樹立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀構(gòu)建整體性的國家重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略

趙俊超，張云華，張 詡

（國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部，北京 100010）

習(xí)近平總書記指出，要“樹立大食物觀，從更好滿足人民美好生活需要出發(fā)，掌握人民群眾食物結(jié)構(gòu)變化趨勢，在確保糧食供給的同時，保障肉類、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等各類食物有效供給，缺了哪樣也不行”［1］。面對農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)供給總量不足、部分品類對外依存度畸高、未來保供壓力仍將加大、供給風(fēng)險多點高發(fā)的嚴(yán)峻局面，亟待適應(yīng)新時期、新形勢、新任務(wù)需要，構(gòu)建一套整體性的國家重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略。

一、目前我國農(nóng)產(chǎn)品供給中仍存在突出矛盾

21世紀(jì)以來，我國農(nóng)產(chǎn)品一直保持平穩(wěn)有效供給，主要表現(xiàn)為供給數(shù)量充足、市場價格穩(wěn)定、品類不斷豐富、質(zhì)量穩(wěn)步提高。然而，同時必須看到，我國農(nóng)產(chǎn)品供給中仍然存在一些突出的深層次的矛盾，農(nóng)產(chǎn)品保供仍面臨嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢。

（一）農(nóng)產(chǎn)品整體供不足需的矛盾突出，部分品類對外依存度畸高

現(xiàn)階段我國農(nóng)產(chǎn)品供需平衡在很大程度上是充分利用國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源的結(jié)果，如果單就國內(nèi)來看，農(nóng)產(chǎn)品供不足需的矛盾非常突出。我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易在2004年由順差轉(zhuǎn)為逆差，此后逆差額持續(xù)攀升，2021年我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口2 198.2億美元、出口843.5億美元，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差達(dá)到1 354.7億美元的歷史新高［2］。隨著農(nóng)產(chǎn)品凈進(jìn)口額度持續(xù)攀升，我國食物自給率持續(xù)下降，據(jù)測算，如果根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品所含熱量、蛋白質(zhì)、脂肪、碳水化合物等營養(yǎng)物質(zhì)統(tǒng)一折算的口徑，2019年我國食物自給率只有76.9%［3］。也就是說，在我國實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供需平衡的過程中，其中有將近1／4的部分借助了外力作用。

從糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品來看，供給保障正在承受前所未有的壓力。盡管我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“十九連豐”，年人均糧食占有量保持在470公斤以上［4］，但國內(nèi)糧食供需平衡持續(xù)下行。從20世紀(jì)90年代的“總量大體平衡、豐年有余”，經(jīng)過“總量基本平衡、結(jié)構(gòu)性矛盾突出”“總量不足、品種分化”等階段，目前供給總量不足的特征已經(jīng)越來越明顯。從2008年到2021年，我國糧食自給率從93.4%下降到80.9%，谷物自給率從100.1%下降到91.0%（如圖1所示）。與現(xiàn)階段“口糧絕對安全、谷物基本自給”［5］的國家糧食安全目標(biāo)相比，我國糧食供給盡管仍在安全可控范圍之內(nèi)，但戰(zhàn)略緩沖余地已經(jīng)極為有限。

圖1 2008—2021年我國糧食自給率和谷物自給率的變化趨勢

分品類來看，我國農(nóng)產(chǎn)品供需狀況品類分化明顯，部分農(nóng)產(chǎn)品對外依存度畸高。由于堅持“口糧絕對安全、谷物基本自給”［5］的目標(biāo)，我國谷物和口糧對外依存度并不高。與此同時，也不可避免地付出相應(yīng)代價，一些特定品類農(nóng)產(chǎn)品的對外依存度已達(dá)到相當(dāng)高的水平，大體可以分為3類（見表1）。

表1 我國對外依存比較明顯的部分農(nóng)產(chǎn)品（2021年）

第一類是大豆和油脂。大豆作為榨油和蛋白飼料的重要原材料，是我國農(nóng)產(chǎn)品中對外依存問題最為突出的品類。加入WTO以后，我國大豆進(jìn)口量持續(xù)迅速增長，至2020年突破1億噸大關(guān)。國內(nèi)大豆生產(chǎn)一直存在單產(chǎn)低、含油量低、比較效益低、農(nóng)民種植熱情低等“四低”問題［6］，盡管近年來國家大豆油料擴(kuò)種成效明顯，如2022年大豆種植面積比上年增長21.7%、產(chǎn)量比上年增長23.7%，但大豆嚴(yán)重依賴進(jìn)口的局面并未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。2022年我國進(jìn)口大豆9 108萬噸，對外依存度仍高達(dá)81.8%。我國油脂供給不足的狀況也十分明顯，按全口徑食用油來看，在我國2021年的食用植物油總消費量4 255萬噸中，國產(chǎn)油料榨油只有1 235萬噸，食用植物油整體對外依存度達(dá)到71.0%。

第二類是飼料用糧。玉米已經(jīng)從過剩轉(zhuǎn)為大量進(jìn)口，2016年左右我國玉米一度庫存高企，此后經(jīng)過4年的去庫存以及養(yǎng)殖業(yè)的快速發(fā)展，至2020年我國玉米供需形勢已經(jīng)逆轉(zhuǎn)。2021年我國玉米進(jìn)口2 835萬噸，對外依存度達(dá)到9.4%，盡管這一比例遠(yuǎn)不及大豆，但由于玉米是體量最大的糧食品類，又屬于谷物，這一依存度已經(jīng)屬于相當(dāng)高的水平。與此同時，我國大麥、高粱進(jìn)口也達(dá)到相當(dāng)數(shù)量。大麥、高粱可以視為玉米的替代產(chǎn)品，由于我國對玉米進(jìn)口實行配額管理，配額外關(guān)稅高達(dá)65%，出于降低成本的目的，養(yǎng)殖企業(yè)大量使用大麥、高粱。2021年大麥和高粱進(jìn)口量分別達(dá)到1 248萬噸和942萬噸，對外依存度分別達(dá)到89.8%和81.0%。從進(jìn)口量來看，玉米、大麥和高粱加起來已經(jīng)相當(dāng)于大豆進(jìn)口量的52.1%。

第三類是其他一些品類。我國對外依存比較突出的其他農(nóng)產(chǎn)品品類較為分散，主要包括奶類、食糖、棉花、天然橡膠等。其中，奶類、食糖和棉花的對外依存度均在30%左右。以奶類為例，2021年我國共計進(jìn)口各類乳制品395萬噸，按奶源計算對外依存度達(dá)到33.2%，相應(yīng)地，奶源自給率跌破了70%的防守目標(biāo)。天然橡膠的對外依存問題更為突出，2021年我國進(jìn)口天然橡膠219萬噸，對外依存度高達(dá)72.0%。

