突發(fā)事件應(yīng)急管理中的行政應(yīng)急權(quán)使用研究

陶 東，于 龍，呂培進(jìn)

1. 中共江西省委黨校，江西 南昌 330108； 2. 鞍山市公安局，遼寧 鞍山 114000；3. 呂梁學(xué)院，山西 呂梁 033000

行政應(yīng)急權(quán)是非常態(tài)下的特殊權(quán)力，是公共部門(mén)為及時(shí)有效控制危機(jī)所采取的緊急立法、緊急司法限制、緊急措施等的集合。在專(zhuān)制社會(huì)，并沒(méi)有行政應(yīng)急權(quán)之說(shuō)，權(quán)力的不加限制使得常態(tài)與非常態(tài)下的權(quán)力運(yùn)作并沒(méi)有太大區(qū)別［1］。近年，應(yīng)急管理逐步走向全災(zāi)種與全過(guò)程管理，特殊時(shí)期的戒嚴(yán)模式也發(fā)展為系統(tǒng)科學(xué)的應(yīng)急管理模式，在這個(gè)過(guò)程中以行政應(yīng)急權(quán)為核心的國(guó)家應(yīng)急權(quán)力逐漸規(guī)范。

一、行政應(yīng)急權(quán)概述

（一）行政應(yīng)急權(quán)的起源

行政應(yīng)急權(quán)，或行政緊急權(quán)、緊急狀態(tài)下的權(quán)力，指的是非常態(tài)下的一種特殊權(quán)力，是對(duì)政府在特殊情況下權(quán)力集中和擴(kuò)張的允許。在應(yīng)急管理中，行政應(yīng)急權(quán)指的是在突發(fā)事件發(fā)生前后，當(dāng)常態(tài)下的行政權(quán)無(wú)法有效化解危機(jī)，相關(guān)主體可以依照相關(guān)規(guī)制行使一種臨時(shí)性的特殊權(quán)力，采取緊急規(guī)制創(chuàng)制、司法限制、行政權(quán)擴(kuò)張等措施，控制與平息事件。

行政應(yīng)急權(quán)并不是現(xiàn)代化所催生的一種權(quán)力，其與政府的起源、穩(wěn)定的行政相伴而生，有一定的理論基礎(chǔ)。洛克在《政府論》中提到：世間常有偶發(fā)事件，嚴(yán)格按照既定法律執(zhí)行反而有害，需要在特殊時(shí)期行使一種特權(quán)，這種特權(quán)并無(wú)法律規(guī)定、有時(shí)甚至違反法律而依照自由裁處來(lái)為公眾謀福利的行動(dòng)權(quán)力［2］。在洛克看來(lái)這種特權(quán)是不用以法律加以限制的，是人民公認(rèn)和賦予賢者的，絕不會(huì)受到質(zhì)難。哈耶克也認(rèn)為雖然“自由社會(huì)的基本原則主張，政府的強(qiáng)制性權(quán)力只能被用于實(shí)施普遍正當(dāng)?shù)男袨橐?guī)則”，但也存在偶發(fā)的情況，如外敵入侵、暴動(dòng)、自然災(zāi)害等事件的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)秩序成為壓倒性的目標(biāo)，需要將使用特殊有效行動(dòng)的權(quán)力賦予某人，但這種權(quán)力是常態(tài)下不被允許的，在恢復(fù)社會(huì)秩序后應(yīng)該終止的［3］。漢密爾頓提到暴動(dòng)與叛亂這種特殊情況時(shí)，強(qiáng)調(diào)新憲法和聯(lián)邦制對(duì)維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定的重要作用，將緊急狀態(tài)下的特權(quán)賦予政府［4］。即這種特殊的權(quán)力是一種必要的，是“必要學(xué)說(shuō)”的運(yùn)用［5］。另外，國(guó)家與社會(huì)的運(yùn)作不可避免存在非常態(tài)狀態(tài)［6］，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)沖突、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件影響下的狀態(tài)。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)與全球化的進(jìn)一步深入，人類(lèi)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的事實(shí)步入，使這種權(quán)力的使用愈發(fā)必要。但這種特殊權(quán)力的使用如果不加以限制，同樣會(huì)帶來(lái)災(zāi)難。

現(xiàn)代國(guó)家及其政府的建立都會(huì)在法律上明確在特殊時(shí)期、緊急狀態(tài)下政府的行政應(yīng)急權(quán)。如美國(guó)《斯坦福法案》《災(zāi)害救助和緊急援助法》《國(guó)家緊急狀態(tài)法》等法案就規(guī)定了聯(lián)邦政府和州政府行政應(yīng)急權(quán)的組織架構(gòu)、具體內(nèi)容等。總統(tǒng)在宣布進(jìn)入“緊急狀態(tài)”后，有權(quán)對(duì)生產(chǎn)、交通、私人行動(dòng)等進(jìn)行管制或限制。英國(guó)的《緊急權(quán)力法案》《非軍事應(yīng)急法案》同樣對(duì)應(yīng)急權(quán)的運(yùn)作給出了詳細(xì)的規(guī)定。法國(guó)的憲法中還特別規(guī)定了總統(tǒng)的特別權(quán)力，結(jié)合《戒嚴(yán)法》等緊急狀態(tài)法對(duì)法國(guó)行政應(yīng)急權(quán)使用過(guò)程和范圍有著詳細(xì)的規(guī)定，且有著較為充分的救濟(jì)渠道。可見(jiàn)，行政應(yīng)急權(quán)已經(jīng)成為政府一種必要和普遍的權(quán)力被各國(guó)用法律的形式固定下來(lái)，既明確相關(guān)權(quán)力，又限制權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張。

