關于行政事業單位預算管理問題的思考

陳清

摘要：隨著法律法規的不斷完善，信息化技術的不斷進步，政府預算管理工作從無到有，從粗放到細致，從局部發展到一體化運作，預算管理在優化資源配置、提高政府部門工作效率方面起到了積極的作用。但是在全面預算管理工作的不斷推進的過程中，各屬地政府利用信息化手段，推出了預算管理一體化平臺，對預算編制要求也提出了更高的要求。因此很多行政事業單位，特別是中小型行政事業單位在預算管理過程中碰到了一些亟待解決的問題，本文主要闡述了預算管理過程中遇到的問題，并且探討了解決這些問題的一些方式。

關鍵詞：行政事業單位；預算管理；制度；信息化

良好的預算管理能夠規劃、控制、引導行政事業單位業務活動有序進行，可以幫助各單位以最經濟有效的方式實現預定項目目標，同時也是對部門進行績效考核的重要依據。在行政事業單位財務部門的諸多工作中，預算管理工作占據半壁江山，從預算的編制、下達、執行以及最后的決算，貫穿整個財務部門的工作。預算管理在行政事業單位中的地位顯而易見，經過多年的發展，我國行政事業單位的預算管理工作日趨成熟，但是隨著全面預算管理、預算管理一體化平臺的推行，也顯現出一些亟待解決的問題。本文主要是對行政事業管理預算管理過程中遇到的問題進行分析探討。

一、行政事業單位預算管理的現狀與意義

（一）行政事業單位預算管理工作的現狀

全國各級政府能夠嚴格落實《中華人民共和國預算法》，按照自下而上，增量預算為主，零基預算等其他預算方式為輔的方式編制每年預算。各行政事業單位的預算即為各級政府預算的基礎，為了優化預算管理，確保各層級預算數據、執行情況的完整性、及時性，加之，今年以來財政收支不平衡的矛盾日益突顯以及落實政府“過緊日子”的要求，預算管理精細化更加迫切。各級政府根據財政部部署，推行預算管理一體化工作，各層級預算單位積極參與改革，行政事業單位的預算管理水平得到進一步提升。

（二）行政事業單位加強預算管理工作的意義

1.有利于優化資源配置

行政事業單位全面預算管理工作的建立和執行，有利于財政部門、政策決策者、數據使用者更加全面、真實、準確地獲得行政事業單位內部資源狀況的第一手資料，能夠幫助政策決策者根據單位實際業務開展情況，對單位資源進行合理科學的分配，并且各業務部門也能夠根據預算安排，提前籌謀規劃資金使用進度，保障行政事業單位資金使用效率合理高效。

2.有利于提高管理水平

預算工作具有系統性，并非是獨立存在的，預算編制、預算執行以及預算考核形成一個有機整體。通過有效的預算編制可以對行政事業單位進行約束，避免盲目開展工作、重復立項投資等。嚴格的預算執行，規范業務收支，有利于平衡收支，防范廉政風險。完善的預算考核制度，有利于行政事業單位對單位內部的財務管理狀況進行自我評價，規范考核標準和財務管理體系。全面提升行政事業單位財務管理水平。

3.有利于增強內控力度

預算是行政事業單位內部控制工作的重要組成部分，內部控制工作質量的高低，很大程度上取決于預算管理工作做的是否到位，并且預算管理工作是單位內部控制評價過程中的重要考評內容，健全的預算管理制度、規范的預算管理流程，能夠提升行政事業單位各業務部門的內控水平，從整體上提升單位的內部控制力度。

4.有利于規范績效評價

預算執行率作為績效指標之一，是行政事業單位整體績效管理、項目績效考評的重要參照依據，對于項目執行進度、偏差管理有一定的導向作用。各預算項目可以通過預算的執行情況了解項目的進展情況，為各業務部門調整項目執行進度，完善績效管理工作，提供財務數據支撐。

二、行政事業單位預算管理存在的問題

我國行政事業單位預算管理工作在發展的過程中，也在不斷優化，不斷改進，但是隨著整個宏觀經濟環境的變化，以及中央對地方預算管理工作要求的不斷提高，我們在預算管理工作中遇到了一些問題。特別是一些人力資源配備不足的基層預算單位，“麻雀雖小，但五臟俱全”，這些問題更是凸出。

