中國旅游電商政策的演進與發展趨勢

黃平芳,李 勇,李梁平

(1.贛南師范大學 歷史文化與旅游學院,江西 贛州 341000;2.上饒師范學院 歷史地理與旅游學院,江西 上饒 334001)

0 引言

黨的二十大報告明確了以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的奮斗目標,提出“要堅持以推動高質量發展為主題”,促進數字經濟和實體經濟深度融合[1],文化和旅游是實現中國式現代化的重要支撐和體現,以旅游電商為代表的數字賦能文化旅游融合發展模式是實現中國式旅游現代化的重要途徑。自20世紀90年代末肇始以來,中國旅游電商行業發展突飛猛進,據統計,2019年在線旅游市場交易規模已破萬億,在線旅游預訂用戶規模超4億[2]。依托良好的網絡營銷和在線交易環境,越來越多的旅游企業經營者借助“上云用數賦智”等信息化手段實現供需雙方資源整合,搭建了旅游產品和服務的互聯網銷售渠道。旅游電商新興業態和服務模式不斷涌現,逐步躋身旅游產業鏈的核心陣列,促進了旅游業發展。

新冠肺炎疫情發生后,旅游電商憑借無接觸的優勢,在旅游預訂、行前預報、流量監測、宣傳引導等方面發揮了重要作用,某種程度上說疫情加快了整個行業的在線化步伐。短視頻孵化出一批網紅城市與網紅景點,OTA推出一批“放心游”“安全游”旅游產品,都為推動旅游業復蘇進行了有益嘗試。新的線上旅游消費熱點和趨勢不斷涌現,旅游直播、云演藝、云娛樂、云看展等新業態頗為吸引眼球。許多景區開辟“云旅游”,一批VR旅游產品備受歡迎。在“互聯網+旅游”的背景下,線上線下融合為旅游產業轉型升級和高質量發展創造了新的機遇。

自1998年中央經濟工作會議把旅游業明確為國民經濟新的增長點,藝龍旅行網及攜程旅行網于1999年應運而生,到2001年國家正式啟動旅游信息化工程——金旅工程,國務院明確提出發展旅游電子商務[3]。毫無疑問,政府層面對旅游電商的認識也在逐步深化,從早期簡單的“鼠標+水泥”模式即將旅游景區搬到網站上展示擴大知名度招徠游客,再到后來的行前攻略、在線預訂、在線支付閉環實現方便快捷的在線旅游,到如今的網絡直播、網絡營銷、智慧旅游、數字景區等新生事物疊出。旅游電商政策始終起著規范引導產業高質量發展的重要作用,站在中國式旅游現代化的新起點,需要“明來處、知去處”,本文將借助政策計量研究分析方法揭示中國旅游電商政策的演進歷程及發展趨勢,以期為中國旅游電商高質量發展提供理論支撐和實踐指導。

1 文獻綜述

最早的電子商務可以追溯到20世紀60年代,主要指基于公用信息網絡的EDI(Electronic Data Interchange,電子數據交換)活動[4],而今天的電子商務主要指基于因特網的商務活動,直到1997年電子商務(Electronic Business)一詞才首次被IBM公司提出[5]。在國外,學者們對電子商務政策進行了深入的研究,包括電商政策體系、電商政策作用機制、電商政策目標、電商政策實質等。如Ahi等指出政府可以分配資源用于信息和通信技術基礎設施建設以促進電子商務發展,通過公共政策,政府還可以設計、實施和交流最新的法律和監管框架,為電子商務提供支持性的商業環境,包括電子文件和電子簽名、電子支付、客戶保護措施以及隱私和數據保護法規等法律法規[6];Gibbs等研究指出貿易和電信自由化等扶持政策相比電子商務立法可能對電子商務產生更大影響,因為它可以使企業和消費者負擔得起通信技術和互聯網接入,并增加企業采用電子商務競爭的壓力,一些國家對買賣雙方的保護不足表明需要制定機制以確保人們對在線開展業務更有信心[7];Corbitt等研究發現許多國家所采取的電子商務政策是為了緩解從事電子商務的電子支付、貨物交付(物流問題)以及海關、關稅方面的問題,而實質上,它被用來在互聯網創造的地緣政治環境中獲得經濟競爭力的霸權[8];Bieron等指出美國通過自由貿易協定(FTA)制定了管理跨境電子商務交易的貿易政策,以應對民族國家依靠對知識產權法的狹義解釋來限制電商產品和服務的跨境轉移[9]。