國(guó)內(nèi)對(duì)“行政應(yīng)急權(quán)”的研究最早可追溯至龔祥瑞、陳國(guó)堯（1987）《行政應(yīng)變性原則》一文，介紹了域外特殊、緊急狀況下的行政應(yīng)變，以及行政應(yīng)變性的根據(jù)與法律體現(xiàn)。楊海坤（1990）《論行政緊急權(quán)力》則更為詳細(xì)論述了這項(xiàng)權(quán)力的理論依據(jù)以及將這項(xiàng)權(quán)力納入法制軌道的思考。但真正使得這項(xiàng)特殊權(quán)力受到廣泛關(guān)注的是2003 年SARS 疫情。疫情防控期間，出臺(tái)了緊急防治條例，采用下命令充當(dāng)臨時(shí)性規(guī)制等，但部分條例或命令并沒(méi)有法律依據(jù)或與現(xiàn)行法律相抵觸。在對(duì)事件的總結(jié)反思中，學(xué)者呼吁應(yīng)在完善突發(fā)事件管理相關(guān)法律的同時(shí)明確政府的行政應(yīng)急權(quán)及其原則，并著重討論了為什么需要行政應(yīng)急權(quán)，行政應(yīng)急權(quán)存在的合法（憲）性、合理性，以及行政應(yīng)急原則［7］。關(guān)注焦點(diǎn)是行政應(yīng)急原則與公民權(quán)益保障原則之間的沖突與平衡，但相關(guān)研究并未與應(yīng)急管理相結(jié)合，對(duì)應(yīng)急權(quán)的使用與基本情況缺乏基本研究。

（二）我國(guó)行政應(yīng)急權(quán)的解釋

我國(guó)各部法律中并沒(méi)有明確使用行政應(yīng)急權(quán)這個(gè)詞語(yǔ)，與該項(xiàng)權(quán)力密切相關(guān)的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）、《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑法》）、《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《傳染病防治法》）、《自然災(zāi)害救助條例》等。緊急狀態(tài)下行政應(yīng)急權(quán)最為直接的特征就是權(quán)力的擴(kuò)張，既在國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行擴(kuò)張，打破常態(tài)下立法、行政、司法等權(quán)力的界線(xiàn)，又向公民權(quán)利上進(jìn)行擴(kuò)張，體現(xiàn)為人權(quán)克減（克減的意義在于：一方面，它允許在緊急狀態(tài)下單方面臨時(shí)克減其義務(wù)，另一方面，更重要的是從維護(hù)保障人權(quán)角度出發(fā)，對(duì)克減權(quán)利作出限制性的條件拘束）。具體體現(xiàn)主要集中在三個(gè)方面：一是緊急規(guī)制的創(chuàng)制，包括授權(quán)立法、行政緊急命令。二是司法的限制，包括司法權(quán)行使的客觀(guān)限制、行政應(yīng)急立法作為司法權(quán)行使的依據(jù)、應(yīng)急狀態(tài)下當(dāng)事人訴權(quán)的限制。三是行政權(quán)的擴(kuò)張，包括設(shè)置應(yīng)急性行政機(jī)構(gòu)、集中行使權(quán)力、增加行政權(quán)種類(lèi)。行政權(quán)與常態(tài)相比，具有更高的裁量性、強(qiáng)制性及效率性［8］。

第一，緊急規(guī)制的創(chuàng)制。2003 年SARS 防治期間，為有效應(yīng)對(duì)疫情，政府出臺(tái)的部分條例與命令在當(dāng)時(shí)可以說(shuō)是于法無(wú)據(jù)、與法背離［9］。《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往需要限制公民人身自由，甚至加重刑罰等。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也規(guī)定，當(dāng)事件按照現(xiàn)有的法規(guī)還無(wú)法有效控制危機(jī)時(shí)，可按程序進(jìn)入“緊急狀態(tài)”，“緊急狀態(tài)期間采取的非常措施，依照有關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行或者由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)另行規(guī)定”。即在緊急狀態(tài)下相關(guān)主體有權(quán)制定臨時(shí)性的法令或規(guī)定，施行非常措施。但在重大突發(fā)事件中立法，相對(duì)而言較為繁瑣與漫長(zhǎng)，更多的還是采用行政緊急命令的方式，如國(guó)務(wù)院各部門(mén)下發(fā)的意見(jiàn)、通知等。

