農村內置金融合作社中政府職能定位研究
——基于河南信陽郝堂村案例研究

唐源南 陳位志

(廣東工業大學馬克思主義學院，廣東 廣州 510000)

黨的十九大明確指出，要把實施鄉村振興戰略作為實現“兩個一百年”奮斗目標的重要舉措，隨著鄉村振興戰略的實施，新農村建設成為各級政府重點關注的問題[1]。二十大報告中指出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村[2]。農村集體經濟作為農村發展的經濟基礎，是農村發展的重要引擎，對于促進農民增收，豐富精神文化生活，實現鄉村共同富裕具有重要作用[3]。農村內置金融合作社的建立有助于促進農村集體經濟的發展。

當前學術界對于內置金融合作社的研究主要集中在該金融體系運行現狀、存在問題以及未來發展路徑等方面，鮮有學者對政府在內置金融合作社中的職能定位進行研究。研究內置金融合作社中政府的職能可以促進政府職能轉變，強化政府為農民、農村金融提供更為優質的服務。本文以河南信陽郝堂村為例，對政府在內置金融合作社的角色進行定位，探討政府職能履行過程中的成效及問題，對存在的問題進行分析進而提出相應對策建議，旨在為政府對農村內置金融合作社后續的發展提供思考。

1 農村內置金融合作社發展概況

農村內置金融合作社是以鄉村作為服務范圍的一條新型農民合作化路徑，其出發點是將村民養老與鄉村經濟建設融合在一起，主要是通過村民互助的形式，以鄉村熟人社會為基礎，村中德高望重的鄉賢作為擔保人，把村內剩余的有效資本聚集起來，通過貸款的方式為有貸款需求的村民提供資金支持，貸款的范圍就是所在村村內，對象是合作社社員、當地村民以及村莊企業[4]。這種融資貸款方式保證了農村金融不外流于城市，也有助于增強當地村民的集體意識。農村內置金融合作社的建立，有效解決了當前農村農民貸款難的問題，也幫助了農民養老、村莊建設。其以服務社員為宗旨，不追求利潤的最大化，強調政治、文化、經濟、社會4大效益的統一；在分配紅利方面，長者優先進行分紅，剩余的資金作為公共資金再給合作社社員和村集體分紅。

自2004年湖北省監利縣王垸村養老資金互助社開始，全國陸續成立了100多個內置金融合作社及聯合社，涉及15個省市、29個縣，為項目地農民增收，鄉村旅游，生態環境改善，精準扶貧，農村集體產權改革，鄉村振興等各項工作提供了有效組織載體，內置金融合作社對鄉村振興起到了重要作用。

2 農村內置金融合作社中政府職能定位案例分析

2.1 案例分析

河南信陽郝堂村是內置金融合作社發展的典型，該村內置金融合作社以“夕陽紅”老年人互助合作組織為平臺，將村民的養老與鄉村建設的發展相結合。郝堂村內置金融合作社采取村內內部資本合作的形式，吸收村民的剩余資本，運用傳統的村規和村民慣例作為約束機制，部分資金通過貸款貸給村中有需要的村民。此外，加入合作社的基本條件僅限于60歲以上的村民，每人以2000元作為啟動資金，股東可以在年底通過合作社分配股利，以解決農村發展和建設中資金不足的問題。郝堂村的內置金融合作社，不僅實現了村民的養老保障，而且為該村的發展建設提供了投資來源。隨著美麗鄉村建設的實踐，郝堂村陸續推出了一系列的整修措施，從改善水、廁所和電力開始。鄉村整改后，來訪的人流不斷增加，激發了相關產業的發展潛力，特別是村集體組織收集并流轉部分村民的土地，統一將其打包給大型承包商進行耕種，大型承包商以鄉村荷花觀賞和荷花銷售為主要經濟來源，增強了郝堂村的知名度和活力。隨著外來游客的增加，該村還改善了村內人才流失的狀況，年輕的人才已經開始陸續返回家鄉探索自己的業務。在內置金融合作社的幫助下，郝堂村建立了各種民宿和農舍，再加上當前的旅游市場的持續興起，大量商店、飯店和客運站的出現也促進了鄉村服務業的發展，促進了村內三產融合，在建立鄉村經濟的內部基礎的同時，也為未來鄉村振興指明了產業發展方向[5]。