國內電子商務的發展始于20世紀90年代末期,歷經多年快速發展業已成為中國經濟發展的重要一環。在電商政策研究方面,學者們主要關注電商政策效應研究、涉農電商政策研究、跨境電商政策研究以及電商稅費政策研究等四大類。①電商政策效應研究主要是探討電子商務政策效果及影響。如桑葉等用層次分析法構建了中國電子商務政策執行效果評估體系[10];唐躍桓等發現電子商務進農村綜合示范政策使得農戶更加有效地參與市場活動,進而實現農民增收,信息通訊技術基礎設施、人口流動和人力資本會影響政策增收效果,網點建設和品牌培育是政策發揮增收效應的主要渠道[11]。②涉農電商政策研究則關注農村電商政策領域相關問題。鈕欽運用內容分析法對中央層面農村電商政策文本進行編碼,顯示政府以“環境型”政策工具為主,政策的配套措施有待完善[12];肖開紅等分析了中國涉農電子商務政策的詞頻、社會語義網絡等,歸納了萌芽期、起步期、成長期的演進特征[13]。③跨境電商政策研究則主要是針對跨境電商的政策問題進行探討。趙崤含等對71份跨境電子商務政策樣本進行量化分析,將中國跨境電子商務政策發展過程劃分為蓄勢期、紅利期、監管過渡期、規范發展期4個階段[14];施寒瀟用文本挖掘的方法開展跨境電商政策的量化分析和研究,聚類分析了跨境電商政策關注和聚焦的重點內容,主要包括知識產權、稅收、產品等方面[15]。④電商稅費政策研究則關注電子商務在稅收和財政方面的問題,提出相應的政策建議。如謝波峰以電子商務企業的稅負為切入點,分析了電子商務稅收管理規范有待改進,以“費”代稅、信息壟斷獲利等機制障礙問題,并提出了相應的政策建議[16];李恒等建立了征繳稅收博弈模型,總結了美國電子商務發展經驗,提出了建立中國電子商務稅制體系相關建議[17]。

旅游電商作為旅游產業的一部分,其政策并未得到旅游產業政策研究者的系統梳理。學術界對旅游政策的研究多集中于提高旅游消費等經濟政策、促進旅游投資等財政政策、規范旅游市場等社會政策、引導旅游方向等方針政策和促進綠色旅游的生態政策[18]。僅有部分學者基于現狀問題提出支持旅游電商發展的政策建議。如林德榮梳理學界建議包括政府完善宏觀環境,引導大眾網上消費觀念,整合旅企共享信息資源,銀企合作解決網上支付及安全問題,重視人才培養等[19];李云鵬等經過對國內主流旅游網站的調研,發現在線旅游監管政策缺失[20];楊麗提出主管部門要加快制定、完善和修正旅游電商相關政策和法律,消除制約旅游電商發展的政策和制度瓶頸[21];王兆良建議政府加強網絡立法與安全技術標準的制定與實施,為中國旅游電商的健康發展創造良好的法制環境[22]。

綜上,國內外學者對電子商務相關的行業扶持政策、監管配套政策、關稅稅收政策已開展大量研究,尤其是農村電商、跨境電商受到較多關注,然而,針對旅游電商的政策梳理與量化研究仍為空白。從20世紀90年代中國旅游電商肇始至今已有20余年歷史,國家層面旅游電商政策經歷了怎樣的轉變?又面臨怎樣的演進趨勢?遂成為本文的核心研究問題。鑒于此,本研究以政策文獻計量分析方法,對中國旅游電商領域的政策文件進行多維綜合分析。

2 中國旅游電商政策文本量化分析

為保證本研究所采用的數據來源的真實可靠,政策文本均選取中國政府網、文化和旅游部官網以及商務部、工商總局等相關職能部門官方網站發布的政策文件,以“旅游電商”“智慧旅游”“電子商務+旅游”“在線旅游”“互聯網+旅游”等詞條作為關鍵詞進行搜索,將政策文本中與旅游電商無關的句子去除。經過網站查找、人工篩選后,截止到2022年12月,共錄得186份政策文件作為本文的研究樣本。

