從“公平競爭”角度出發論優化營商環境舉措

唐瑞詩

湖南司法警官職業學院，湖南 長沙 410000

習近平總書記多次強調“法治是最好的營商環境”。黨的十九屆五中全會也提出要“持續優化市場化法治化國際化營商環境”。由此可見，加強法治化營商環境建設意義重大、勢在必行，其根本目的在于維護公平競爭的市場環境。2023 年6 月，李強總理主持國務院常務會議，提出“通過深化營商環境重點領域改革，切實增強政策有效性”。而行政執法享有對市場主體施行監督檢查和行政處罰的職權，是實施依法管理經濟社會事務的主要途徑，是履行政府職能的重要方式。因此，要優化營商環境，就要維護公平競爭的市場環境，就要推進嚴格、規范、公正、文明執法，就要提高行政執法職能發揮效率。

一、行政執法職能發揮現狀

結合國內學者研究現狀，我國行政執法改革歷程大致可以分為相對集中行政處罰權（20 世紀末—21世紀初）、綜合行政執法體制改革（2002—2015 年）、重要領域綜合行政執法改革探索（2017—2023 年）三個階段［1］。經過改革，部分地方政府綜合行政執法部門職能發揮成效亮眼，本文選取集中行政處罰權領域較廣的湖南省長沙縣行政執法與浙江省義烏市行政執法作為示例。

（一）湖南省長沙縣行政執法職能發揮現狀

2014 年3 月，長沙縣在湖南省率先開始啟動綜合行政執法改革試點工作，2016 年長沙縣行政執法局正式組建成立。將原縣衛生局、原縣食品藥品監督管理局（縣食品安全管理辦公室）、縣商務局等22 個部門的行政處罰權，以及原縣城市管理和行政執法局集中行使的市容、規劃、園林、市政等方面的行政處罰權整合，由縣執法局集中行使［2］。

經過多年改革，長沙縣行政執法局目前應用“行政執法局機關+18 個鎮街執法隊及1 個直屬執法隊”的縣域全覆蓋執法體系，共計行使1518項執法權、涉及3108 個執法事項。盡管涉及的執法事項很多，但長沙縣行政執法局通過創新執法方式提升執法效率：制定“行政執法三部曲”相關執法文書，規范執法程序；采取“綜合查一次”檢查模式，精簡檢查形式；建設專業普法詢問區并推行動漫普法，落實普法要求；開發行政執法綜合管理服務平臺，借助信息技術構建立體化執法巡查，提升執法技術；積極探索簡易執法、非現場執法方式，提高執法效能。

不斷改革探索及規范的機制管理，使得長沙縣行政執法局逐漸形成執法品牌：先后獲得“全國法治政府建設工作先進單位”、2015 年度“湖南省最具影響力法治事件”、“全省首批法治政府創建示范項目”、“全省首批法治宣傳教育基地”、“全省‘掃黃打非’優秀集體”、“全省環境執法大練兵縣級表現突出集體”、2019 年度“查處重大侵權盜版案件有功單位”等26 項國家、省級榮譽；且其改革經驗也被國家發改委主管的《改革內參》和湖南省委編辦的《湖南機構編制》專題刊發。

（二）浙江省義烏市行政執法職能發揮現狀

2004 年12 月，在浙江省政府批復同意下，義烏市綜合行政執法局掛牌成立，負責在義烏市范圍內行使市容環境衛生、工商行政管理、水務漁政等11 個方面的行政處罰權以及與之相關的行政強制和監督檢查權［3］。另于2019 年將佛堂鎮作為強鎮改革工作試點，劃轉16 個部門共1663 項行政處罰事項至佛堂鎮行政執法大隊。

義烏市行政執法局目前應用“部門專業執法+綜合行政執法+聯合執法”的行政執法體系，通過創新執法方式提升執法效率：深化綜合行政執法領域“最多跑一次”、執法監管“一次到位”改革，減輕市場負擔；制定了616 項賦權執法手冊、19 個辦案指引，細化432 項自由裁量權，規范執法流程；開展市容環境精細化管理，更新完善門前五包電子責任書，提高執法形象。義烏市行政執法改革走在全國前列，其高效高能的執法從公平公正的角度維護了市場主體利益、成功助力義烏市獲評全國文明城市，這是義烏市法治營商環境建設得到進一步提升的重要保障。

