美國高等教育如何治理

沈蕾娜

美國作為聯邦制國家，各州對高等教育的治理結構各不相同。同時，高等教育機構數量龐大、類型多樣。2020—2021年度相關數據顯示，美國共有6063所高校，其中，公立高校占31.7%，私立非營利性高校占29.8%，私立營利性高校占38.5%。因此，美國高等教育治理呈現出多樣性、復雜性的特點。

美國高校的外部縱向治理

美國高等教育的外部治理體系表現為縱、橫兩個維度。在縱向結構中，聯邦政府的權力相對有限，中間層級（州政府和大學）的權力基礎較強，基層（學院和系）在人事、課程等方面擁有較大的發言權，總體呈現為“兩頭小、中間大”的權力格局。

聯邦政府的高等教育治理。由于美國憲法并未賦予聯邦政府直接管理教育的權力，因此，其在高等教育領域的職能往往被認為是“間接影響而非直接控制”。在美國政治中，聯邦政府涵蓋國會、行政和司法三大部門。美國聯邦政府在二戰后加強了對高等教育的干預，主要體現在以下四個方面：一是“美國的制度、憲法都把國會作為政府的第一和最有權的部門”，國會掌握了很多“實權”，而教育立法是聯邦政府干預高等教育最有力的途徑之一；二是“西方任何國家司法系統的權力似乎都沒有美國那么大”，雖然美國司法機關中沒有設立與高等教育“對口”的機構，但聯邦最高法院可以通過司法解釋、司法制裁等方式參與高等教育治理；三是聯邦政府通過撥款為高校提供經濟資助，包括科研資助和學生資助；四是聯邦政府會利用行政手段，如政令、政策、建議、通告等，對高等教育進行宏觀調控?？傮w而言，聯邦政府對于公立高校和私立高校的態度沒有明顯的差異。盡管長期表現出對高校實行多方干預的“松散”性特征，但有學者認為，當前美國高等教育已經進入合規時代，高等教育機構行政管理的幾乎每一個方面，都受到聯邦行政法規或行政解釋的規制。

州政府的高等教育治理。美國憲法將直接管理教育的權力保留給了各州，因此，州政府是高等教育法理上的責任主體。與聯邦政府相比，其對高校，尤其是公立高校的影響，更為直接和廣泛。由于州情不一、規制大學的憲法和法律各異，各州介入高校事務的程度存在較大的差異。根據各州高等教育協調機構的功能和特點，大致可以將全美50個州的高等教育治理結構分為三種類型：一是統一型，是指由1—3個統一治理委員會（Consolidated Governing Board）負責治理州內所有或部分高校，委員會行使高校董事會職責，如愛達荷州、佐治亞州、加利福尼亞州等22個州。二是協調型，是指在州一層設高等教育協調委員會（Coordinating Board，具體名稱多樣），承擔州內高等教育的協調工作，包括負責州內高等院校與州之間、各高等院校之間需求與利益的協調，制定本州高等教育發展規劃等，但各高校內部具體的職責由各高校董事會承擔，如阿肯色州、印第安納州、華盛頓州等24個州。三是服務型，是指州一級沒有設立任何具有法定協調權力的高等教育機構，而是由州內各高校通過協商組建的規劃委員會（Planning Agencies）或自愿協會（Voluntary Association），在預算、學科專業設置及評估、州內高等教育規劃等方面承擔起類似的職責，如密歇根州等4個州?？傮w而言，州政府和公立高校之間表現出多元復雜的權力關系，但在廣泛又直接的監管中不輕易干涉大學的學術自由；州政府對私立高校之間表現出遠距離的權力關系，使私立高校獲得了比公立高校更大的自治空間。