對錄得的這186份樣本政策類型進行分析發現,通知類占比高達50.27%,意見類占比28.65%,規劃類占比12.43%,涵蓋“十一五”至“十四五”期間電子商務規劃、“十二五”至“十四五”期間旅游業規劃以及其他旅游信息化規劃、脫貧攻堅規劃、服務業規劃、非遺保護規劃、數字經濟規劃等專項規劃,其中標準類10條,約占5.41%,法律類3條,分別為旅游法、電子商務法和消費者權益保護法。通過對這186份政策文本標題詞頻及內容文本涉及領域分析,大致可將其分為五大類:一是涉及在線旅游企業及平臺監管、疫情防控等監管職能的政策,約占24%;二是涉及旅游電商扶貧、非遺文創和旅游商品網銷等鄉村旅游類政策,約占22%;三是涉及智慧旅游、平臺經濟、電商促進消費等產業發展類政策,約占17%;四是西部大開發、東北振興、巴蜀旅游走廊等地區性支持政策,約占4%;五是其他類,約占32%。

使用EXCEL軟件對研究樣本各年份發文數量進一步分析(圖1)。從圖1可見,2001—2014年旅游電商政策發布數量較少,2015年開始密集推出并于2016年達到一個小高潮,其后2017—2019年稍有回落,并于2020年開始新一輪密集關注。結合中國電子商務總體發展歷程和旅游電商重要發展節點,將旅游電商政策分為4個階段,分別是2001—2008年萌芽期、2009—2014年起步期、2015—2019年上升期、2020年至今成長期。第一階段,從2001年首份提及旅游電商的文件開始,歷經PC互聯網時代興起,“非典”期間憑借無接觸優勢電商迅速增長,到2008年金融危機資本寒冬電商行業暫時受挫,政策數量始終低徊在1條左右,視為萌芽期。第二階段,從2009年經濟回暖,國辦出臺意見鼓勵旅游企業采用電商降本增效,2013年頒發國家頒發首張4G牌照移動互聯網迅速崛起,到2013年OTA大戰引發行業大變革,旅游法出臺,政策數量徘徊在4條左右,視為起步期。第三階段,2015年雙創背景下的“互聯網+旅游”和智慧旅游興起,攜程與去哪兒兩大旅游電商巨頭合并引致市場重組,同年脫貧攻堅戰略上升為國家戰略,鄉村旅游電商扶貧相關的政策文件急速增加,視為上升期。第四階段,新冠肺炎疫情使得旅游行業進入三年搖擺期,在線旅游監管政策反復縮放,同時云上直播和數字旅游等新業態也受到極大政策關注,視為成長期。

圖1 中國旅游電商政策演進階段

2.1 旅游電商政策演變歷程

萌芽期(2001—2008年)。一般認為,中國旅游電商的發端以1997年由國旅總社參與投資的華夏旅游網上線和1999年攜程等代表性旅游網站成立為標志[23]。但目前網絡上可檢索到的最早的涉旅電商政策為2001年國務院頒布的《關于進一步加快旅游業發展的通知》明確提出“積極推進旅游信息化建設,發展旅游電子商務”。2000年中共十五屆五中全會提出“大力推進國民經濟和社會信息化”,2001年1月11日,國家旅游局正式啟動“金旅工程”這一信息化建設工程。“信息化”這一高頻詞凸現,表明這一時期的政策多以旅游信息化為主題貫徹“以信息化帶動現代化建設”的發展理念。

2003年4月,商務部組建后,高度重視并加快推進電子商務的發展,這一年攜程也迎來納斯達克上市備受資本市場追捧。“非典”期間,電子商務“非接觸”的優勢凸現,B2C電子商務迅速增長[24]。2005年國務院辦公廳發布的《關于加快電子商務發展的若干意見》被視為電子商務行業的綱領性文件,緊接著2007年6月1日,國家發改委、國務院信息化工作辦公室聯合發布中國首部電子商務發展規劃——《電子商務發展“十一五”規劃》,首次在國家政策層面確立了發展電子商務的戰略和任務,其中“鼓勵傳統服務業探索電商平臺”“充分認識促進電子商務規范發展的重要意義”等表述展現出政府對電子商務行業的殷切期待,為旅游電商指明了發展方向。至2008年金融危機,電子商務暫時受挫,部分電商企業面臨洗牌。