第二，司法的限制。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確規(guī)定了“因采取突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施，訴訟、行政復(fù)議、仲裁活動(dòng)不能正常進(jìn)行的，適用有關(guān)時(shí)效中止和程序中止的規(guī)定，但法律另有規(guī)定的除外”。《刑法》中規(guī)定的危害公共安全罪與危害公共衛(wèi)生罪，《傳染病防治法》等法律規(guī)定的疫情控制、法律責(zé)任等內(nèi)容，都可以作為司法行使權(quán)的依據(jù)，判定政府行政行為的合法性。此外，由于重大突發(fā)事件的特殊性，各項(xiàng)法律都賦予了政府相應(yīng)的自由裁量權(quán)，在特殊時(shí)期，最高法、最高檢、公安部、衛(wèi)健委等可以聯(lián)合發(fā)文明確一些行為的犯罪事實(shí)或加重刑罰，可限制當(dāng)事人訴訟權(quán)。突發(fā)事件下的大部分行為屬于國(guó)家行為和抽象行政行為并不能被提起訴訟，但基層行政的事實(shí)違法侵害在突發(fā)事件過(guò)后，相對(duì)人可以尋求司法救濟(jì)。

第三，行政權(quán)的擴(kuò)張。行政應(yīng)急權(quán)的種類(lèi)與范圍相較于常態(tài)行政權(quán)更加廣泛，且具有強(qiáng)制性和高效性。按照突發(fā)事件種類(lèi)和事態(tài)可由應(yīng)急管理部主責(zé)，或依照相關(guān)法律與各省市等地相關(guān)預(yù)案成立“聯(lián)合指揮部”負(fù)責(zé)應(yīng)急處置工作，（應(yīng)急管理部）指揮部有權(quán)根據(jù)事件態(tài)勢(shì)和事件等級(jí)采取不同的措施。具體包括：強(qiáng)制權(quán)，如封閉相關(guān)場(chǎng)所、停工、停業(yè)（營(yíng)業(yè)）、停課、強(qiáng)制隔離、控制水電油等基礎(chǔ)設(shè)施等；限制權(quán)，如人身自由限制、交通限制等；物資征用權(quán)，如房屋、工具、設(shè)備等征用；獎(jiǎng)懲權(quán)，包括基層政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、個(gè)人或企業(yè)、公民等主體。

二、應(yīng)急管理中行政應(yīng)急權(quán)的使用過(guò)程

行政應(yīng)急權(quán)體現(xiàn)在應(yīng)急管理全過(guò)程中，如：在舒緩環(huán)節(jié)就需要?jiǎng)?chuàng)制應(yīng)急權(quán)相匹配的規(guī)制，確定應(yīng)急權(quán)的內(nèi)容與范圍等基本內(nèi)容；在準(zhǔn)備的預(yù)警環(huán)節(jié)觸發(fā)應(yīng)急權(quán)的啟動(dòng)；在響應(yīng)環(huán)節(jié)，應(yīng)急權(quán)的具體實(shí)施則是應(yīng)急響應(yīng)的主要表現(xiàn)形式；在恢復(fù)環(huán)節(jié)，應(yīng)急權(quán)則是趨向中止的過(guò)程，事態(tài)狀況與應(yīng)急權(quán)相伴而行。使用過(guò)程如圖1所示。

圖1 行政應(yīng)急權(quán)使用過(guò)程

（一）行政應(yīng)急權(quán)的確定

行政應(yīng)急權(quán)的確定在應(yīng)急管理舒緩與準(zhǔn)備環(huán)節(jié)基本上就被明確，不同層級(jí)政府、不同主體在不同事件等級(jí)（狀態(tài)）下被賦予不同的應(yīng)急權(quán)。這種區(qū)分賦權(quán)是為了避免對(duì)資源造成浪費(fèi)、對(duì)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)造成不必要的損害，同時(shí)從法治源頭規(guī)避該項(xiàng)特殊權(quán)力的濫用或不當(dāng)使用。理論上應(yīng)急權(quán)在規(guī)制中越明晰，實(shí)際使用過(guò)程中能盡可能減少干擾。如前所述，我國(guó)現(xiàn)有規(guī)制中雖然尚未明確使用“行政應(yīng)急權(quán)”，但《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等相關(guān)法律法規(guī)與預(yù)案已經(jīng)形成了基本的應(yīng)急權(quán)內(nèi)容與范圍。突發(fā)事件的突發(fā)性與偶然性以及發(fā)展趨勢(shì)的不確定性，使得應(yīng)急權(quán)的確定不可能一成不變；危機(jī)的種類(lèi)、事件的狀態(tài)、次生與衍生危機(jī)影響等都使得相關(guān)主體需要不斷調(diào)整應(yīng)急權(quán)的使用主體與內(nèi)容。

