研發活動和新能源項目通常需要大量的投資支持，如太陽能光伏電站、風電場等項目。雖然政府提供了一定的資金支持，但較集中于項目建設和生產領域，在技術研發環節力度較小，導致企業面臨資金缺口和財務壓力，難以有效的提高技術創新水平和能力。這可能影響項目的順利推進，甚至導致一些項目中止或擱置。同時，相關產業可能對環境和地域等外部條件有著較高的要求，例如太陽能產業需要較大的土地進行建設，受制于天氣的變化還需要建立備用電源供應系統，都需要較高的資金投入保障[4]。另外，補貼對象會出現選擇性偏差，政府補貼出于其社會目標的動機傾向投向具有更大成功可能性、更高預期回報率的企業，使得真正需要補貼的企業享受不到政府補貼，造成補貼效率的低下。資金壓力不僅限制了新能源產業的技術創新和研發能力，也對企業的運營和市場拓展造成了不良影響。

3.2 基礎設施不完備

新能源產業集群通常依賴于可再生能源，如風能和太陽能。然而，這些能源的產生通常呈現出集中在偏遠地區或海上的特點，遠離人口密集地區。這一地理分布趨勢給電網的穩定性和可靠性帶來了一系列嚴峻挑戰。電網建設滯后，電力輸送線路覆蓋的完善度不足，可能導致新能源的波動性難以有效調度，從而出現棄風、棄光等問題，極大地影響了新能源的利用效率。值得注意的是，電力輸送和儲能設施的不完備也成為制約新能源輸送效率的瓶頸。中國新能源海上風電和太陽能發電的遠距離輸送面臨著基礎設施建設滯后的問題，缺乏足夠完善的海底電纜和輸電線路，制約了清潔能源從離岸到陸地的高效輸送，成為離岸風電和太陽能開發實際應用的瓶頸。另外，新能源產業集群的發展需要大規模的原材料和組件運輸，需要發達的地方網絡作為依托，若交通和物流基礎設施不健全，將導致企業無法高效利用產業資源，造成供應鏈延誤、生產成本增加以及產品交付困難等一系列問題，直接影響企業在激烈市場競爭中的競爭力。

3.3 地方干預制約產業發展

新能源產業集群相比傳統產業集群而言，具有依托政府制度的特點，依賴于地方政策的驅動，受政策環境影響較大[4]。低碳試點政策為地方政府提供了在經濟轉型過程中積極投資新能源產業的契機。政府可能出于實現綠色經濟和可持續發展的目標，更加關注新能源產業，并通過財稅支持、補貼和優惠政策等手段，鼓勵企業加大在新能源領域的投資，提升產業的技術水平和競爭力。然而，過度的政府干預也可能產生一些負面影響。首先，政府過度干預可能導致市場扭曲。隨著新能源產業的發展，市場競爭逐漸激烈，特別是光伏、風電等領域。過度的競爭可能導致產品過剩和價格下跌，影響企業的盈利能力。一些地方政府出于吸引投資和就業的考慮，可能過度追求本地新能源產業發展。這可能導致資源浪費、產能過剩，甚至形成市場壟斷和不規范競爭。過多的補貼和優惠政策可能會扭曲新能源產業的市場競爭，使得市場資源過度集中在某些細分領域，影響其他領域的發展。這可能導致新能源產業內部的不平衡發展，制約整體產業的進步。其次，在政績壓力下政府可能傾向于支持高利潤的新能源項目，導致資源錯配[5]。在追求經濟效益的考量下，政府可能更傾向于支持高利潤的新能源項目，而忽略了一些具有潛力但利潤較低的新能源領域。這可能導致新能源產業內部資源配置不合理，影響產業的全面發展。最后，政府干預過度可能導致投資環境的不穩定性。政府可能會依據發展現狀較為頻繁調整相關政策，特別是涉及補貼、稅收優惠等支持政策。這種不穩定性導致企業在制定技術創新和市場推廣策略時，需要考慮政策不確定性可能帶來的影響，難以做出長遠規劃，影響企業的高質量發展。政府政策頻繁變動或政策執行不穩定，也可能使投資者對新能源產業的長期前景感到不確定，從而減緩資本流入和項目進展，對產業發展產生阻礙。