綜合而言,這一階段的旅游電商政策數量較少(共9條年均不足1.3條),且往往只是宏觀政策中的零星提及;“電子商務”“信息化”“企業”“市場”“規范化”“體系”等詞出現頻率高,圍繞“旅游信息化”建設和“電商規范化”發展,對旅游電商持開放性包容姿態和鼓勵探索要求。

起步期(2009—2014年)。2009年中國率先擺脫金融危機陰影進入調整階段,經濟回升向好,這一年國務院發布了兩份文件涉及到旅游電商,分別是《關于進一步促進中小企業發展的若干意見》和《關于加快發展旅游業的意見》,鼓勵旅游休閑等行業中小企業采用電子商務降低市場開拓成本,積極開展旅游在線服務和網絡營銷、預訂、支付來提高旅游服務效率。得益于2010年電子商務被國務院列為戰略性新型產業[25],以及2011年作為“十二五”開局之年雙重因素推動下,國家發改委、商務部、國家旅游局等部門相繼推出電子商務示范城市創建、第三方電商平臺服務規范、服務貿易“十二五”規劃、旅游業“十二五”規劃等政策,多層次全方位支持旅游電商發展,例如國家旅游局的用詞是“密切關注互聯網旅游等新業態”,商務部的用詞是“積極推進文化旅游等領域信息化建設”,“十二五”服務貿易發展規劃的用詞是“鼓勵發展旅游電子商務”,“十二五”旅游業發展規劃中以獨段明確了構建電商誠信體系、健全交易規范和技術標準等要求促進在線旅游企業發展。但均還屬于表態性支持政策,未涉及到詳細的財稅金融等方面具體政策扶持。

2012年明確了“鼓勵民間資本利用新技術,發展旅游電子商務”。2013年國家旅游局發布了第一份旅游電商行業標準《旅游企業信息化服務指南》,明確了對客信息化服務的內容、手段及標準。同年旅游法的頒布也對在線旅行社的經營資質作了明確要求,消費者權益保護法強調了消費者在網絡交易平臺購買商品或服務時權益受損的賠償原則。國家旅游局將2014年定為智慧旅游年,同年國家發改委印發促進智慧城市健康發展的指導意見,提出積極培育電子商務服務業,促進電子商務向旅游等領域發展。

總結這一階段,6年間共發旅游電商政策26條,年均約4.3條,體現了旅游電商愈發受到高層關注,在上一階段“電子商務”“信息化”基礎之上,“旅行社”“飯店”“游客”“平臺經營者”等旅游專業詞匯出現頻率明顯增高,6年間2部法律(旅游法和消費者權益保護法)、2份規劃(“十二五”電子商務規劃和旅游業規劃)、2個標準(旅游企業信息化服務指南和旅行社產品第三方網絡交易平臺經營和服務要求)都是十分重要的政策文件,推動著旅游電商邁上發展快車道。

上升期(2015—2019年)。這一時期旅游電商受到國家高度重視。一是智慧旅游方面。2015年初,國家旅游局發布《關于促進智慧旅游發展的指導意見》,全面推進智慧管理、智慧服務、智慧營銷的智慧旅游生態系統,旅游電商發展迎來新的機遇。隨后《關于實施“旅游+互聯網”行動計劃的通知》也明確了智慧旅游景區、智慧旅游鄉村建設等平臺搭建政策。

二是在線旅游監管方面。在線旅游市場迅猛發展的同時也面臨“不合理低價游”等在線旅游亂象頻發,針對這一情況,2016年國務院辦公廳印發《關于加強旅游市場綜合監管的通知》,明確旅行社要堅決抵制“不合理低價游”、強迫消費等違法行為;工商總局發布指導意見明確在線旅游等網絡服務交易監管重點;在攜程去哪兒合并之際,旅游電商市場小企業逐漸淘汰,2016年國務院辦公廳《關于加強旅游市場綜合監管的通知》也關注到了OTA價格大戰引發的市場格局變化,首次提到打擊壟斷行為;2018年國家旅游局《旅游市場監督檢查操作指南》和電子商務法的頒布,進一步明確了旅游電商平臺的行為準則。