應(yīng)急權(quán)的確定與賦予并不等同于應(yīng)急權(quán)使用的成功與有效，承擔(dān)主體與權(quán)力的相適性、能力都可能影響最終效果。在突發(fā)狀態(tài)下，環(huán)境、內(nèi)容、目標(biāo)的難度與強(qiáng)度都要遠(yuǎn)高于常態(tài)，對(duì)系統(tǒng)設(shè)計(jì)、流程設(shè)計(jì)、組織設(shè)計(jì)、人員素質(zhì)都有較高要求；相應(yīng)主體能力如果無(wú)法匹配授權(quán)，不僅無(wú)法準(zhǔn)確順暢行使應(yīng)急權(quán)，還會(huì)使得公眾質(zhì)疑該項(xiàng)權(quán)力的合法性。因而，這種確定是有條件的，也會(huì)在實(shí)踐中通過(guò)應(yīng)急管理政策制定不斷修正。

（二）行政應(yīng)急權(quán)的啟動(dòng)

突發(fā)事件應(yīng)急管理響應(yīng)的前提是事件狀態(tài)的宣布，特別是對(duì)于重大突發(fā)事件而言，事件本身的復(fù)雜與影響廣泛，牽涉主體眾多，只有對(duì)狀態(tài)進(jìn)行宣布，各方才能及時(shí)啟動(dòng)預(yù)案，準(zhǔn)確采取相關(guān)措施加以應(yīng)對(duì)。狀態(tài)宣布的同時(shí)，按照相關(guān)法規(guī)與程序設(shè)置，行政應(yīng)急權(quán)也同步啟動(dòng)。《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》就從死亡人數(shù)、需緊急安置救助人數(shù)、倒塌損毀房屋數(shù)量、需救助人數(shù)占該地區(qū)農(nóng)牧人口比例，規(guī)定Ⅰ至Ⅳ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)啟動(dòng)條件，并由國(guó)家減災(zāi)委相關(guān)部門(mén)決定啟動(dòng)并采取相應(yīng)措施。這一關(guān)聯(lián)程序順利觸發(fā)與否，啟動(dòng)等級(jí)是否合適，決定著事件處置的速度與效率。

行政應(yīng)急權(quán)的高度集中與擴(kuò)張性使得權(quán)力的使用時(shí)機(jī)與范圍有著嚴(yán)格限制，也暗含著啟動(dòng)主體需要承擔(dān)更大的責(zé)任，這也使得應(yīng)急權(quán)的觸發(fā)與啟動(dòng)并不簡(jiǎn)單。各類(lèi)突發(fā)事件，如傳染病防控中的信息報(bào)告與公布，涉及醫(yī)療機(jī)構(gòu)、生物研究機(jī)構(gòu)、衛(wèi)健部門(mén)、地方政府等多個(gè)主體，不明原因的病情及其發(fā)展趨勢(shì)需要專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行判斷。地方政府一旦宣布事件進(jìn)入某種狀態(tài)，就意味著當(dāng)?shù)卣巍⒔?jīng)濟(jì)、文化等多方面發(fā)展需要受到限制。相關(guān)主體面對(duì)新發(fā)事件、事發(fā)地特殊事件、特別重大突發(fā)事件時(shí)，都可能超規(guī)啟動(dòng)應(yīng)急權(quán)，但也可能受其他因素干擾，延遲或低等級(jí)啟動(dòng)應(yīng)急權(quán)。

（三）行政應(yīng)急權(quán)的具體實(shí)施

行政應(yīng)急權(quán)的具體實(shí)施最終表現(xiàn)在各類(lèi)通知、命令、意見(jiàn)，以及各項(xiàng)實(shí)際措施上，并且需要及時(shí)準(zhǔn)確行使權(quán)力。相對(duì)落后的社會(huì)管理不僅難以保障行政應(yīng)急權(quán)的細(xì)化落實(shí)，使得權(quán)力被弱化與變相，也無(wú)法根據(jù)事件發(fā)展利用系統(tǒng)完善行政應(yīng)急權(quán)，更多的還是依賴(lài)命令與指令被動(dòng)式行使權(quán)力。行政應(yīng)急權(quán)作為一種特殊且具有明顯擴(kuò)張性質(zhì)的權(quán)力，實(shí)施主體具有高度自由裁量權(quán)，目的是更好更快地處置突發(fā)事件［10］。但這并不意味著實(shí)施主體完全超越法律規(guī)制。

對(duì)行政應(yīng)急權(quán)細(xì)化落實(shí)的考量實(shí)際上就是對(duì)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的考驗(yàn)，而行使這項(xiàng)權(quán)利的組織與個(gè)人也將不斷細(xì)化，從指揮到中間協(xié)調(diào)，再細(xì)化到社區(qū)與村落甚至每一戶(hù)的細(xì)小單元上。在改革中所提倡的“社會(huì)管理”走向“社會(huì)治理”［11］就是對(duì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)適應(yīng)性改革，也是從“一元管理”到協(xié)調(diào)治理、精細(xì)化甚至是精準(zhǔn)化治理的過(guò)程［12］。重大突發(fā)事件中集中性與擴(kuò)張性的行政應(yīng)急權(quán)要求每一個(gè)系統(tǒng)與環(huán)節(jié)都能順暢、高效運(yùn)行，才能保障各類(lèi)措施行之有效，及時(shí)控制和消除威脅。而停留在傳統(tǒng)模式的社會(huì)管理模式顯然無(wú)法有效承擔(dān)這一重任。