（二）受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源條件的制約，農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)供給增長的空間有限

現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然是一種自然資源高度依賴型產(chǎn)業(yè)。盡管也可通過提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的途徑來提高單產(chǎn)、增加產(chǎn)出，但空間相對有限。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)包括育種、栽培、植保、農(nóng)機(jī)等多個環(huán)節(jié)，其水平提升是一個長期緩慢的過程，很難在短期內(nèi)出現(xiàn)飛躍。從單產(chǎn)水平來看，在1990—2022年的32年間，我國糧食畝產(chǎn)量從524.4斤提高到773.6斤，增幅只有47.5%，平均每年不足1.5%。不僅如此，一些研究表明我國四大糧食作物單產(chǎn)增速呈下降趨勢［7］。長遠(yuǎn)來看，良種推廣應(yīng)用等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)提升將對我國農(nóng)業(yè)增產(chǎn)持續(xù)發(fā)揮作用；但從短期來看，自然資源條件仍是我國農(nóng)產(chǎn)品供給的決定性力量。由于支撐我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的耕地、水資源等條件存在硬性制約，農(nóng)產(chǎn)品供給增長的空間有限，農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)供需缺口將在較長時期內(nèi)持續(xù)存在。

一方面，耕地資源是制約我國農(nóng)產(chǎn)品供給增長的最大硬約束。第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，至2019年末，我國耕地面積是19.18億畝，人均耕地面積只有1.36畝，不足世界平均水平的40%［8］，耕地后備資源幾乎枯竭。據(jù)原國土資源部數(shù)據(jù)，2016年全國耕地后備資源總面積為8 029.15萬畝，但其中可復(fù)墾土地286.52萬畝，占3.6%，結(jié)合水資源利用限制等條件分析，全國可開發(fā)利用的耕地后備資源僅為3 307.18萬畝［9］，難以對我國人多地少、農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求的局面產(chǎn)生實質(zhì)性改善作用。受耕地資源硬約束，近年來我國農(nóng)作物年總播種面積大體保持在25億畝左右，糧食播種面積大體保持在17.6億畝左右，提升空間極為有限。

另一方面，水資源不足也是農(nóng)產(chǎn)品供給增長的重要制約因素。我國是水資源匱乏的國家，農(nóng)業(yè)作為“用水大戶”，受水資源的影響更大，如2020年我國農(nóng)業(yè)用水3 612.4億立方米，占全國用水量的62.14%［10］。我國不少重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)都存在水資源嚴(yán)重不足的情況，如黃河流域是我國重要的小麥生產(chǎn)基地，小麥產(chǎn)量占到全國的56%，但黃河流域大部分區(qū)域都位于干旱半干旱地區(qū)，水資源量只有全國的3%。隨著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局從南糧北運轉(zhuǎn)變?yōu)楸奔Z南運，北方地區(qū)水土資源不匹配的矛盾更為突出，水資源制約農(nóng)產(chǎn)品供給的矛盾更為凸顯，東北部分地區(qū)壓減井灌水稻面積、新疆部分地區(qū)“退地減水”都是這一矛盾的集中體現(xiàn)。水資源不僅難以支撐農(nóng)產(chǎn)品供給進(jìn)一步增長，甚至在保持現(xiàn)有供給水平上都存在困難。

（三）農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷薄弱環(huán)節(jié)多，穩(wěn)市場保供給面臨多重壓力

供給方式也會影響供給效率和供給穩(wěn)定性。自20世紀(jì)90年代以來，我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的商品化、市場化程度不斷提高，農(nóng)產(chǎn)品供給主體分化、供給任務(wù)加重、供給鏈條延長，對農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)市保供造成顯著壓力。

從生產(chǎn)端看，小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)功能弱化，供給擴(kuò)張空間受限。我國農(nóng)業(yè)總體呈現(xiàn)超小規(guī)模經(jīng)營格局，靠農(nóng)業(yè)經(jīng)營致富的空間極為有限。2021年農(nóng)戶可支配收入中來自第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入的比重下降至22.7%，來自種植業(yè)收入的比重下降至17.0%，對不少農(nóng)戶來說，種地已經(jīng)成為一種副業(yè)和補充。農(nóng)民生產(chǎn)積極性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化和產(chǎn)出水平難以有效提高。在不少地區(qū)，農(nóng)業(yè)勞動力老齡化加劇了農(nóng)田拋荒趨勢，年輕勞動力選擇進(jìn)城經(jīng)商務(wù)工，老年人成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主要力量，受精力、意愿等限制他們大多選擇優(yōu)良地塊耕種，對條件差的則選擇撂荒、拋荒［11］。在各地開展撂荒地整治后，雖然撂荒現(xiàn)象得到有效遏制，但土地粗放經(jīng)營、季節(jié)性閑置等情況仍然存在。此外，隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營者年齡結(jié)構(gòu)老化，他們在新技術(shù)掌握上也存在現(xiàn)實困難，影響了農(nóng)業(yè)新技術(shù)推廣和產(chǎn)能增長。

從消費端看，農(nóng)民從單純的生產(chǎn)者越來越成為消費者，供給滿足需求的任務(wù)加重。傳統(tǒng)農(nóng)村社會中農(nóng)民基本是單純的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、供給者，他們不僅種植自用的糧食、雜糧，也種植棉花、蔬菜等，此外還養(yǎng)豬牛羊、養(yǎng)雞鴨鵝，甚至栽種幾棵果樹解決部分水果需求，呈現(xiàn)“大部分產(chǎn)品自給自足＋少部分剩余產(chǎn)品出售”格局。但現(xiàn)在情況已經(jīng)發(fā)生了根本變化，農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)民自產(chǎn)自用的比例顯著降低，主要農(nóng)產(chǎn)品商品化率普遍達(dá)到90%左右，農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民一樣成為商品化農(nóng)產(chǎn)品的需求者。通過市場購買，農(nóng)民對農(nóng)產(chǎn)品消費的多樣性大幅提升，生活質(zhì)量相應(yīng)提高，但由于農(nóng)產(chǎn)品供給對象和物理空間的擴(kuò)展，供給承受的壓力顯著增加。我國糧食、肉類等主要農(nóng)產(chǎn)品消費量占全球消費總量的比例明顯高于人口占比，總體上農(nóng)產(chǎn)品供需處于“緊平衡”狀態(tài)，國內(nèi)糧食、肉類等農(nóng)產(chǎn)品供給的壓力巨大［12］。