三是產業發展方面。國辦相繼出臺大眾創業萬眾創新指導意見、“互聯網+流通”行動計劃、移動互聯網健康有序發展的意見、促進全域旅游發展的指導意見、平臺經濟健康發展的指導意見、激發文化旅游消費潛力的意見等系列文件,均有提及促進旅游電商發展的筆墨;國務院辦公廳發布的《關于大力發展電子商務加快培育經濟新動力的意見》提出“逐步將旅游電子商務、生活服務類電子商務等相關行業納入‘營改增’范圍”,非常具體的給予了旅游電商行業財稅政策,推動在線旅游服務模式創新;2016年作為“十三五”開局之年,也迎來了“十三五”電子商務規劃、旅游業規劃、全國旅游業信息化規劃等多部規劃涉及到旅游電商發展的指導意見。

四是鄉村旅游電商扶貧方面。國辦促進農村電子商務發展的指導意見、促進農村三產融合發展的指導意見拉開鄉村旅游與電商扶貧相結合的序幕,鄉村旅游扶貧工程行動方案、振興貧困地區傳統工藝助力精準扶貧、支持設立非遺扶貧就業工坊、深入開展消費扶貧助力打贏脫貧攻堅戰等一系列政策強調農旅商融合推進農村產業發展和精準扶貧。

總結這一階段,5年間共有80條政策涉及到旅游電商,年均達到16條,“鄉村”“農村”“農產品”“農業”“智慧”等詞匯頻繁出現,與國家層面提出的脫貧攻堅戰、鄉村振興戰略、大數據行動、“互聯網+”、智慧旅游息息相關。旅游電商政策更加清晰且針對性實操性更強,構建的政策體系從產業促進、產業監管、產業協同各個方面通盤考慮,旅游電商迎來巨大發展上升期。

成長期(2020年至今)。這一階段旅游電商政策主要聚焦3個方面。一是疫情下的旅游行業監管。2020年面對新冠肺炎疫情的反復,文化和旅游部辦公廳發布《關于進一步加強政策宣傳落實支持文化和旅游企業發展的通知》提出“鼓勵文化和旅游企業‘上線’‘上云’,與社交電商、網絡直播、短視頻等在線新經濟結合,培育壯大文化和旅游消費新產品、新業態、新模式”,為旅游行業指引了方向,充分展現出旅游電商的“壓艙石”作用。2020年8月《在線旅游經營服務管理暫行規定》第六條明確“各級文化和旅游主管部門應當積極協調相關部門在財政、稅收、金融、保險等方面支持在線旅游行業發展,保障在線旅游經營者公平參與市場競爭,充分發揮在線旅游經營者在旅游目的地推廣、旅游公共服務體系建設、旅游大數據應用、景區門票預約和流量控制等方面的積極作用,推動旅游業高質量發展”,也是對旅游電商給予支持寄予厚望。網信辦等聯合發布《網絡直播營銷管理辦法(試行)》、廣電總局發布《網絡主播行為規范》、《關于加強網絡秀場直播和電商直播管理的通知》,針對熱火朝天的網絡直播和直播帶貨新業態做出了規范性要求。

二是產業發展方面。2021年相繼發布了“十四五”旅游業發展規劃、電子商務發展規劃、文旅市場發展規劃等三項規劃,提出“在線旅游行業數字化賦能行動”“堅決反壟斷和防止資本無序擴張,引導互聯網平臺企業良性競爭”“支持網絡文化企業通過直播帶貨、短視頻旅游推廣等形式鞏固脫貧攻堅成果,積極參與鄉村振興”“規范發展‘互聯網+民宿’”等重要指南。共享經濟、直播帶貨、短視頻、小程序、數字文化產業等新業態新模式也是備受關注,鼓勵發展。2022年11月,文化和旅游部發布《關于推動在線旅游市場高質量發展的意見(征求意見稿)》,是目前中國旅游電商領域最為重要的專題政策之一,充分肯定了在線旅游平臺企業在資源要素整合方面的積極作用,提出要深化在線旅游行業數字化、網絡化、智能化發展,推動旅游行業的創新發展和智慧化水平。