美國高校的外部橫向治理

美國高等教育外部治理的橫向結構主要表現為高校、政府和市場三者之間的關系，這被伯頓·克拉克稱為“三角協調模型”。其中，政府代表著國家權力，通過制定法律法規、國家政策和財政撥款等方式影響高等教育的治理；高校則代表著學術權威，大學教授等學術人員依靠自己的專業知識與能力，通過各種正式與非正式的渠道參與高等教育治理；市場指代高等教育所處的市場，包括消費者市場、勞動力市場和院校市場。除此之外，美國高校還受到由協會組織、公益性基金會、工商業企業等構成的“外部市場”的影響。

協會組織。美國高校協會數量眾多，已發展成為全國高等教育的信息中樞，負責向政府、大學和社會傳遞高等教育發展的最新動態和重大議題的研究進展。在專門以影響聯邦高等教育政策為主要職能的高校協會中，最著名的是“六大核心協會”：美國教育理事會（ACE）、美國大學協會（AAU）、美國社區學院協會（AACC）、全國州立和贈地學院協會（NASULGC）、美國州立學院與大學協會（AASCU）、全國獨立學院與大學協會（NAICU）。

公益性基金會。美國公益性基金會通過制定高等教育評價標準、發布高等教育研究報告、參與國會聽證會等形式對高等教育政策施加影響。這其中最具代表性的是卡內基教學促進基金會。卡內基基金會開展的第一項大型調查研究成果是1910年發表的《關于美國和加拿大醫學教育調查報告》，該報告促使美國各界關注和重視醫學教育的現狀，并直接促成了20世紀初美國醫學教育新模式的建立。對美國高校而言，公益性基金會不僅是科學研究的重要資助者，而且為高校發展的政策研究提供資助。

工商業企業。首先，工商業企業通過高校董事會中的工商業成員實現對高校治理的影響。數據顯示，2010年美國公立大學和非營利私立院校中分別有49.4%和53%的董事會成員來自工商業領域。其次，企業資金在高校尤其是研究型大學資金來源中的比重越來越大。美國高校同很多企業有合作關系，為教授提供和企業科研人員聯手進行科研活動的機會。許多大學教授跨界在企業中承擔技術或科研工作，這樣也有助于學校爭取到更多由企業資助的科研經費。

美國高校普遍實行共同治理。1966年，美國大學教授協會（AAUP）、美國教育委員會（ACE）以及大學和學院治理委員會（AGB）共同發出的《聯合聲明》明確，共同治理的主體包括董事會、校長、教師與學生。隨著共同治理的實踐推進，當前高校治理中的利益相關群體越來越多，包括校友、學生家長、工商業代表等，但總體上三大主體共治是美國高校的普遍特征，即由董事會代表的最高決策權力系統、由校長代表的行政權力系統和由教授代表的學術權力系統。此外，學生等群體在一定程度上作為利益相關者參與高校治理。

作為法人和最高權力機構的董事會

董事會作為美國高校內部治理機制的一個顯著標志，被克拉克稱為“促成美國形成當今世界上最為成功的高等教育體系的六要素之一”。美國高校一般實行“法人—董事會制度”，董事會是大學法人，是大學名義上的所有者，是大學的決策機構和立法者。

根據董事會層級機構的高低或數量，可以將其分為單層、雙層和三層董事會：一所高校或一個高校系統內只有一個董事會的為單層董事會，常見于私立高校；雙層董事會常見于公立高校，是指由學校董事會和州級董事會共同對高校進行管理；還有的高校會在下設的分校中成立相應的董事會，這個董事會受總校董事會和州級董事會共同管理，因此也被稱為三層董事會。

與歐洲大學不同的是，美國各高校的董事會是由校外人員構成的，因此被稱為“外行董事會”。董事會成員的構成和任命方式各不相同。一般而言，私立高校董事會成員主要是來自社會各界的精英人士，如工商企業人士、律師、銀行家、醫生等；公立高校的董事會成員則大多數是當地州或社區的公民，也有少部分州級政府官員。公立高校董事會成員通常由州政府任命，而私立高校董事會成員則由校友及董事會成員選舉或推薦產生。大多數董事會成員中都有學生董事，由學生組織推薦、州長任命，各高校的差異在于學生董事是否具有投票權。