從市場端看，農(nóng)產(chǎn)品從局部區(qū)域流通轉(zhuǎn)化為全國性大流通，供給穩(wěn)定性易受影響。隨著生產(chǎn)專業(yè)分工細(xì)化、交通運輸條件改善、保鮮技術(shù)提高，農(nóng)產(chǎn)品流通范圍和程度大大擴(kuò)展，許多農(nóng)產(chǎn)品已形成“局部地區(qū)集中生產(chǎn)、全國范圍運輸流通、滿足全體居民所需”的格局。在國內(nèi)國際雙循環(huán)發(fā)展格局以及鄉(xiāng)村振興等政策背景影響下，我國農(nóng)產(chǎn)品流通產(chǎn)業(yè)化水平不斷提升、規(guī)模不斷擴(kuò)大，一些條件較好的地區(qū)已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品流通從“無路可走”“無冷庫可儲存”到“村村通公路”“家家有網(wǎng)絡(luò)”“冷庫隨時隨地可租賃”的現(xiàn)代化農(nóng)產(chǎn)品流通的轉(zhuǎn)變［13］。一些高度細(xì)化的農(nóng)產(chǎn)品品類，如青皮冬瓜、麒麟西瓜、圓白菜、長豆角等，甚至主要集中在一個或幾個縣域空間內(nèi)生產(chǎn)。產(chǎn)地集中化固然提高了生產(chǎn)效率和產(chǎn)品品質(zhì)，但也增加了風(fēng)險，一旦某個主要產(chǎn)地出現(xiàn)意外情況，則特定品類農(nóng)產(chǎn)品就可能全面斷供，穩(wěn)市保供任務(wù)變得更為艱巨。

二、未來農(nóng)產(chǎn)品保供壓力仍將進(jìn)一步增大

在現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品供需“緊平衡”的基礎(chǔ)上，由于影響我國農(nóng)產(chǎn)品供需兩側(cè)的一些中長期因素仍在持續(xù)發(fā)生不利變化，我國未來農(nóng)產(chǎn)品保供的壓力將會進(jìn)一步增大。

（一）城鄉(xiāng)居民對農(nóng)產(chǎn)品的需求仍將進(jìn)一步增長

隨著2022年我國人口首次出現(xiàn)負(fù)增長，未來因人口增長導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品需求增量極為有限，尤其是隨著城鄉(xiāng)居民口糧消費趨于穩(wěn)定，直接消費糧食的數(shù)量將趨于穩(wěn)定。然而，由于城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變動和居民收入提高引發(fā)的消費結(jié)構(gòu)升級［14］，我國農(nóng)產(chǎn)品需求總量仍將持續(xù)快速增長，其中主要有3個增長點①本部分?jǐn)?shù)據(jù)來源：國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)整理計算所得。：首先是飼料用糧和肉類。2010—2020年，我國飼料總產(chǎn)量從1.62億噸增長到2.52億噸，增幅為55.6%，相應(yīng)地，飼料用粗糧和飼料用小麥消費總量從1.37億噸增長到2.61億噸，增幅為90.0%；同時我國直接進(jìn)口的豬牛羊肉數(shù)量從27.9萬噸增長到678.8萬噸，增幅約23倍，未來飼料用糧和肉類的消費需求仍會持續(xù)增長。其次是油料。2010—2020年，我國油料消費量從8 862萬噸增長到13 967萬噸，增幅為57.8%，盡管目前需求增速已經(jīng)減緩，但仍存在增長的慣性和空間。未來大豆消費需求將趨于穩(wěn)定，而花生、油菜籽消費需求仍將較快增長。再次是水果。2010—2020年，我國水果消費量從20 371萬噸增長到29 345萬噸，增幅為44.1%，進(jìn)口量增長1.4倍。未來隨著人們健康意識、生活品位的提高，水果消費需求將會持續(xù)快速增長。在農(nóng)產(chǎn)品需求快速增長的背景下，如果供給不能實現(xiàn)同步增長，不僅農(nóng)產(chǎn)品整體供需缺口將會持續(xù)擴(kuò)大，而且部分農(nóng)產(chǎn)品依賴國際市場的程度將會進(jìn)一步加深。

（二）我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較優(yōu)勢仍將進(jìn)一步下滑

制約我國農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)供給增長的一個重要因素是比較優(yōu)勢的不足。經(jīng)營規(guī)模小、單位成本高一直是我國農(nóng)產(chǎn)品供給的基本特征。近年來，在國家支持糧食生產(chǎn)的各項政策作用下，糧食生產(chǎn)成本快速上漲的情況得到了有效遏制，如從2015年至2021年，三大主糧畝均成本增長6.2%，總體比較溫和［15］。但與國際相比，我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本仍然處于高位，2021年我國稻谷、小麥、玉米、大豆、花生、棉花的畝均成本已分別相當(dāng)于美國的125.6%、294.7%、154.7%、142.9%、147.1%、366.1%，不僅全面高于美國，而且有些品類高出數(shù)倍之多［15］。尤其值得注意的是，近年來我國農(nóng)產(chǎn)品成本中雇工費用和土地成本一直在持續(xù)快速上漲。仍以三大主糧為例，2015—2021年這兩項成本分別增長了37.6%和18.3%［15］。這一情況在使用雇工和租地經(jīng)營比重更高的品類上體現(xiàn)得更為明顯，影響也更大，如2015—2021年每畝蔬菜的雇工費用從717.25元上漲到1 034.55元，增長了44.2%，土地成本從346.01元上漲到451.33元，增長了30.4%，受此影響，每畝蔬菜成本從4 345.26元上漲到5 446.36元，增長了25.3%［15］。未來，由于我國農(nóng)民工工資仍將持續(xù)增長，而且隨著土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營，使用雇工的比例也將持續(xù)提高，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的雇工費用和土地成本仍會活躍性地持續(xù)快速增長，從而推動農(nóng)產(chǎn)品成本持續(xù)上漲。我國農(nóng)產(chǎn)品在國際競爭中的比較優(yōu)勢仍將進(jìn)一步下滑，農(nóng)產(chǎn)品價格國內(nèi)外倒掛的幅度仍將進(jìn)一步攀升，從而對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給增長產(chǎn)生抑制作用。

（三）利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場的外部環(huán)境仍將進(jìn)一步趨緊