三是旅游電商助力鄉村振興方面。隨著2021年脫貧攻堅戰取得全面勝利,繼續發揮“鄉村旅游+電子商務+農產品”這一模式鞏固脫貧成果助力鄉村振興被提上議程。推出了如推動傳統工藝產品網上銷售、推動文化產業賦能鄉村振興、持續推動非遺工坊建設助力鄉村振興、鼓勵互聯網平臺舉辦“非遺購物節”活動等系列政策。文化和旅游部等十部委出臺《關于促進鄉村民宿高質量發展的指導意見》提出爭取電商平臺在宣傳營銷、品牌推廣等方面給予民宿扶持,并圍繞鄉村民宿+文化體驗、電商物流等構建綜合業態促進鄉村振興。

總結這一階段,截至2022年12月的3年間共發布旅游電商政策71項,其中與疫情相關的政策便有15條。“互聯網”“智慧”“品牌”“疫情”“數字化”“大數據”“線上線下”等高頻詞體現了這一階段的突出特點,疫情下旅游行業挖掘和把握危中之機,“萬物皆可直播”尋求互聯網+旅游的更深度融合,面對直播出現的部分亂象,相關的政策監管也隨之出臺。

2.2 旅游電商政策演化特征

一是發文主體多方參與但合力不足。根據樣本分析,186條旅游電商政策發文主體涉及135個單位(部委或辦公廳),單部門獨立行文與多部門聯合行文比例接近7∶3。獨立行文以原國家旅游局和文化和旅游部辦公廳為主,分別為原國家旅游局23條、文化和旅游部辦公廳19條、國務院辦公廳17條、文化和旅游部15條、國務院13條、商務部9條。聯合行文政策類型中,有旅游部門(含原國家旅游局及下屬辦公室等、文化和旅游部及下屬辦公廳等)參與出臺的政策共96條,占比超過半數,有商務部門(商務部及下屬辦公廳)參與出臺的政策共36條,占比接近兩成,其他參與發文次數靠前的部門有發改、財政、農業農村、工信、銀行、國家鄉村振興局(含原扶貧辦)、網信、工商等(圖2)。186條政策中,未見旅游和商務兩部門聯合行文的文件,其中由國家發改委或其他部門牽頭、旅游和商務部門參與發布的政策僅13項,側面顯示出此兩部門推動旅游+電商合力不足。此外對“十一五”至“十四五”期間四部電子商務規劃的發布主體分析,亦可發現電子商務的發展頂層設計也在悄然變化,政府層面也在探索中前進:“十一五”規劃(2007)由國家發改委和國務院信息辦聯合發布;“十二五”規劃由工信部2012年發布,較2011“十二五”開局之年已推后多時,且2011年商務部發布了《商務部關于“十二五”電子商務發展的指導意見》;“十三五”規劃(2016)和“十四五”規劃(2021)由商務部聯合中央網信辦和發改委共同發布逐步成為慣例。“十二五”規劃的例子顯示出部門職能交叉易造成扯皮,影響政府決策的科學性并導致行政成本增加,行政效率低下[26]。同樣缺乏行政溝通的例子在2010年商務部和國家旅游局分別發布住宿業和旅游飯店業指導意見中體現,商務部提到積極發展住宿業網絡預訂支付等相關電商服務,國家旅游局則提到推進飯店電子商務人才建設,二者完全可以聯合行文,針對普通住宿與旅游飯店分級管理,既能加強跨部門協作,也能更好地節約行政資源、充分發揮行政職能。