2.2 政府職能定位

在研究河南信陽郝堂村內置金融合作社治理的過程中，政府扮演著引導者、監管者和間接參與者的角色。

2.2.1 引導者

自郝堂村內置金融合作社成立以來，平橋區政府就采取各種政策和法規扶持其發展，明確內置金融合作社的法律地位和監管要求，為合作社的發展提供了制度保障。同時，平橋區政府還通過宣傳教育，提高村民對內置金融合作社的認識和接受度，引導村民參與合作社的各項業務。此外，政府為郝堂村內置金融合作社提供了發展資金，在郝堂村內置金融合作社成立初期，平橋區政府注入了10萬元的扶持資金并提供鄉村建設改造服務，并且政府還為合作社提供稅收優惠和財政補貼等政策支持，鼓勵合作社的創新發展[6]。

2.2.2 監管者

為了保障郝堂村內置金融合作社健康發展，政府制定了一系列針對監管的政策，包括監管法規、風險控制措施等，明確了政府對合作社的監管要求，規范了合作社的運營行為，保障了金融市場的穩定和健康發展。同時，政府還實施相應的監管措施，對合作社的資本充足率、風險敞口等關鍵指標進行監控，對合作社的業務范圍、經營策略等進行審查和監督。此外，政府還通過多種途徑加強社會監督，提高內置金融合作社的運營透明度。如，政府設立投訴舉報渠道，鼓勵社會公眾對合作社的違規行為進行監督和舉報。

2.2.3 間接參與者

郝堂村內置金融合作社建立后，政府為郝堂村提供了改造服務，村莊內部建立了各種民宿和農舍。生態環境的改善以及一些公司的投資使得農家樂、旅游業持續興起，大量商店、飯店和客運站出現也促進了鄉村服務業的發展。在內置金融合作社的發展中，政府引導其在市場競爭中良性發展的同時也是市場的間接參與者。政府通過提供基礎設施、人才引進、企業對接等服務，使得當地的知名度被提高，從而促進了當地旅游業的發展，增強了鄉村的活力，農村經濟的循環發展能力加強。

2.3 政府履行職能的成效

2.3.1 提升農村致富效果

由于政府出臺了一系列郝堂村改造措施，使得郝堂村從水、廁所和電力等基礎設施開始改善，擺脫了特級貧困村的帽子，政府也加大了對郝堂村的宣傳力度，來郝堂村旅游的人流不斷，同時當地旅游業蓬勃發展。值得一提的是，郝堂村集體組織收集并流轉了部分村民的土地，統一將其打包給大型承包商進行耕種，大型承包商根據郝堂村的環境進行了荷花養殖和銷售，隨著旅游人數的增加，郝堂村的知名度和活力也大大提升。2009年，郝堂村人均年收入只有4000元左右，低于全國水平20%，其中打工收入占70%，農業收入占30%；2019年郝堂村接待游客60萬人次，年營業收入超3000萬元[7]。

2.3.2 助力脫貧與鄉村振興

河南信陽郝堂村曾經是省級貧困村，在內置金融合作社成立之后，通過政府的幫助，郝堂村進行了一系列的鄉村改造，從改善水、廁所和電力開始，該村的基礎設施得到了極大的改善，生態環境得到了更新，環境的改善加上政府的宣傳，該地的旅游業得到了大力發展。平橋區人民政府(河南信陽郝堂村所屬政府)委托河南省社科院編寫了《2011—2015年信陽市平橋區省級可持續發展實驗區總體規劃》，啟動了“郝堂·茶人家”項目[8]。2013年，郝堂村被住建部列入全國第1批12個“美麗宜居村莊示范”名單，被農業部確定為全國“美麗鄉村”首批創建試點鄉村。該地區旅游的發展助力了郝堂村的脫貧摘帽與鄉村的振興。