在我國加入WTO以后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，全球化一直是國際貿(mào)易中的主流趨勢，利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場獲得相對有利的外部環(huán)境。我國根據(jù)自身資源稟賦參與全球產(chǎn)業(yè)分工，形成了“工業(yè)制成品大量出口、農(nóng)產(chǎn)品大量進(jìn)口”的格局，成為世界最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國，每年糧食進(jìn)口占到國際市場的近30%、大豆進(jìn)口占到國際市場的近60%［16］。但現(xiàn)在我國利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場的環(huán)境已經(jīng)在發(fā)生不利變化。2016年美國特朗普政府上臺后，發(fā)起一系列針對中國的貿(mào)易摩擦，要求對貿(mào)易結(jié)構(gòu)進(jìn)行重大調(diào)整，甚至一度威脅退出WTO，逆全球化潮流興起。盡管此后國際貿(mào)易環(huán)境惡化的趨勢得到一定程度的回緩，但由于我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量大、占比高，遭受的國際輿論和道義壓力仍在持續(xù)增加。一些國外媒體頻繁制造全球糧價暴漲“中國責(zé)任論”，發(fā)出“誰來養(yǎng)活中國”［17］的質(zhì)疑；此外，我國大量進(jìn)口環(huán)境敏感農(nóng)產(chǎn)品也已引起部分非政府環(huán)保組織的密切關(guān)注。總體來看，未來我國利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場的外部環(huán)境仍將進(jìn)一步趨緊，每年大量從國外進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的局面在長期來看難以穩(wěn)定持續(xù)。

（四）農(nóng)產(chǎn)品供給受短期沖擊的風(fēng)險仍將進(jìn)一步加大

農(nóng)產(chǎn)品供給短期沖擊是指由于一些內(nèi)外部條件的突然性、大幅度的變化，短期內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給面臨不利甚至嚴(yán)峻的局面。未來，隨著我國農(nóng)產(chǎn)品供需平衡進(jìn)一步趨緊，短期沖擊風(fēng)險發(fā)生的概率正在變大，影響程度也在加深。按照成因?qū)傩裕梢詫⒍唐跊_擊風(fēng)險大體分作3類（見表2）。

表2 我國農(nóng)產(chǎn)品供給保障中的短期沖擊風(fēng)險

第一類是由于大國博弈造成的“卡脖子”風(fēng)險。我國農(nóng)產(chǎn)品外部供給中相當(dāng)一部分來自美國等西方國家，即便是來自其他國家的部分，也由于國際話語權(quán)、儲運銷渠道等因素而受制于西方國家。隨著中國崛起和加速實現(xiàn)現(xiàn)代化，一些西方國家對“中國威脅論”的炒作愈演愈烈，如果這些國家對我國打壓升級至全面對抗的程度，農(nóng)產(chǎn)品可能成為其“卡脖子”的重要工具［18］。在最嚴(yán)重的情況下，可能會出現(xiàn)由西方國家主導(dǎo)的對我糧食禁售禁運的風(fēng)險，由于糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品具有不可替代性，這一狀況一旦發(fā)生，會對我國農(nóng)產(chǎn)品供給造成最為嚴(yán)重的影響。在相對較輕的情況下，也會出現(xiàn)我國在貿(mào)易斗爭中失去重要政策工具、受制于人的風(fēng)險。目前來看，這一情況發(fā)生的概率并不高，西方國家出于穩(wěn)定出口市場、迫于其國內(nèi)農(nóng)民壓力等各種現(xiàn)實考慮，在20世紀(jì)60年代后已很少以糧食作為直接制裁手段。從緊迫性來看，隨著美國拜登政府上臺后將首要競爭對手和最大威脅重新定位為俄羅斯①2020年10月26日，拜登在美國哥倫比亞廣播公司的專訪中表示：“我認(rèn)為，美國目前面臨的最大威脅是俄羅斯。”，我國糧食“卡脖子”的風(fēng)險有所緩解。

第二類是由于國際自然氣候、地緣政治和物流受阻等原因造成的偶發(fā)斷供風(fēng)險。我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口不僅數(shù)量巨大，而且部分農(nóng)產(chǎn)品對外依存度高、進(jìn)口來源單一，即便排除中西方博弈斗爭的影響因素，也會由于供給鏈條過長、我方缺乏有效掌握而出現(xiàn)偶發(fā)性斷供風(fēng)險。這些風(fēng)險的誘因眾多，如世界主要農(nóng)產(chǎn)品出口地區(qū)因惡劣氣候條件大幅減產(chǎn)、由于地緣政治沖突造成農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)能嚴(yán)重破壞、由于各種突發(fā)狀況造成農(nóng)產(chǎn)品港口運路短期中斷、某些農(nóng)產(chǎn)品出口國出于借機(jī)抬價或“優(yōu)先自保”目的實施出口禁令等。例如：2022年2月俄羅斯和烏克蘭之間爆發(fā)沖突（俄烏戰(zhàn)爭），由于兩國都是世界農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品出口大國，合計占據(jù)全球小麥出口的29%、玉米出口的19%、葵花籽油出口的68%，造成了全球主要農(nóng)產(chǎn)品供不足需的矛盾和價格短期內(nèi)劇烈波動［19］。由于這類風(fēng)險并不直接以我國為針對對象，而且所影響的只是少量我國對外依存度畸高的農(nóng)產(chǎn)品品類，如大豆、玉米、食用油等，因此一般不會導(dǎo)致全局性的農(nóng)產(chǎn)品供給危機(jī)，持續(xù)時間往往也有限。但這類風(fēng)險具有多點高發(fā)、不易預(yù)期的特點，如在過去數(shù)年內(nèi)上述情況均有發(fā)生，甚至依次相繼發(fā)生、多點同時發(fā)生，對我國農(nóng)產(chǎn)品供給持續(xù)產(chǎn)生威脅。

第三類是由于國內(nèi)生產(chǎn)失調(diào)、自然災(zāi)害、資本炒作等造成的劇烈供給波動風(fēng)險。我國農(nóng)產(chǎn)品“大流通”格局依賴高效率的產(chǎn)供銷市場體系，即便在長期和整體供需平衡的情況下，也可能由于某一環(huán)節(jié)的梗阻在特定時點和特定品類上出現(xiàn)劇烈供給波動。近年來這類情況日益頻發(fā)，例如：由于生豬生產(chǎn)失調(diào)和順周期調(diào)節(jié)，一段時間內(nèi)豬肉供給忽高忽低；由于2021年夏秋北方連續(xù)洪澇災(zāi)害，蔬菜供給持續(xù)緊張；由于2020—2022年一些大城市新冠肺炎疫情防控措施“一刀切”，城市食品供給暫時性短缺；由于資本炒作，特定細(xì)分品類農(nóng)產(chǎn)品供給呈現(xiàn)“坐過山車”狀態(tài)，等等。盡管此類風(fēng)險中農(nóng)產(chǎn)品供給不足多表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性、臨時性短缺，且往往還與供給過剩相繼發(fā)生，但由于其多點高發(fā)、極易矯枉過正，經(jīng)常會造成居民生活困境并引致農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)能浪費。