作為高校最高權力機構，董事會的權力主要體現在對校長的任命和監督及對學校財務狀況的保障和最終決定權上，其職能限于學校的宏觀治理，把大部分權力直接授予校長和教師評議會，但保留最終的決定權。

作為首席執政者的校長

關于美國高校校長的角色與作用存在各種不同的觀點，但總體上，校長是高校治理中最具影響力的人物。大部分高校的校長由董事會選拔并直接向董事會報告。作為董事會和學校學術群體之間的聯絡官，校長代表學校的學術團體向董事會提出政策建議。

在一個規模龐大、結構復雜、功能多樣的高校中，校長往往無法獨自承擔和行使其治理權，而需要高級管理團隊的幫助。盡管各高校的規模和特色不一，其高級管理團隊的構成各異，但一般都會設立教務長、行政副校長、學生事務副校長、法律顧問和大學秘書等。通常，校長的許多工作都在校外，例如以合法的方式尋求外部機構對學校的支持、會見校友和發展前景優秀的學生、發展與社區的關系等。越來越多的高校期望校長能夠通過私人關系來增加學校資金來源。

作為學術治理機構的評議會

作為合法的教師代表機構，評議會負責處理大學所有學術方面的事務，與校長一起負責達成大學的教育目標，并充當校長的顧問咨詢機構。這個機構有利于教師參與學校政策的制定，是教師表達自己意愿與要求的主要機構。評議會等學術機構成員一般從教授、副教授等終身教職人員中選舉產生，助理教授不參加，主席由全體委員投票決定。

評議會按照其發揮的作用，可以分為四類：一是功能型。此類評議會主要權力限于傳統的學術領域，如課程、教師職稱晉升、終身教職及學術標準，而在非學術領域中影響力很小，只有咨詢和建議權。二是影響型。此類評議會不僅具有高校治理的合法性地位，而且對學校的各方面事務具有廣泛影響，包括一些非學術領域，如體育運動、預算制定、校長選舉等。三是儀式型。此類評議會的存在更多是名義上的，不能發揮實質性作用，因此校長和管理者的權力相對就比較強大。四是沖突型。此類評議會盡管也經常參與一些具體事務的運作，但很難獲得管理者的充分支持與協作。教師與管理者之間的關系往往是懷疑和對抗的，評議會的治理效果通常不佳。

總體上看，評議會代表教師，與以校長為代表的行政系統共同構成了美國高校的二元權力結構。但評議會不是決策機構，其作出的許多學術議題決策最終要經過董事會批準。

作為利益相關者的學生

從20世紀60年代末開始，美國各高校紛紛組建學生自治組織，以代表本校所有注冊學生行使參與大學內部與自身利益相關事務的決策咨詢與政策制定的權利。各高校對此組織的稱呼各異，如學生政府、學生會、學生評議會等。雖然稱謂不同，但就組織的性質而言是一致的，通常遵循立法、司法、行政相對獨立的原則，一般設立執行委員會作為其核心的執行機構，在職位上會設立主席、副主席和各委員會主管。主席作為整個學生評議會的領導者，同時也是執行委員會的負責人，他是學生群體和學校行政人員的首要聯絡者，需要定期與大學校長、教務長和大學主要委員會的負責人進行交流與溝通。伴隨學生參與大學治理程度的不斷加深，許多高校將與學生相關事務的決策權賦予學生評議會，使其擁有正式投票權。

除了學生評議會，學生還有另一個參與高校治理的途徑，即學生代表。學生代表進入董事會是學生參與大學治理的最高形式。20世紀60年代，美國的一些大學和學院開始任命教師和學生作為董事會成員（或至少作為董事會的非投票代表）。根據2013年全美學生評議會組織（ASGA）的董事會學生代表調查，只有20%的學生評議會中能有至少有1名學生占有董事會的投票權席位，這種情況大多存在于公立大學。

（作者系首都師范大學國際與比較教育研究所副所長）