（四）行政應(yīng)急權(quán)的中止

行政應(yīng)急權(quán)的實(shí)施是非常態(tài)下的一種例外，長(zhǎng)時(shí)間存在于社會(huì)治理中需要消耗大量資源，對(duì)社會(huì)發(fā)展與秩序也容易造成破壞。行政應(yīng)急權(quán)的中止與啟動(dòng)類(lèi)似，都與事件狀態(tài)緊密相連，當(dāng)應(yīng)急管理進(jìn)入恢復(fù)環(huán)節(jié)，突發(fā)事件得到減輕、緩解，社會(huì)正常狀態(tài)得以恢復(fù)，行政應(yīng)急權(quán)就需要相應(yīng)遞減，直至中止。

應(yīng)急權(quán)隨事件的嚴(yán)重（如從一般發(fā)展為特別重大）而擴(kuò)大增強(qiáng)，隨事件穩(wěn)定逐漸縮小至中止。但應(yīng)急權(quán)的中止并不等于終止，風(fēng)險(xiǎn)的耦合與衍生使得危機(jī)不斷復(fù)雜化，事件狀態(tài)的把握變得困難，事件狀態(tài)的緩和并不等于安全，相應(yīng)的應(yīng)急權(quán)也可能需要重新啟動(dòng)或擴(kuò)大。應(yīng)急權(quán)的中止同時(shí)也是進(jìn)入一個(gè)反思修訂環(huán)節(jié)。在應(yīng)急響應(yīng)中，規(guī)制創(chuàng)制、司法限制、行政權(quán)擴(kuò)張的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)中，與應(yīng)急管理相適應(yīng)、符合社會(huì)發(fā)展與治理價(jià)值的應(yīng)急權(quán)會(huì)得到明晰和確立，獲得社會(huì)認(rèn)同，增強(qiáng)權(quán)力的合法性；與應(yīng)急管理不適應(yīng)，或適應(yīng)但與社會(huì)基本價(jià)值相違背的會(huì)被正式限制或禁止。

三、影響應(yīng)急管理中行政應(yīng)急權(quán)使用效果的因素

行政應(yīng)急權(quán)相關(guān)的規(guī)制決定著應(yīng)然層面的基本內(nèi)容與使用過(guò)程，承擔(dān)權(quán)力使用的主體與運(yùn)行機(jī)制決定著權(quán)力使用的方式與效率。

（一）應(yīng)急管理中的宏觀(guān)體系

SARS 疫情后，我國(guó)出臺(tái)了多部應(yīng)急管理領(lǐng)域相關(guān)的法規(guī)，內(nèi)容上基本涵蓋了突發(fā)事件應(yīng)急管理的舒緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)整個(gè)環(huán)節(jié)；并重視應(yīng)急體制機(jī)制建設(shè)，各省市也按照法律法規(guī)制定了相應(yīng)預(yù)案，形成了基本的“一案三制”應(yīng)急管理體系。實(shí)際上已基本確定了行政應(yīng)急權(quán)的內(nèi)容、范圍及其運(yùn)行機(jī)制。應(yīng)急管理體系的完善可以明確應(yīng)急權(quán)的基本內(nèi)容與運(yùn)行機(jī)制，保證權(quán)力及時(shí)、規(guī)范化行使。相對(duì)應(yīng)的，機(jī)制上的不完善容易使得應(yīng)急權(quán)在源頭上就存在爭(zhēng)議，缺乏統(tǒng)一性與規(guī)范性，危急狀態(tài)下容易被忽視。如：部分突發(fā)事件應(yīng)急管理缺乏綜合性，基層應(yīng)急管理中專(zhuān)業(yè)性力量有限；相關(guān)法律法規(guī)并不具體，有待進(jìn)一步細(xì)化，落后于現(xiàn)實(shí)需要［13］；預(yù)案缺乏針對(duì)性與操作性，部分預(yù)案成為形式文件，這些都使得應(yīng)急權(quán)同樣陷入分散或沖突。

就體制而言，以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，國(guó)家層面與突發(fā)公共衛(wèi)生事件密切相關(guān)的單位是國(guó)家衛(wèi)健委，以及附屬或聯(lián)系的疾病預(yù)防控制中心、衛(wèi)生健康監(jiān)督中心等單位，但目前衛(wèi)健委的權(quán)力范圍僅限于自上而下的本系統(tǒng)內(nèi)，附屬單位更多的是提供生物醫(yī)學(xué)研究、智力支持與醫(yī)護(hù)服務(wù)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生與處置涉及眾多社會(huì)管理部門(mén)，基層衛(wèi)健委難以承擔(dān)重大應(yīng)急權(quán)，發(fā)揮主導(dǎo)作用。目前能夠較為完整行使應(yīng)急權(quán)的單位是應(yīng)急管理部，但其職能主要是集中在自然災(zāi)害與事故災(zāi)難的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)，還難以完全主責(zé)“四大類(lèi)”所有突發(fā)事件。缺乏綜合性的應(yīng)急管理無(wú)法在應(yīng)急初期利用應(yīng)急權(quán)集合有限資源及時(shí)控制事態(tài)，相關(guān)責(zé)任無(wú)法具體落實(shí)，行政應(yīng)急權(quán)整體上難以及時(shí)準(zhǔn)確使用。