三、亟待構(gòu)建一套整體性的國家農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略

傳統(tǒng)意義上的農(nóng)產(chǎn)品供給保障主要關(guān)注糧食安全，然而，近年來我國農(nóng)產(chǎn)品供給出現(xiàn)一系列新變化，已顯著超出糧食安全的范疇。適應(yīng)新時期、新形勢、新任務(wù)需要，亟待進(jìn)一步拓展政策范圍、創(chuàng)新方式手段，統(tǒng)籌構(gòu)建一套整體性的國家農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略。

（一）居民食物消費結(jié)構(gòu)從“生存型”“溫飽型”向“發(fā)展型”“享受型”轉(zhuǎn)變，要求構(gòu)建整體性的農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略

隨著城鄉(xiāng)居民收入的持續(xù)提高，食物消費結(jié)構(gòu)也在不斷升級，最顯著的變化為直接糧食消費出現(xiàn)降低、肉類等更高層次消費大幅增長。從2013年到2021年，我國城鄉(xiāng)居民年人均谷物消費量從138.9公斤下降為131.4公斤，下降5.4%，同期人均肉、禽、蛋、奶、水產(chǎn)品消費量從63公斤提高到87公斤，增長38.1%［20］。我國目前人均GDP剛突破1萬美元，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗表明，在這一階段動物性食物消費在居民食物消費中的比重仍將持續(xù)上升。水果消費增長也十分明顯，從2013年到2021年，我國城鄉(xiāng)居民人均干鮮瓜果類年消費量從40.7公斤提高到61.0公斤，增長49.9%［20］。總的來看，我國城鄉(xiāng)居民食物消費結(jié)構(gòu)正在從“生存型”“溫飽型”加速向“發(fā)展型”“享受型”轉(zhuǎn)變。

居民消費結(jié)構(gòu)升級要求農(nóng)產(chǎn)品供給保障的范圍作出相應(yīng)拓展。口糧等基礎(chǔ)層次的農(nóng)產(chǎn)品需求仍應(yīng)得到保障，同時，肉類等高層次農(nóng)產(chǎn)品消費也應(yīng)得到相應(yīng)保障，而且由于未來這類農(nóng)產(chǎn)品供給壓力越來越大，還應(yīng)當(dāng)作為保障重點。這一新變化在新冠肺炎疫情防控中已得到部分體現(xiàn)，一些地區(qū)由于疫情防控需要實施封控措施，封控期間農(nóng)產(chǎn)品保障中壓力最大、反映最強(qiáng)烈的不是糧食，而是蔬菜、肉類等其他食品。在居民消費結(jié)構(gòu)已經(jīng)顯著升級的背景下，供給保障也須隨之拓展，僅保障居民基本生存所需的糧食是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，高層次、多樣化的農(nóng)產(chǎn)品需求同樣也要得到保障。

（二）避免不同品類農(nóng)產(chǎn)品保障任務(wù)相互沖突、顧此失彼，要求構(gòu)建整體性的農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略

農(nóng)產(chǎn)品供給保障的理想目標(biāo)是全部農(nóng)產(chǎn)品品類國內(nèi)自給有余，然而，由于我國后備耕地資源幾乎枯竭，現(xiàn)有耕地已經(jīng)滿負(fù)荷利用、技術(shù)進(jìn)步“遠(yuǎn)水解不了近渴”，“一個都不能少”的目標(biāo)在短期內(nèi)難以實現(xiàn)。這一問題在現(xiàn)實中往往表現(xiàn)為不同農(nóng)產(chǎn)品品類間的“爭地”矛盾，即某一種農(nóng)產(chǎn)品種植面積的擴(kuò)大往往意味著另一種農(nóng)產(chǎn)品種植面積的減少。例如大豆和玉米，從歷史經(jīng)驗看兩者播種面積呈現(xiàn)顯著反向聯(lián)動特征，大豆增則玉米減，玉米增則大豆減，如2021年受玉米價格上漲影響，玉米種植面積增加了207萬公頃，同期大豆種植面積減少了148萬公頃①由國家統(tǒng)計局公布的全國糧食生產(chǎn)數(shù)據(jù)計算所得。。而到了2022年，隨著國家加大“擴(kuò)大豆”政策力度，二者又呈現(xiàn)反向變化。在“爭地”情況下，不同農(nóng)產(chǎn)品品類的保供任務(wù)之間往往出現(xiàn)沖突。仍以大豆和玉米為例，如果完全按照替代方式將我國大豆自給率由目前的14.5%提升至30%，則玉米產(chǎn)量將會減少5 592萬噸，玉米對外依存度將由目前的9.4%進(jìn)一步攀升至28%，國家糧食安全目標(biāo)將受到影響。

因此，農(nóng)產(chǎn)品保供不能視為每個品類農(nóng)產(chǎn)品保供任務(wù)的簡單加總。從單個品類農(nóng)產(chǎn)品出發(fā)來設(shè)置保供任務(wù)，往往會出現(xiàn)任務(wù)間的相互沖突，造成顧此失彼的情況，從而影響總體保供目標(biāo)的實現(xiàn)。在我國資源環(huán)境的剛性約束下，農(nóng)產(chǎn)品供給保障必須堅持整體思維、系統(tǒng)思維、結(jié)構(gòu)思維和底線思維［21］，從農(nóng)產(chǎn)品保供的大局出發(fā)設(shè)置每一品類的任務(wù)，按照不同品類保供的重要程度和緩急程度，“有所為有所不為”，合理安排先為和后為，實現(xiàn)多元目標(biāo)間的權(quán)衡取舍。只有構(gòu)建起整體性的農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略，才能完成農(nóng)產(chǎn)品保供這一艱巨復(fù)雜的任務(wù)。

（三）利用農(nóng)產(chǎn)品品類間功能替代關(guān)系擴(kuò)大政策選擇空間，要求構(gòu)建整體性的農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略