圖2 中國旅游電商政策發文主體出臺政策數量

二是發文主題與時俱進并不斷豐富。根據政策樣本對旅游電商片段及標題內容分析,發現近20年來官方關注的主題在與時俱進,因時因勢而變。在萌芽期和起步期這兩個階段,作為新生事物的旅游電商,國家層面給予鼓勵、包容、探索的總體基調,主要關注旅游信息化建設和旅游電商所需要的平臺建設、支付環境、網絡設施、交易規范、誠信保障等電商體系搭建,以及人才保障、監管機制、信息共享等內外驅因素。步入上升期,隨著信息技術的飛躍、市場的快速發展以及政治大環境的需要,一方面伴隨市場亂象叢生監管政策趨嚴,另一方面出于新業態、新模式的創新融合需要,智慧監管、智慧旅游以及旅游電商扶貧逐漸成為這一時期的政策核心主題。進入成長期后,新冠疫情的反復牽動著在線旅游監管政策的頻繁緊縮與放開,疊加高質量發展需要,疫情下的在線旅游監管、“互聯網+”、數字化、電商直播以及鄉村振興等成為熱門政策主題。中國政府“五年規劃”決策機制在戰略政策的協調、資源動員,宏觀調控方面發揮著重要的功能[27],從2011年以來三份旅游業五年規劃用詞來看,“十二五”是“積極發展旅游電子商務”,“十三五”是“大力發展旅游電子商務”,“十四五”是“推動旅游電子商務創新、發展智慧旅游”,體現出政策主題的更新遞進,顯示出國家頂層設計的不斷深化與推陳出新。再如,商務部推出電子商務示范城市、示范企業試點工程,農業農村部門推出電子商務進農村試點示范,都是為整體改革提供可復制可推廣的經驗做法,體現務實負責的態度推進改革進程。政策主題的不斷豐富,傳導到地方各級政府引領旅游電商不斷探索前進。

3 中國旅游電商政策發展趨勢

3.1 政策目標:監管規范市場不可或缺

在數字經濟、人工智能等領域,政策出臺常落后于技術進步。隨著互聯網普及日趨飽和,平臺合規競爭已成不可避免的趨勢,給政府監管提出了更高的要求。反壟斷、構建電商統計監測體系等促進行業健康發展的政策將一如既往成為政策重點關注的目標。“十四五”規劃綱要專篇擘畫數字中國藍圖愿景,其中“智慧文旅”專欄明確,要推動景區、博物館等發展線上數字化體驗產品,打造數字文旅應用新場景,發展沉浸式體驗、虛擬展廳、高清直播等新型文旅服務。可以預見未來對諸如OTA盲盒、直播電商、元宇宙、區塊鏈等新業態、新技術、新模式的監管將是官方政策的重要出發點,大眾旅游背景下大數據殺熟、虛假宣傳、虛假預訂、“數字隱私”泄露等侵害游客權益行為將面臨更加嚴厲的監管措施。此外,“區塊鏈+跨境電商+數字貨幣支付”模式“去中心化”的特點削弱了政府的監管,沖擊到現行監管模式,政府需要深入探究區塊鏈“泛中心化”的監管模式[28]。

3.2 政策核心:創新產業發展仍是重點

科技革命和產業變革日新月異,現代信息技術持續換代升級,將推動旅游電商在內的旅游產業不斷創新,生成式人工智能等新技術將賦能旅游電商高質量發展,催生更多的新業態新模式。以5G、智能硬件、AR/VR、數字媒體、短視頻等為代表的新一輪數字經濟方興未艾,正在重構文化和旅游產業新格局[29]。行業信息化、資源數字化、服務智慧化、營銷網絡化、管理智能化、治理現代化勢不可擋,發揮好政策引領作用助推旅游電商產業健康發展勢在必行。此外,助企紓困政策、創新項目試點、財稅金融支持、人才培育意見、產業專項規劃、消費市場培育等方面的舉措將更具針對性,推動構建和完善數字文旅、共享經濟、平臺經濟相關政策法規體系。包容審慎接納新事物,清除行業發展壁壘,清理阻礙發展的行政許可、資質資格無疑是持續推動旅游電商高質量發展的重要基礎工作。

3.3 政策協同:融合部門協同必不可少

旅游行業包羅萬象,需要多部門協作為旅游經濟服務。在既往的政策中文旅部門與商務部門聯系尚不夠緊密,但不可否認旅游電商在脫貧攻堅、消費拉動、創業就業等方面發揮的重要作用,為貫徹黨的二十大報告提出的文旅融合要求,在今后的政策制定中應當會更加注重部門之間的協作,促進更多新型業態滿足人民大眾美好旅游需要。如在全面推進鄉村振興征程上電商與露營、民宿、微度假、“反向旅行”等新業態、新模式的融合,文旅部門與農業農村等部門之間的合作發文數量或有所上升;在人類命運共同體理念下的“一帶一路”沿線人文交流及新冠肺炎疫情消散之后的出境游、入境游復蘇,將由文旅、外事、商務等多部門共同探索制定相關政策來保障由此帶動的跨境旅游電商發展;老齡化背景下的康養旅游+電商發展模式,文旅和醫藥衛生、民政等部門如何合力縮小數字鴻溝、破除老年人數字壁壘或將成為政策協同熱點。旅游電商政策的頒布施行涉及較多交叉部門,數字支付變革,數字金融支持等基礎設施方面的革新與支持,相信也將是政策協同的重要課題。