突發(fā)事件應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，不同種類(lèi)突發(fā)事件應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制各有差別，相關(guān)應(yīng)急權(quán)也有所區(qū)分，這就對(duì)基層有著較大考驗(yàn)。機(jī)制的不暢與反應(yīng)遲緩，將事件狀態(tài)層層上推，或單純依賴(lài)上級(jí)進(jìn)行響應(yīng)顯然無(wú)法有效發(fā)揮應(yīng)急權(quán)作用。適用于自然災(zāi)害的應(yīng)急權(quán)并不一定適合事故災(zāi)難，應(yīng)急響應(yīng)中的應(yīng)急權(quán)也不能完全應(yīng)用至恢復(fù)與舒緩階段，單一被動(dòng)的機(jī)制使得應(yīng)急權(quán)在具體使用上受限，無(wú)法滿(mǎn)足應(yīng)急管理的時(shí)間要求。在傳統(tǒng)的響應(yīng)機(jī)制下地區(qū)間合作也不順暢，特別是面對(duì)跨區(qū)域、全國(guó)性的危機(jī)，非事發(fā)地的響應(yīng)除中央指令，自身的敏感度不夠也同樣無(wú)法觸發(fā)響應(yīng)機(jī)制。

我國(guó)已有多部與應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)，不完善與內(nèi)容上的沖突依舊存在。首先，應(yīng)急領(lǐng)域相關(guān)法律對(duì)行政應(yīng)急權(quán)基本原則與人權(quán)克減原則尚未完全體現(xiàn)。其次，應(yīng)急管理法層次不夠，功能不全，只具有行政應(yīng)急權(quán)使用的規(guī)范而不具備管理上的規(guī)范，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》只能滿(mǎn)足法律的有無(wú)問(wèn)題，尚不能解決管理層面的法律問(wèn)題，也不能解決相關(guān)措施或應(yīng)急權(quán)使用導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。再次，應(yīng)急管理領(lǐng)域單行法結(jié)構(gòu)上存在缺陷，分類(lèi)立法較多，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、整體性的法律體系尚未形成，容易造成應(yīng)急權(quán)沖突。法律法規(guī)上的分散甚至沖突可能使得相關(guān)權(quán)責(zé)不明，責(zé)任界線(xiàn)模糊化。而突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案不僅是體制機(jī)制法制的承載實(shí)施，還作為事件預(yù)防、報(bào)告、處置、恢復(fù)的細(xì)化與實(shí)施指南［14］，預(yù)案與預(yù)案實(shí)施可以暴露出整個(gè)系統(tǒng)的不足。

（二）應(yīng)急管理中的社會(huì)治理

突發(fā)事件的處置需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府，但其支撐系統(tǒng)卻是常態(tài)下的社會(huì)治理系統(tǒng)。行政應(yīng)急權(quán)的設(shè)計(jì)與使用主要是公共部門(mén)，使用環(huán)境與載體卻是整個(gè)社會(huì)，這就對(duì)社會(huì)治理現(xiàn)代化程度提出了較高要求。特別是對(duì)于重大突發(fā)事件和需要相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間常態(tài)化管理的突發(fā)事件，對(duì)整個(gè)社會(huì)治理和忍耐性提出更高要求。落后于應(yīng)急管理需求的社會(huì)治理體系與能力使得應(yīng)急權(quán)使用產(chǎn)生諸多限制，甚至是發(fā)生扭曲，無(wú)法發(fā)揮真實(shí)效用。

現(xiàn)代社會(huì)治理體系至少包括“組織體系、制度體系、運(yùn)行體系、評(píng)價(jià)體系和保障體系”五個(gè)部分［15］，這些內(nèi)容在治理過(guò)程中對(duì)應(yīng)急管理的忽視（特別是運(yùn)行體系建設(shè)的不完善），使得非常態(tài)下社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)受困、恢復(fù)緩慢，也無(wú)法有效滿(mǎn)足應(yīng)急權(quán)使用要求。最突出的表現(xiàn)是危機(jī)發(fā)生后，社會(huì)治理體系從常態(tài)管理轉(zhuǎn)換為非常態(tài)管理運(yùn)行過(guò)程中反應(yīng)不良，以及事件平息后，社會(huì)系統(tǒng)從非常態(tài)管理轉(zhuǎn)向兩者兼顧的狀態(tài)中反應(yīng)遲緩、不力。具體表現(xiàn)如基層依賴(lài)上級(jí)指令行動(dòng)，相互之間缺乏有效銜接，緊急狀態(tài)下資源無(wú)法有效整合等。而治理能力上的不足不僅限制了應(yīng)急權(quán)作用的正常發(fā)揮，還有可能衍生出新的風(fēng)險(xiǎn)。如權(quán)力使用主體行為措施偏離法規(guī)與指令，過(guò)度執(zhí)法或暴力執(zhí)法，使得權(quán)力被弱化或歪曲；使用過(guò)程中的各類(lèi)沖突，不僅無(wú)法取得民眾支持，還可能損害行政應(yīng)急權(quán)的合法性。能力不足的現(xiàn)實(shí)條件下公共部門(mén)也缺乏相應(yīng)的組織、能力、程序（預(yù)案）、技術(shù)等軟硬條件支持，無(wú)法落實(shí)、細(xì)化各項(xiàng)應(yīng)急權(quán)。