農(nóng)產(chǎn)品保供的最終目的是保障居民食物營養(yǎng)安全，在這一過程中，不少農(nóng)產(chǎn)品品類由于營養(yǎng)成分相似、可以互為轉(zhuǎn)化，彼此間具有高度替代性。主要包括4組：一是口糧和飼料用糧。如小麥?zhǔn)强诩Z，同時也可作為飼料用糧，同樣，飼料用糧中的玉米也可作為口糧，口糧和飼料用糧可因相對價格、消費潮流等變化進(jìn)行相互轉(zhuǎn)化替代。二是不同種類的飼料用糧。如玉米、大麥和高粱都可作為飼料用糧，2021年在我國飼料用糧旺盛需求下，大麥和高粱由于進(jìn)口沒有配額限制、關(guān)稅相對較低，作為對玉米的替代而大量進(jìn)口。三是飼料用糧和肉類。肉類和飼料用糧表現(xiàn)為轉(zhuǎn)化關(guān)系，兩者具有高度替代性，如進(jìn)口飼料用糧和進(jìn)口肉類實際具有同等保供效果。四是油料和植物油。如大豆的首要作用是榨油，大豆和大豆油對植物油保供具有同等作用，不僅如此，大豆和其他油料如花生、油菜籽、葵花籽之間同樣存在較強(qiáng)替代關(guān)系。

構(gòu)建整體性的農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略有助于利用農(nóng)產(chǎn)品品類間的功能替代關(guān)系增大政策選擇空間。在保障食物營養(yǎng)安全的過程中，可將目標(biāo)置于能量、蛋白質(zhì)等各種營養(yǎng)來源的安全上，而不是簡單機(jī)械地保障某一具體農(nóng)產(chǎn)品品類的安全。可以在具有同等功能的農(nóng)產(chǎn)品中，選擇我國具有生產(chǎn)優(yōu)勢的品類，選擇增收和就業(yè)作用更強(qiáng)的品類，選擇進(jìn)口來源更多樣更可靠的品類，選擇受國內(nèi)資源環(huán)境約束較小的品類，或者根據(jù)需要，選擇最有利的農(nóng)產(chǎn)品品類組合。這樣一來，實現(xiàn)同等的供給保障任務(wù)，政策方式選擇的余地更大，政策手段也會更為靈活機(jī)動。

（四）設(shè)置合理精準(zhǔn)任務(wù)目標(biāo)引導(dǎo)保供政策落實，要求構(gòu)建整體性的農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略

設(shè)置合理精準(zhǔn)的任務(wù)目標(biāo)對農(nóng)產(chǎn)品供給保障政策實施具有重要指導(dǎo)作用。傳統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品供給保障主要關(guān)注糧食，尤其是口糧和谷物，設(shè)置了“口糧絕對安全、谷物基本自給”的任務(wù)目標(biāo)。實際上，隨著我國人口增長趨勢緩和、人均口糧消費量降低，口糧消費量已呈下降趨勢。在不發(fā)生極端自然災(zāi)害的情況下，實現(xiàn)“口糧絕對安全”目標(biāo)的壓力越來越輕，使相應(yīng)任務(wù)失去針對性。在現(xiàn)實政策中，通常是以口糧品種的總消費量作為口糧保供目標(biāo)，但其中相當(dāng)部分實際是作為飼料使用，如2021年我國小麥消費量15 136.4萬噸中，有約3 760萬噸被用作飼料用糧，占比24.8%①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局。。如果將飼料用糧一并混入口糧保障任務(wù)，則“絕對安全”的任務(wù)目標(biāo)又難以完全實現(xiàn)。傳統(tǒng)的谷物、口糧等保障任務(wù)目標(biāo)亟待進(jìn)一步細(xì)化。

構(gòu)建整體性的農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略可以為設(shè)置合理精準(zhǔn)的任務(wù)目標(biāo)創(chuàng)造條件。農(nóng)產(chǎn)品供給保障包括但不限于糧食安全，充分考慮農(nóng)產(chǎn)品之間的生產(chǎn)互斥和功能替代關(guān)系，有助于實現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)體系的完整化，還可以使任務(wù)目標(biāo)設(shè)置更加精準(zhǔn)。不僅如此，在整體性的農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略中，還可以進(jìn)一步區(qū)分底線目標(biāo)、預(yù)期目標(biāo)、努力目標(biāo)，設(shè)置多層級任務(wù)目標(biāo)體系，使農(nóng)產(chǎn)品供給保障任務(wù)更為豐富立體。

四、國家重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略的范疇、目標(biāo)和基本途徑

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“農(nóng)業(yè)強(qiáng)，首要是糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力必須強(qiáng)。”［22］建議著眼大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，構(gòu)建國家重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略，促進(jìn)實現(xiàn)更為穩(wěn)定平衡的農(nóng)產(chǎn)品供需關(guān)系，更好保障居民食物營養(yǎng)安全。在這一戰(zhàn)略中，重點是利用不同農(nóng)產(chǎn)品品類功能作用上的差異，建立起分層次的重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障體系。

（一）重要農(nóng)產(chǎn)品的范疇界定

農(nóng)產(chǎn)品最重要的功能是作為食物。“民以食為天”，食物需求是人類生存的“首位需求”，不僅具有剛性而且難以替代，食用類農(nóng)產(chǎn)品的地位和作用遠(yuǎn)在其他產(chǎn)品之上。我國也有一些非食用品類農(nóng)產(chǎn)品供需矛盾較為突出，如棉花、天然橡膠、羊毛、木材等，但隨著人類科技進(jìn)步，這些產(chǎn)品的替代物已經(jīng)越來越多，甚至不少替代產(chǎn)品具有更優(yōu)良的特性。同時，其中一些產(chǎn)品如棉花，我國在大量進(jìn)口原料的同時也在大量出口制成品，等于是在滿足世界需求，國內(nèi)部分非食用品類農(nóng)產(chǎn)品的供需矛盾實際并不突出。國內(nèi)供需缺口較大、存在壓力和風(fēng)險的農(nóng)產(chǎn)品品類，仍主要集中于食用類農(nóng)產(chǎn)品上。

因此，重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略應(yīng)著眼于居民食物營養(yǎng)安全，主要面向可供食用的農(nóng)產(chǎn)品品類。考慮到不同農(nóng)產(chǎn)品品類間存在功能替代關(guān)系，重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略并不機(jī)械追求每個細(xì)分品類的農(nóng)產(chǎn)品供給安全，而是從居民食物營養(yǎng)需求出發(fā)，確保大類安全，即口糧、飼料用糧、油料、肉類、奶類、水產(chǎn)品、水果、蔬菜等主要品類的安全。

（二）著力實現(xiàn)三大戰(zhàn)略目標(biāo)

重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)針對我國農(nóng)產(chǎn)品供給保障中存在的突出矛盾，充分考慮未來農(nóng)產(chǎn)品供給中的趨勢性、規(guī)律性變化，確立三大戰(zhàn)略目標(biāo)：

1.戰(zhàn)略目標(biāo)一：避免國內(nèi)整體供需缺口進(jìn)一步擴(kuò)大

加入WTO以來我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口轉(zhuǎn)為逆差且逆差率不斷上升，整體食物自給率持續(xù)下降，未來供給壓力仍將進(jìn)一步增大。因此，重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略必須首先致力于在現(xiàn)有基礎(chǔ)上穩(wěn)住局面，避免整體供給缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。