（一）預算管理制度不健全

各行政事業單位按照單位實際情況制定本單位的預算管理制度。但是，這些預算管理制度存在年代久遠、更新不及時，或者不能全面指導單位預算編制工作的情況。一些基層預算單位，由于缺乏專業的預算人員，甚至都沒有相關的預算管理制度，完全執行主管單位的制度，往往主管單位的預算管理制度未考慮到基層單位的實際情況，適配度差，導致基層預算編制工作不順利，或者提交預算主管單位的預算數據不準確，或者信息不對稱，預算主管單位認為應該壓減的經費未壓減或者壓減不到位，基層預算單位不肯壓減等等情況，進而影響預算主管單位的預算上報。預算壓減率設置隨意，財政部門每年要求各行政事業單位按照10%-15%的標準壓減預算，存在一刀切的行為，特別沒有考慮一些基層小單位，本來預算基數就小，再按照這樣的比例壓減預算，單位難以運作，業務難以開展，嚴重影響預算單位預算管理積極性。

（二）預算管理人員配置不科學

各行政事業單位一般按照“自下而上”的方式編制 預算，預算主管單位的預算數據主要是依靠下屬基層單位的預算數據匯總得來。但是基層預算單位的人員存在多頭領導的情況，往往是一崗多職，很多預算編制人員沒有專業的財務背景，有的單位甚至是安排駕駛員在對接預算編制工作，所以上級部門是希望基層單位能夠根據單位的實際需求來編制預算，而基層單位的預算數據則是復制上一年度的上報，往往導致在預算執行過程中一些項目無預算指標可用，一些項目的預算指標用不掉。主管單位的預算編制人員，忙于匯總各業務部門、基層預算單位的預算數據，加之財政部門對預算“一上”、“二上”的時效要求比較高，專業人員也沒有時間去核實這些預算編制得是否合理。

（三）預算管理信息化程度較低

隨著預算管理一體化工作的推行，各級政府都推行了預算一體化平臺。從預算編制、預算執行到財務核算，從績效管理到預決算的公開，所有和預算有關的大大小小的工作都在這個平臺上完成。雖然這個預算一體化平臺的功能非常多，但是不夠強大。一是很多工作還需要人工統計、計算，比如說“三公經費”的執行率，系統無法自動取數，導致財務工作人員向決策層或者業務單位提交的數據計算量大，并且錯誤風險高。三是操作終端局限性太大。操作終端只能是臺式電腦，無法移動辦公，特別是智能終端如此發達的時代，財務人員還是只能通過一根財政專線加臺式電腦完成預算的所有操作。特別是疫情期間，隔離在家辦公的時候，行政事業單位的很多財務工作只能停滯。

在預算一體化平臺中辦理預算業務不順暢，一是使用人員對平臺不熟悉，二是財政部門業務科室不具體使用一些初始錄入功能，缺乏對下級部門的有效指導。系統又一直在優化升級，特別是全省同時在線做業務時，系統運行故障頻發。還有一些跨年度的預算，項目流程復雜，不容易操作使用。比如在上報政府采購實施計劃時，一定要求選中預算指標，如果預算指標和項目總預算不一致還需要另外說明，這種操作方式邏輯站不住腳。一般情況是先有采購計劃，才會編制預算，現在采購計劃與預算編制倒置，以預算來定計劃不符合一般的操作習慣。

（四）預算執行過程監督不力

目前各行政事業單位的預算執行監督主要是以事后監督為主。一味強調預算執行率，這就會導致各行政事業單位出現為了完成年度預算，年底集中支付，甚至提前支付，不按計劃支付等情況。比如，有些項目為了提高預算執行率，在合同內約定較高的預付款比例。還有一些項目，項目已經完成了，長時間不驗收，導致項目經費不能按時支付，預算執行率偏低。二是系統監控形同虛設，一些被系統監控的支付業務，既不需要上傳附件，也不需要進行說明，只要和財政國庫審核人員說一聲，就可以立刻解除監控。監控規則設置也很隨意，同樣的業務有時候會觸發監控，有時候不會觸發監控。三是單位負責人不重視，審核隨意。比如，一些業務缺少必要資料也會簽審核同意。

（五）預算調整控制不合理

由于在預算編制時，系統會要求編制到業務經濟分類，理想狀態是在做預算的時候就能把記賬憑證中的會計分錄都明確好，但是當單位業務狀況、國家政策等一些突發不可控因素存在時，預算調整的手續嚴格，時間長，且全部要在線下完成。為了保證較低的預算調整率，或者為了及時付款，可能會出現經濟分類竄用、項目混用的情況，這種情況在12月份最多。比如養老金項目，在執行過程中間有人員調動、增減，支付時效要求高，來不及調整指標，那么一些單位可能會從職業年金中支付相應費用，那么按照基期預算方式編制預算的單位，養老金這個項目的偏差會逐年增大。