4 促進新能源產業發展的優化路徑

4.1 優化政府補貼政策和力度

首先，政府應該制定長期的、穩定的財政支持計劃，明確新能源產業發展的目標和政策措施，加大對新能源技術研發的投入，特別是在核心技術和高端設備制造方面，避免過度依賴短期性、臨時性的資金補貼。建立多年規劃，充分考慮產業發展周期和政策執行效果，同時與產業相關方廣泛溝通，以確保政策的科學性和可持續性。政府可以設立專項基金，用于支持新能源技術創新和項目推進，通過引導金融機構提供貸款優惠等方式，激勵企業加大技術創新投入，并與企業、科研院所等建立緊密合作關系，共同開展技術研發和創新項目，降低企業的研發成本，提高技術創新效率。其次，政府可以通過優化補貼政策，確保補貼對象的公平性和合理性。政府應避免補貼出現選擇性偏差，確保真正需要補貼的企業能夠得到支持，提高補貼效率。同時，建立技術創新評估和推廣機制，對新能源技術創新進行評估和認證，推廣符合標準的新能源技術，對相關企業免征前幾年所得稅或減少所得稅率。這有助于提高技術創新的質量和效率，鼓勵企業加大技術創新投入，進一步推動產業的可持續發展。

4.2 完善基礎配套設施

首先，完善電力輸送和儲能設備是確保新能源產業可持續供應的關鍵。政府應加強電力輸送線路的建設和改造，提高輸電效率和穩定性，解決新能源電力遠距離輸送的問題。同時，發展多樣化的儲能技術，包括電池儲能、儲氫技術等，用于儲存間歇性能源，保障新能源的穩定供應。其次，應致力于完善地方網絡發達性，包括加強通信和互聯網基礎設施建設。建立高速寬帶網絡和5G基站，將信息技術與新能源發電設施相連接，實現實時數據傳輸和監測，在提高新能源設備運行效率的基礎上加強新能源系統的智能化管理，提升產業整體運行水平。再次，提倡“互聯網+”經濟模式，即以互聯網為核心，推動新能源發電和消費者之間的互聯互通。建設智能電網和能源互聯網，建立能源信息共享平臺和能源交易市場，實現供需雙方的即時互動與協調。這樣的模式能夠更好地應對新能源波動性和間歇性問題，確保能源的高效利用，推動產業向更加智能、靈活和綠色的方向發展。最后，加強新能源產品的運輸網絡建設，特別是針對分散式能源產業。發展綠色物流和綠色運輸技術，采用新能源驅動的運輸工具，提高運輸效率和降低運輸成本。此外，建設多式聯運網絡，將不同運輸方式有機結合，優化物流通道，提升新能源產品的供應鏈效率。

4.3 平衡政府干預與產業發展

首先，政府應更好地發揮市場的決定性作用，減少過度干預。鼓勵企業在市場中自主競爭，優勝劣汰，推動新能源產業朝著高質量、高效能、低碳排放的方向發展。政府可以通過競賽招標和公平競爭機制，為優秀的企業提供更多支持，激勵其在技術創新、產品質量和服務水平方面不斷提高。其次，政府需要關注新能源產業的全面發展，避免過度關注某些細分領域，而忽略其他領域的潛力。在政策制定中，要考慮到不同新能源技術的發展階段和特點，給予適度的支持和引導。政府可以通過技術評估和市場需求預測，合理引導資源配置，避免產業發展的不平衡性。再次，政府應加強產業規劃，制定科學合理的新能源產業規劃。政府可以組織專家和企業代表共同制定規劃，明確產業發展的目標和路線圖。在規劃中要考慮到新能源產業與其他相關產業的關系，統籌發展，促進產業協同創新。最后，要注重強化政策落實，強化企業的“獲得感”，創新政策執行方式，實現長效機制，防范政策的經常性變更對于新能源企業發展的影響，真正讓政策落到實處，以更高質量的政策供給來為企業提供政策支持，增強企業對經濟發展的信心。同時，加強對新能源產業的全過程監管，避免政策執行過程中出現不規范行為和市場亂象。通過這些綜合措施的實施，政府可以優化對新能源產業的干預方式，減少負面影響，推動新能源產業健康發展和可持續增長。政府在制定和執行政策時要充分考慮產業發展的長遠利益，促進企業在市場競爭中取得優勢，為實現綠色經濟和可持續發展目標做出積極貢獻。

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