2.戰(zhàn)略目標(biāo)二：改變部分品類過度對外依存的狀況

我國一些特定品類農(nóng)產(chǎn)品存在對外依存度畸高的情況，包括大豆、食用植物油、大麥、高粱等。我國作為人口大國，農(nóng)產(chǎn)品過度對外依存會對國際市場造成巨大壓力，在長期來看難以持續(xù)。因此，重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略必須致力于修復(fù)和改善這些特定品類農(nóng)產(chǎn)品的供需關(guān)系，改變過度依賴國際市場的現(xiàn)狀。

3.戰(zhàn)略目標(biāo)三：防范和化解農(nóng)產(chǎn)品供給主要風(fēng)險點

我國農(nóng)產(chǎn)品供給保障中存在由大國博弈造成的“卡脖子”風(fēng)險、由國際自然氣候等原因造成的偶發(fā)斷供風(fēng)險、由國內(nèi)生產(chǎn)失調(diào)等原因造成的供給波動風(fēng)險等3類主要風(fēng)險，這些風(fēng)險一旦引爆就會對農(nóng)產(chǎn)品供給在短期內(nèi)造成劇烈沖擊。因此，重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略必須致力于應(yīng)對風(fēng)險情境、防止風(fēng)險發(fā)生、消除風(fēng)險隱患。

（三）建立分層次的重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障體系

在我國重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障中，需要根據(jù)重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障的戰(zhàn)略目標(biāo)，針對不同品類間的功能作用差異，按照重要程度、可替代性和緩急程度進(jìn)行歸類分組，設(shè)置差別化的保障層級、任務(wù)目標(biāo)和政策方向，以此建立分層次的重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障體系（如表3所示）。

表3 分層次的重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障體系

第一個層級是口糧。口糧主要包括稻谷和小麥兩個品類（直接食用的部分），口糧供給是農(nóng)產(chǎn)品供給的底線，在任何情況下必須給予絕對保障。作為為居民提供基本能量的農(nóng)產(chǎn)品，直接食用的稻谷和小麥，自給率必須保持在100%以上。保障政策的基本方向為確保國內(nèi)產(chǎn)量、實現(xiàn)足供有余、不斷提升品質(zhì)。

第二個層級是飼料用糧和油料。飼料用糧和油料主要包括玉米、大麥、高粱、大豆、食用植物油，飼料用糧為養(yǎng)殖業(yè)提供基本能量來源，油料壓榨后的粕類為養(yǎng)殖業(yè)提供蛋白添加，共同構(gòu)成養(yǎng)殖業(yè)的基本支撐，是當(dāng)前和未來一段時間供需矛盾突出、對外依存度畸高的農(nóng)產(chǎn)品。玉米等谷物應(yīng)保持基本自給，大豆和食用植物油應(yīng)當(dāng)在2021年的基礎(chǔ)上穩(wěn)步提升自給率，逐步降低進(jìn)口數(shù)量和國內(nèi)進(jìn)口量占世界市場的份額，恢復(fù)建立更為平衡穩(wěn)定的供需關(guān)系。保障政策的基本方向為大力實施擴(kuò)種，全面提高產(chǎn)量，保持適度進(jìn)口，并通過品類間統(tǒng)籌建立更為優(yōu)化和更為穩(wěn)定的供給結(jié)構(gòu)。

第三個層級是肉類和奶類。肉類和奶類主要包括豬肉、牛羊肉和奶源，是滿足居民生存之上更高層次需求的農(nóng)產(chǎn)品，也是未來供給壓力持續(xù)增大的農(nóng)產(chǎn)品。肉類和奶類應(yīng)大體穩(wěn)定現(xiàn)有供需關(guān)系，守住豬肉95%左右、牛羊肉85%左右、奶源70%以上的自給率目標(biāo)，避免自給率出現(xiàn)持續(xù)和大幅度下降。保障政策的基本方向為立足國內(nèi)、提升產(chǎn)能、適度進(jìn)口，不斷滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的需求，實現(xiàn)供需結(jié)構(gòu)動態(tài)平衡。

第四個層級是其他重要農(nóng)副產(chǎn)品。其他重要農(nóng)副產(chǎn)品主要包括禽肉、蛋類、水產(chǎn)品、水果、蔬菜，其基本特征是品類繁多、整體對外依存不明顯，未來隨著居民生活品質(zhì)提升，此層級農(nóng)產(chǎn)品的需求將持續(xù)增長。對這類農(nóng)產(chǎn)品可不設(shè)置自給率要求，主要目標(biāo)是保障市場供應(yīng)充足、品種豐富、價格穩(wěn)定，最大限度地滿足居民多樣化、品質(zhì)化需求。保障政策的基本方向為充分利用國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源，發(fā)揮市場決定性作用調(diào)節(jié)供需，同時加強(qiáng)政府調(diào)控作用，提高市場穩(wěn)定性。

五、依據(jù)重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略完善政策支持體系

建議在我國重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略總體安排的基礎(chǔ)上，按照農(nóng)產(chǎn)品品類任務(wù)、生產(chǎn)要素、市場機(jī)制、進(jìn)口布局等進(jìn)行分類細(xì)化，構(gòu)建具體、完整、有力的政策體系，將國家重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略落于實處。

（一）聚焦重點品類，有針對性地實施穩(wěn)產(chǎn)擴(kuò)供工程

以提升飼料用糧和油料自給水平作為重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障的重點，全力實施穩(wěn)產(chǎn)擴(kuò)供工程。一是拓展完善大豆生產(chǎn)者補貼。將目前主要限于東北地區(qū)的大豆生產(chǎn)者補貼擴(kuò)展到所有大豆主產(chǎn)區(qū)，利用大豆種植具有培肥地力的作用，將大豆生產(chǎn)者補貼改為大豆土壤改良專項補貼，以適應(yīng)WTO“不與產(chǎn)量掛鉤”規(guī)則。二是整治開發(fā)撂荒地等低效土地，擴(kuò)種大豆。利用大豆對生產(chǎn)條件要求低的特點，鼓勵整治開發(fā)撂荒地，擴(kuò)展大豆種植面積，鼓勵利用旱地、坡地、鹽堿地等各類低產(chǎn)地來種植大豆，培育大豆產(chǎn)能戰(zhàn)略增長點。三是統(tǒng)籌安排飼料用糧與油料擴(kuò)面增產(chǎn)。在油料內(nèi)部，相對擴(kuò)大花生等高產(chǎn)作物種植面積，優(yōu)化品類結(jié)構(gòu)，在飼料用糧與油料之間適度調(diào)整大豆和玉米的補貼差距，避免刺激替代種植，加快大豆玉米帶狀復(fù)合種植等“兼得型”新技術(shù)的推廣，化解作物爭地矛盾，實現(xiàn)產(chǎn)量總體增長、全面增長。四是擴(kuò)大耕地輪作提高綜合產(chǎn)出。推行糧豆輪作、糧食與青飼料輪作、大豆與青飼料輪作、水稻與油菜輪作等各種輪作方式，擴(kuò)大耕地輪作規(guī)模，增加輪作作物品類，加快耕地輪作頻率，實現(xiàn)改善土壤理化結(jié)構(gòu)、抑制病蟲害和雜草、減少各類物質(zhì)投入、提高飼料用糧和油料產(chǎn)量的目的。