在社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，一部分地區(qū)充分借助改革機(jī)會(huì)，從制度、組織、文化思想等多層面全方位進(jìn)行改革，充分激發(fā)了基層活力與部門(mén)整體協(xié)調(diào)性，使得治理在條塊之間順暢運(yùn)行。但也有部分地區(qū)僅在形式制度與組織形式上進(jìn)行了部分改革，部門(mén)人員思想依舊停留在傳統(tǒng)管理階段，現(xiàn)代化水平遠(yuǎn)落后于社會(huì)發(fā)展。跨區(qū)域或全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)生的突發(fā)事件需要的是各地都能準(zhǔn)確利用自身系統(tǒng)在非常態(tài)下行使應(yīng)急權(quán)，做好響應(yīng)工作。不同地區(qū)社會(huì)治理能力不同，對(duì)危機(jī)的敏感度不同，資源整合能力不同，應(yīng)急權(quán)使用能力和效果也存在差距。

（三）應(yīng)急管理中的法治文化

法治文化是一個(gè)社會(huì)的文化概念，是法治國(guó)家與法治社會(huì)的必要［16］。法治文化是將法的工具與價(jià)值理性地統(tǒng)一，更是社會(huì)整體對(duì)規(guī)則的認(rèn)同。我國(guó)從“法制建設(shè)”走向“法治建設(shè)”已取得較大成就，法的工具作用開(kāi)始凸顯，但法的價(jià)值作用尚未形成一種普遍性的文化習(xí)慣，這也使得尚未改革區(qū)域和突發(fā)緊急狀態(tài)下法治容易被忽視，甚至表現(xiàn)出人治為主。“人治是不可靠的”，再完美的體制機(jī)制設(shè)計(jì)也有可能會(huì)落后于現(xiàn)實(shí)，需要人為進(jìn)行調(diào)整，但這需要在法治文化基礎(chǔ)上依法進(jìn)行完善，否則就可能出臺(tái)和采取不恰當(dāng)?shù)拇胧蔀槿酥巍?/p>

在應(yīng)急管理中，法治文化的缺失容易使得應(yīng)急權(quán)在設(shè)計(jì)上存在缺陷，與法律和正義價(jià)值形成沖突。公共部門(mén)在行使應(yīng)急權(quán)的過(guò)程中也容易以人治習(xí)慣為主，而非遵循基本的人權(quán)克減原則與現(xiàn)有規(guī)制。民眾缺乏對(duì)法治的理解也容易對(duì)應(yīng)急權(quán)產(chǎn)生抵觸。政府公共部門(mén)對(duì)法律法規(guī)重視不夠使得既有的預(yù)案與程序不能發(fā)揮應(yīng)有作用，更多采用臨時(shí)性措施，缺乏科學(xué)性與系統(tǒng)性。各部門(mén)間銜接不力，也使得公眾對(duì)相關(guān)政府應(yīng)急權(quán)行使及其清單缺乏了解。民眾缺乏法治習(xí)慣更是使得各項(xiàng)權(quán)力得不到配合實(shí)施；對(duì)各項(xiàng)限制性措施置若罔聞，抵觸甚至反抗執(zhí)法。社會(huì)整體法治意識(shí)不強(qiáng)，使得政府內(nèi)部、公共部門(mén)內(nèi)部、政府與公眾等多主體在非常態(tài)下的緊張狀態(tài)下容易產(chǎn)生各類(lèi)沖突。也使得法律法規(guī)成為一種事后的工具，而非共同參照的“指南”。法治還與國(guó)家與社會(huì)治理密切相關(guān)，法治是國(guó)家治理的基本方式，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，國(guó)家治理法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路［17］。只有良好的法治與堅(jiān)實(shí)的法治文化基礎(chǔ)才能構(gòu)建“善法”與優(yōu)秀的制度設(shè)計(jì)，使得社會(huì)管理系統(tǒng)與應(yīng)急管理系統(tǒng)能夠適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，以創(chuàng)建穩(wěn)定發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制［18］。

四、突發(fā)事件應(yīng)急管理中行政應(yīng)急權(quán)使用的優(yōu)化舉措

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下危機(jī)的發(fā)生難以做到完全避免，但應(yīng)急管理與公共安全管理存在的目的，就是盡可能減少各類(lèi)威脅的傷害與影響，降低社會(huì)脆弱性，減少社會(huì)恐慌，提升社會(huì)整體抗逆力與公眾事實(shí)與心理層面的安全感。行政應(yīng)急權(quán)這一中觀(guān)視角下，可以反映權(quán)力背后的制度與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐層面的困境與問(wèn)題。從中觀(guān)層面對(duì)行政應(yīng)急權(quán)使用作進(jìn)一步規(guī)范完善，同樣是對(duì)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的促進(jìn)。