3.4 政策驅動:熱點事件驅動仍是方向

結合各年份發文數量及主題可分析出熱點事件對政策出臺有十分明顯的驅動作用。例如逢一、逢六年份出臺的五年規劃對旅游電商政策的宏觀定調作用明顯;2015年提出的“脫貧攻堅”戰略與2017年提出的“鄉村振興”戰略對發揮鄉村旅游電商的扶貧、振興效應寄予厚望,各部門紛紛推出相應的政策要求;2019年末突發的新冠肺炎疫情深刻影響了此后數年的旅游電商政策環境;再如民宿、直播、露營等新熱點出現后相應的旅游電商政策也陸續跟進。未來,在數字經濟賦能鄉村振興大背景下,農文旅+電商融合發展是滿足農民生產銷售新需求和市民休閑新需求的有益嘗試,在興產業、美生態、融文化、聚人才、強組織等方面意義重大。預計圍繞鄉村數字基礎設施建設、數字人才隊伍培育、數據流動機制、數字平臺拓展等多方面優化鄉村旅游電商體系的政策將不斷完善,提供制度、資金、教育、人才、行業組織等方面支持,釋放政策紅利以充分激活電商動能[30]。

4 結論

本文以中國旅游電商政策的演變及其特征為研究問題,以中國旅游電商相關政策文件為研究樣本,綜合使用政策計量、數據分析和人工判讀等方法,對中國旅游電商政策的主要內容、發展歷程以及發展趨勢進行了分析。主要結論如下:

第一,從中國旅游電商發展歷程看,將中國旅游電商政策演進歷程分為4個階段,分別是2001—2008年萌芽期,電商模式初入中國,以旅游信息化為指導,以包容開放探索傳統服務業+電商,政策關注低迷;2009—2014年起步期,PC互聯網時代,關注電商對企業降本增效作用,鼓勵、規范在線旅行社等業態,政策關注略有上升;2015—2019年上升期,移動互聯網時代,電商市場劇烈變化,旅游電商扶貧效應及產業發展關注度快速提升;2020年至今成長期,數字時代新業態發展迅猛,政策關注旅游電商賦能文旅融合高質量發展,發文數量攀升。總體來看,旅游電商政策主要內容包括旅游電商企業及平臺監管、鄉村旅游電商及扶貧要求、智慧旅游和電商促產業發展等三大類。

第二,在部門協同和發文主題方面,整體呈現出獨立發文為主、部門合力不足,發文主題與時俱進、熱點事件驅動明顯等特征。旅游電商政策發文主體涉及135個單位,其中以文旅部門牽頭為主,商務、發改和農業農村部門參與為輔,但未見“旅游+商務”聯合行文,顯現合力不足,另外,銀行、稅務、財政等部門發文較少,顯示對行業政策支持力度還不夠。在萌芽期和起步期階段,政策主要關注旅游信息化建設和旅游電商所需要的平臺建設、支付環境、網絡設施、交易規范、誠信保障等電商體系搭建。上升期以智慧監管、智慧旅游以及旅游電商扶貧為這一時期的政策核心主題。成長期則以新冠疫情下的在線旅游監管、“互聯網+”、數字化、電商直播以及鄉村振興等為熱門政策主題。

第三,旅游電商政策發展趨勢方面,隨著人工智能等技術飛速發展,直播電商、元宇宙、區塊鏈等旅游電商新業態、新模式的監管仍將是官方政策的重要目標。數字中國戰略背景下推動構建和完善數字文旅、共享經濟、平臺經濟相關政策法規體系,為旅游電商創新發展掃清障礙,以數字賦能旅游產業高質量發展無疑仍是政策關注核心。為貫徹黨的二十大報告提出的文旅融合要求,以推動旅游電商服務產業融合,在今后的政策制定中應當會更加注重部門之間的政策協同。以鄉村振興戰略為驅動,鄉村旅游電商體系的相關政策也將日臻完善。