（二）強(qiáng)化要素支撐，提升農(nóng)產(chǎn)品中長期總供給能力

通過要素支撐提升農(nóng)產(chǎn)品中長期產(chǎn)能，改善國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品整體供需關(guān)系。一是高效利用有限耕地。按照土地屬性、區(qū)位、生產(chǎn)優(yōu)勢等優(yōu)化配置耕地和林果用地、糧食和非糧作物布局，遏制耕地非農(nóng)化、非糧化利用傾向，加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)度，加大受損耕地修復(fù)治理力度，提升耕地整體等級，保障耕地基礎(chǔ)產(chǎn)能。二是改善水資源利用方式和效率。加強(qiáng)北方糧食主產(chǎn)區(qū)水利設(shè)施建設(shè)，補齊從干渠到農(nóng)田“最后一公里”短板，利用北方氣候暖濕化契機(jī)，推廣滴灌、微噴灌等節(jié)水灌溉技術(shù)，提高水資源可及性，促進(jìn)沙漠變良田。三是均衡推進(jìn)機(jī)械化水平。在推進(jìn)主要糧食作物和主要糧食生產(chǎn)區(qū)機(jī)械化的基礎(chǔ)上，鼓勵開發(fā)小型化、實用性農(nóng)機(jī)，提高農(nóng)機(jī)購置財政補貼，加快提升豆類、油菜、花生等油料作物機(jī)械化水平，加快提升山區(qū)和分散地塊農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。四是強(qiáng)化科技力量支撐。鼓勵種源關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，培育產(chǎn)能戰(zhàn)略增長區(qū)域適用品種，進(jìn)一步提高良種覆蓋率，加快推廣新型深耕技術(shù)，為保障國家糧食安全開拓新空間。

（三）完善市場機(jī)制，保障農(nóng)產(chǎn)品供給平穩(wěn)有序高效

強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷全鏈條，促進(jìn)生產(chǎn)穩(wěn)定、供需對接、流通順暢、保障有力。一是穩(wěn)定糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。適當(dāng)提高稻谷、小麥最低收購價，樹立農(nóng)民種糧信心，穩(wěn)定糧食種植面積，保障口糧安全底線。通過轉(zhuǎn)移支付、財政獎補等手段，建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機(jī)制，穩(wěn)定糧食總產(chǎn)量。二是優(yōu)化區(qū)域性農(nóng)產(chǎn)品供求平衡。按照各個農(nóng)產(chǎn)品品類的產(chǎn)量集中度、運輸半徑、主要消費市場分布等狀況，構(gòu)建不同層次的生產(chǎn)中心、倉儲中心、加工中心、物流中心，完善優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品供給鏈條，促進(jìn)供需對接、高效流通。三是完善農(nóng)產(chǎn)品儲備調(diào)控體系。根據(jù)需要拓展重要農(nóng)產(chǎn)品儲備調(diào)控的品類范圍，科學(xué)確定每個品類合理政策性儲備規(guī)模和比例，完善重要農(nóng)產(chǎn)品收儲和投放市場的機(jī)制，發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品儲備“穩(wěn)定器”作用。四是構(gòu)建城市農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)急保障機(jī)制。鼓勵大中城市就近建立蔬菜等時鮮農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和特定品類農(nóng)產(chǎn)品倉儲基地，監(jiān)測預(yù)警農(nóng)產(chǎn)品信息以保障價格平穩(wěn)，制定農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)急保供預(yù)案，在物流受阻等極端不利情況下，保障重要農(nóng)產(chǎn)品高效調(diào)配、滿足居民所需。

（四）優(yōu)化進(jìn)口布局，提高海外供應(yīng)鏈穩(wěn)定性、可靠性

立足我國農(nóng)產(chǎn)品仍將在一定程度上借助進(jìn)口的客觀實際，需要在高度重視當(dāng)前我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口渠道存在的隱患的基礎(chǔ)上，注意防范各類風(fēng)險，如國際糧食減產(chǎn)風(fēng)險、農(nóng)產(chǎn)品出口國貿(mào)易政策調(diào)整風(fēng)險、心理恐慌風(fēng)險、市場投機(jī)風(fēng)險和自然災(zāi)害風(fēng)險［23］，通過優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口布局，最大限度增強(qiáng)進(jìn)口穩(wěn)定性。一是優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來源結(jié)構(gòu)。合理控制大豆等重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)模、進(jìn)口節(jié)奏，推進(jìn)進(jìn)口品種多元化和來源國分散化，適度增加政局穩(wěn)定、互信友好國家的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量，利用大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口作為改善雙邊和多邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重要工具。二是強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口渠道掌控。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)“走出去”，建設(shè)海外生產(chǎn)基地和供應(yīng)基地，提高對海外農(nóng)產(chǎn)品倉儲、加工、物流等全產(chǎn)業(yè)鏈的掌控能力，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口供應(yīng)鏈的韌性。三是構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制。根據(jù)國際農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)地自然氣候、地緣政治、物流運輸?shù)蕊L(fēng)險發(fā)生和不同農(nóng)產(chǎn)品品類間功能替代關(guān)系，靈活調(diào)整進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品品類、規(guī)模和來源，相應(yīng)調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅等貿(mào)易政策，建立國際國內(nèi)聯(lián)動響應(yīng)機(jī)制，滿足國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品需求。四是深度參與農(nóng)產(chǎn)品國際合作。利用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口大國的有利地位提高全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易話語權(quán)，增強(qiáng)與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大國、重要運輸通道國家的利益融合，建立長期戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，參與全球和地區(qū)食物安全治理機(jī)制建設(shè)，通過維護(hù)世界農(nóng)產(chǎn)品安全來維護(hù)自身農(nóng)產(chǎn)品安全。