2.3.3 提高務工人員返鄉就業率

河南信陽郝堂村屬于河南省較為落后的地級市之一，全市近800萬人口中農村人口有540萬人，人均耕地僅0.08hm2，而且農民收入極低，為了補貼家用，村子里很多年輕人外出務工，耕地荒廢現象嚴重。隨著內置金融合作社成立后郝堂村發展得越來越好，許多從村子里出去的年輕人開始陸續返鄉進行創業，并且在內置金融合作社的幫助下辦起了各種各樣的民宿、農家樂，再加上當前旅游市場——鄉村游的持續火熱，周邊的商店、餐館、客運站點也相繼涌現，本村服務業也迅速發展。

3 農村內置金融合作社中政府職能履行問題與原因分析

3.1 農村內置金融合作社中政府職能履行產生的問題

3.1.1 政府制度供給存在不足

我國的農村內置金融合作社成立時間不長，很多相應的規章制度還不夠完善，很多地方都是借鑒之前農民合作社或者國外一些合作社運營的經驗，政府目前出臺的與內置金融合作社相關的法律法規數量有限，也沒有出臺專門與內置金融合作社相關的法律，一些優惠政策也沒有落實到位。內置金融合作社作為一個近幾年發展勢頭良好的農村金融組織，其合法發展離不開法律制度的約束。在社會保障和農業保險方面，我國為內置金融合作社提供的法律數量幾乎為零，盡管借鑒了其他合作組織的規章制度，但是由于沒有結合當地合作社的實際情況進行制定，就會產生水土不服的情況，一定程度上限制了內置金融合作社的發展。

3.1.2 合作社風險管控缺乏力度

隨著郝堂村內置金融合作社的規模不斷變大，各類風險也隨之而來，如經營風險、信用風險等。目前來看，農村內置金融合作社的信用風險亟需解決，因為內置金融合作社依托熟人擔保模式進行融資貸款，當貸款人出現資金風險時其中一環出現錯誤，可能導致一系列的連鎖反應從而影響內置金融合作社的運作。近幾年在郝堂村內置金融合作社的發展過程中，出現了風險管控跟不上資金成長規模的情況，在風險管控方面，需要政府強有力的監管，內置金融合作社本身難以化解[9]。而當前政府對內置金融合作社的監管力量不足，監管范圍不全，風險管控不到位。

3.1.3 人才供給能力較弱

郝堂村內置金融合作社發展面臨的一個重要的問題就是人才回流，內置金融合作社成員多為當地農民，總體文化水平和綜合素質不高。合作社的發展需要高素質的人才，政府作為間接參與者，在履行引導和監管的職能時，也要考慮到專業的管理人才和技術指導人才的引進，才能使得合作社的發展充滿活力。但目前郝堂村內置金融合作社的人才情況：由于人才培養機制不健全，大多數人才不愿回到農村發展；盡管聘用了許多大學生回鄉工作，但這些人才大多缺乏實踐經驗，難以用專業知識能力去解決問題，只是能夠較快地適應工作，處理簡單的問題，不能給內置金融合作社帶來質的提升。

3.2 農村內置金融合作社中政府職能履行問題的原因分析

3.2.1 相關法律法規不完善

2009年“三農”專家李昌平提出了內置金融的概念并成立了鄉建院進行內置金融合作社的建設，到現在內置金融合作社發展了14年，在這期間內置金融合作社的規章制度中很多地方都是借鑒之前農民合作社或者國外一些合作社運營的經驗，《農民專業合作社法》是內置金融合作社借鑒比較多的法律，但是是規范農村專業合作社發展的，目前與內置金融合作社相關的法律出臺的很少，而且很多規章制度沒有根據當地的情況進行制定，很多方面還不夠完善，政府目前出臺的與內置金融合作社相關的法律法規數量有限，也沒有出臺專門與內置金融合作社相關的法律，一些優惠政策也沒有落實到位。