（一）行政應(yīng)急權(quán)相關(guān)內(nèi)容的完善

行政應(yīng)急權(quán)使用的完善首先應(yīng)在權(quán)力的制定與限定上保證權(quán)力的職責(zé)清晰、集中有力、范圍和原則合適。需要完善應(yīng)急管理領(lǐng)域的法律法規(guī)，考慮出臺(tái)一部高層次的公共安全法或特別法，解決法規(guī)中的沖突問(wèn)題，以及行政應(yīng)急權(quán)的法律歸屬問(wèn)題。基于危機(jī)管理視角以“全過(guò)程管理”為導(dǎo)向賦予政府等部門(mén)清晰和完整的權(quán)力，涵蓋應(yīng)急管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。同時(shí)，在法律規(guī)制上落實(shí)各主體責(zé)任與權(quán)限，特別是給予基層政府與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)充分的預(yù)警權(quán)限，并制定行政應(yīng)急權(quán)的使用原則，避免相關(guān)主體在使用過(guò)程中權(quán)力的過(guò)度使用，特別是在當(dāng)前技術(shù)治理興起的背景下，更需要具有一定克減意識(shí)。

（二）行政應(yīng)急權(quán)使用環(huán)境的優(yōu)化

應(yīng)急管理水平及其科學(xué)性與提升社會(huì)整體治理現(xiàn)代化水平息息相關(guān)。一是在堅(jiān)持全面深化改革的基礎(chǔ)上深入推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化。進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家與社會(huì)系統(tǒng)全面徹底的改革，滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)安全需要的治理現(xiàn)代化需求。全面深化改革不能各地區(qū)失衡，也不能只停留在形式上，需要破除利益阻隔與思想障礙，將自上而下的改革與基層經(jīng)驗(yàn)成果提升相互結(jié)合。充分利用數(shù)字技術(shù)與智庫(kù)力量，暢通民眾參與渠道與監(jiān)督渠道，以事實(shí)導(dǎo)向?qū)χ卫眢w系與治理能力進(jìn)行評(píng)估。推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的持續(xù)深入，保證社會(huì)能夠在常態(tài)與非常態(tài)下的管理順暢銜接與轉(zhuǎn)換。二是構(gòu)建現(xiàn)代化的公共安全管理體系。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況與環(huán)境因素，避免過(guò)度仿照域外做法，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的管理體系。在總體國(guó)家安全觀(guān)的基礎(chǔ)上構(gòu)建更為全面的管理體系，在“一案三制”的基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化。著重解決緊急狀態(tài)下的橫縱關(guān)系與職權(quán)問(wèn)題，考慮擴(kuò)大應(yīng)急管理部應(yīng)急范圍或相關(guān)部門(mén)形成相對(duì)穩(wěn)定的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。并使公共安全管理的機(jī)制前移，重視公共安全管理中的舒緩預(yù)防、公共安全產(chǎn)品供給邏輯構(gòu)建、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力提升等具體問(wèn)題優(yōu)化。

（三）積極培育社會(huì)法治文化

保障應(yīng)急權(quán)的順暢行使需要構(gòu)建法治文化體系，法治文化及其背后規(guī)則意識(shí)的培養(yǎng)是全民的、社會(huì)的，也是最困難的部分。法治文化不僅需要在公共部門(mén)中成為一種習(xí)慣，使相關(guān)主體自覺(jué)形成依法依規(guī)行使應(yīng)急權(quán)的良性習(xí)慣，還需要在民眾中積極培育這種文化，配合權(quán)力的行使。既要避免部門(mén)與民眾將法律法規(guī)狹隘地視為自己的“工具”，忽視法背后的價(jià)值，將應(yīng)急權(quán)視為少部分人的特權(quán)，又要避免對(duì)應(yīng)急權(quán)的規(guī)制落后于社會(huì)發(fā)展，在突發(fā)事件應(yīng)急管理中出現(xiàn)權(quán)力濫用，使社會(huì)公平正義持續(xù)性遲到，社會(huì)喪失法治信心。法治文化的培養(yǎng)目標(biāo)是使人民群眾養(yǎng)成良好的法治精神與習(xí)慣，遵從法律、敬畏法律，探索法治文化發(fā)展新思路和新模式［19］，使各系統(tǒng)能夠順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。社會(huì)對(duì)法治的遵從以及法治文化的養(yǎng)成能保證在突發(fā)事件應(yīng)急管理中政府及時(shí)啟動(dòng)程序，公共部門(mén)與民眾都能知曉應(yīng)急權(quán)的內(nèi)容與原則邊界，公共部門(mén)依法行使應(yīng)急權(quán)并作出相應(yīng)調(diào)整，民眾依法配合權(quán)力的行使，助推應(yīng)急管理整體化轉(zhuǎn)型。