三、加強行政事業單位預算管理的對策

（一）優化預算管理組織工作，完善管理制度

各行政事業單位應該成立預算管理工作小組，由單位負債人任組長，各業務部門負責人、下屬單位負責人為組員，工作小組辦公室可以設在財務部門。由財務部門在每年預算編制工作結束后，下一年度預算編制工作開始前，組織預算工作小組成員對預算管理編制工作進行復盤，及時發現工作中存在的問題，提出解決方案，將相關方案制度化，及時完善預算管理制度，特別是對于下屬單位，主管單位應該盡可能考慮周到，宏觀與微觀結合，提升預算管理制度對各級預算單位在預算編制工作的指導作用。對于一些無法制度化的解決方案，預算工作小組可以將其編制成預算工作手冊，將預算編制中遇到問題作為案例編制到手冊中，今后可以作為工作參考。

（二）組織人員培訓，加強基層單位人員力量

根據各行政事業單位的實際情況，要求基層單位設置專人專崗做預算管理工作的要求是難以實現的，而且預算管理工作本身就應該是上下一心、全員參與的的一項工作。那么作為單位主管部門、財政部門，就應該統一思想、打造一支高素質的預算管理隊伍。一是定期組織培訓，特別是各級具體負責預算編制、執行等工作的人員，可以通過線上和線下相結合的方式，在每年預算編制前，組織預算編制人員進行培訓，培訓內容應該包括預算相關的法律法規、預算編制的要求、案例分享。二是建立預算管理社群。社群不是簡單的拉一個微信工作群、釘釘工作群，在群里面發個通知。社群里應該有權威專家，能夠答疑解惑。財政部門可以指定專人定期對各類疑問進行整理，上傳到云端，方便入社群的人員下載參考。通過“有獎問答”的方式，鼓勵社群成員檢驗學習成果，按年度積分兌換獎品，提高大家對預算管理學習的積極性。三是建立對基層單位預算管理工作的調研制度。作為有下屬單位的主管單位，下屬單位上報預算后，除了與上年的預算執行情況進行比對外，還應該通過現場調研或者視頻會議等形式，與各基層預算單位負責人、預算編制人員進行溝通，比如大型修繕項目，應該實地考察、詢價后確定預算數，另外還有一些預算波動比較大的技術服務類的項目，應該通過多年的項目數據分析，通過算術平均或幾何平均的方式，確定預算數據，確保預算更加精準，減少執行偏差，提高預算管理水平。

（三）強調信息化水平與預算管理水平匹配

隨著預算管理要求越來越高，預算一體化平臺應該進一步優化。首先是提升預算一體化平臺的智能取數、統計能力。設置統計模塊，平臺使用人員，可以根據自己的需求，設置一定條件以后，獲得需要的數據，提高數據統計的精準性。第二是實現預算調整線上操作，減少奔波，提高工作效率，特別是工資、社保等人員經費的追加、調整，系統可以實現自動匹配，完成預算的追加或者調整。三是實現預算一體化平臺移動辦公，打破預算管理工作的空間限制，便于應對突發狀況，特別是行政事業單位負責人可以通過移動終端及時了解單位預算管理情況，為單位業務管理工作實時提供可量化的財務數據。

（四）加強預算流程管控

一是加強對預算的動態管理，降低預算執行率考核權重，允許預算單位半年度調整預算，對于年度內決定不再執行的項目，經預算單位黨組（委）會討論并財政部門同意以后可以壓減預算或者調整到需要的項目中去，以提高財政資金的使用效率。對于壓減的項目，經評估后再啟動的，按照零基預算的方法編制預算。

二是完善支付計劃，嚴肅支付紀律。按月上報支付計劃，一般是月底報送下月支付計劃，提高財政部門資金安排效率。對于上報的支付計劃不需要使用的，應該申請及時收回。加強支付過程中的審核力度，財政部門應該嚴格把關，特別是對于一些系統提示監控的支出，財政部門應該要求預算單位上傳相關原始憑證后，審核無誤后才可以解除監控。對于一些經常性的被監控的支出，經預算執行部門申請后可以不納入監控，這種申請一年申請一次，提高系統監控的嚴肅性。

三是加強對單位負責人財經紀律和財務管理制度的培訓，提高單位負責人在預算執行審核過程中的重視程度，以增強支付業務的正確率。

四是預算編制應當細中有粗，除了“三公”經費、政府采購等特殊的項目，其他通用運轉類項目編制到政府經濟分類，業務經濟分類在具體支付時，由支付人員根據實際的業務選擇對應的分類，避免經濟分類張冠李戴。

四、結束語

本文分析了預算管理過程中遇到的制度不健全、人員配置不科學、信息化水平偏低以及預算執行監管過程中存在的問題，并且探討了解決這些問題的對策，強化預算管理組織、優化預算管理一體化信息系統、加強預算流程管控等等，希望這些對策能夠解決各行政事業單位在預算管理過程中的一些問題，特別是能夠幫助一些中小的基層預算單位的財務人員，為他們的預算管理工作提供一些新思路。

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