3.2.2 缺乏科學的監管措施

隨著內置金融合作社的發展，合作社內部資金規模越來越大，面臨的金融風險、市場風險等也越來越多，而政府在進行監管時又存在一定短板，風險管控能力欠缺，監管制度不完善，監管機構職責不清，監管力度不足等現象仍然存在。對于郝堂村，內置金融合作社要幫助其大力發展旅游業，這就涉及到工商、交通和金融等部門，但每個部門都有自己的職責和權限，容易導致監管主體不明確。隨著數字政府建設的推進，也要利用互聯網、大數據、云計算等智能化工具輔助政府進行有效監管，而政府在監管手段上還比較落后，再加上專業人才的欠缺，因此在數字監管方面政府還存在較大的不足。

3.2.3 人才保障機制不健全

人才保障是需要根據當地產業發展情況和人才吸引力產業的關系進行分析的。目前內置金融合作社需要2方面的人才，技術型人才，能夠為內置金融合作社的生產經營提供指導；管理型人才，能夠支持鄉村產業的管理以及內置金融合作社的管理。對于郝堂村而言，鄉村產業指的就是該地的旅游業，但是該產業也面臨困境，目前郝堂村的旅游大多是農家樂為主，旅游項目單一，主要是采摘水果、垂釣、吃農家飯等，產品沒有特色，旅游業發展動力不足加上農村發展水平有限，使得對人才的吸引力不強，多數人才看不到成長方向，而未成形的產業人才更加難以招募難以形成人才回流[10]。

4 農村內置金融合作社中完善政府職能履行的對策建議

4.1 優化政府引導者角色，推進內置金融合作社健全體制機制

政府要進一步加大對農村內置金融合作社的支持力度，并且要時刻注意內置金融合作社的發展情況并給予適當的資金幫扶，不能出現看到某個內置金融合作社發展勢頭良好就逐漸放松對其管制的情況；政府要制定更加具體和細化的政策，在實地考察的基礎之上，按照國家頒布的法律法規依法對內置金融合作社的規章制度進行規范制定，對于內置金融合作社內部運營的基本內容，如指導思想、基本原則和政策措施等需要依法進行完善，這樣才能使得內置金融合作社在市場生產中的經營合法化規范化，并且這些相關的法律法規還要能夠規范政府的行為舉動，從而起到防止政府越位和錯位的作用。

4.2 強化政府監管者角色，提高監管效率，防范金融風險

政府應該加強對農村內置金融合作社的監管力度。目前內置金融合作社的監管存在的難點是政府難以準確地把握內置金融合作社的運營情況，這就導致一些相關政策執行時出現偏差。針對該問題，政府應當擴大監管者范圍，大力推進內置金融合作社監事會與當地的銀行的合作，同時把內置金融合作社的資金、風險等方面的監管納入到基層政府的范圍內，形成“政府—銀行—內置金融合作社”三方監管模式。此外，政府要建立完善的監管體系，加強監管力度，包括對合作社的業務審查、風險控制等；推進數字化監管，利用互聯網、大數據等技術，對農村內置金融合作社進行智能化監管。

4.3 深化間接參與者角色，加強人才培養，促進創新發展

政府可以設立人才培養計劃，與合作社、高校等機構合作，組建相應的內置金融合作社培訓班，開展相關的培訓課程，包括金融知識、業務技能、數字管理等方面的培訓，提高合作社人員的專業素質。對于高校，當前我國應加大高校中對于內置金融合作社相關課程的投入，學生通過系統的課程學習，對內置金融合作社深入了解后可以使得畢業的掌握相關技術或者管理能力的大學生投入到農村內置金融合作社的建設中以形成人才回流。此外，要建立完善的人才激勵機制，包括獎勵措施、晉升渠道等，鼓勵人才在內置金融合作社發揮更大的作用，從而促進其創新發展。