以上兩個政府的行政執法職權在“公平競爭”營商環境建設中的應用存在共同點：將多項行政處罰權、監督權及強制權整合到行政執法局一個部門中，這樣就能保證行政執法的相對集中。而統一的行政執法權實行對于營商環境建設是一大利好消息，因為統一行使執法權代表市場主體面對的行政檢查及行政監督等更加規范、集中，有利于市場主體發展。

除開行政執法本身在事中事后的監管職能外，部分地方政府還通過市場監管“三合一”模式改革助力法治營商環境建設，即將工商、質監、食藥監職能統一歸屬市場監督管理局，明確市場監管執法職責［4］。

二、塑造“公平競爭”營商環境時行政執法職能發揮存在的問題

由于經濟發展不平衡、行政改革進度不一致等原因，各個省市縣區在機制體制、機構設置、執法模式等方面有所差別，執法改革效果存在差距，因此在研究“公平競爭”營商環境建設過程中行政執法領域存在的問題時，參照優秀地方做法，從普遍性角度出發更為妥帖。

（一）執法模式無法滿足法治營商環境建設需求

從現有行政執法模式來看，無法滿足法治營商環境建設需求主要表現在三個方面：

1.執法理念現代化不足

行政執法改革一直在不斷推進中，其執法理念也在不斷更新，目前最新的行政執法理念尚還沒有全面深入到各執法主體中去。

2.執法舉措跟進不到位

行政執法工作方式尚還存在精準度不足、執法“體檢”不全面、執法手段不均衡等問題。

3.法律知識普及不到位

目前涉及營商環境建設的行政執法普法宣傳覆蓋面尚還不廣。這些都導致行政執法工作效率無法進一步提升，對于塑造良好營商環境提出一定挑戰。

（二）執法隊伍建設不足以輔助“公平競爭”營商環境建設

從現狀來看，執法隊伍建設不足主要表現在兩個方面：

1.執法人員綜合素質不均衡

由于行政執法改革是將多個部門的多項職能進行整合編制、重新分配，因此新組建的行政執法局或執法隊伍普遍存在著執法人員專業執法知識不相容、執法人員案件處理能力有差異等問題。

2.執法隊伍裝備配備不完善

同樣因為地域實際發展水平和需求的不同，在執法隊伍裝備配備方面雖已出臺統一裝備標準，但各地執法隊伍裝備配備并不完善。

三、通過提高行政執法職能發揮效率促進“公平競爭”營商環境建設

（一）創新行政執法模式，塑造審慎高效營商環境

1.更新現代化執法理念

（1）做到理性執法明態度，以執法理性解決行政執法難題，對于各地行政執法改革領域的各項工作，要嚴格執法，要樹立包容審慎的執法理念，嚴格落實“行政執法三部曲”，切實優化營商環境，服務經濟社會發展；（2）做到文明執法傳溫度，對嚴重違法行為狠打嚴抓，對輕微違法行為做出人性化執法調整，做到寬嚴并濟；（3）做到精準執法亮水平，執法隊員要做到熟悉執法工作、了解當前形勢，充分利用各地行政執法現有條件，做好精準執法；（4）做到廉潔執法守底線，打造一支忠誠、干凈和擔當的執法鐵軍，打造一支忠誠、干凈和擔當的執法鐵軍，要求執法人員勤履職、知敬畏、存戒懼、守底線，重道德。

2.創新各項執法舉措

（1）推進“綜合體檢”模式應用。推進“一次檢查、全面體檢”“依法慎重采取強制措施”“行政執法三部曲”等舉措，對同一對象的執法檢查內容進行整合優化，做到“一次檢查、全面診斷、集中治理、一次到位”，優化營商環境，避免重復執法給市場環境及商戶帶去困擾。在實現“三合一”綜合模式的省市縣級地區推進執法力量下沉及“1+X”管理模式，做到精簡執法層級，強化扁平化管理，同時嚴格執行各項管理制度，確保各行政執法隊業務能力往“全科全面”水平發展，助力執法效率提升，依法保護市場主體合法權益。（2）實行差別式執法手段。在有條件的省市縣級地區推動建設以物聯網、區塊鏈、大數據等為支撐的非接觸性執法平臺，逐步建立二級指揮調度平臺，切實提高綜合行政執法的智能化水平。在未達到建設條件的省市縣級地區，大力支持執法平臺建設，參照或引進改革現行示范區智慧執法手段，降低建設成本，提高執法水平。（3）全面推行簡易執法。組織調研收集意見，在各地探索行政執法簡易程序，并推進簡易執法向更多領域拓展。推動簡易案件的當場處罰、無接觸執法方式，實現罰款繳納電子化支付，同時在電子化支付的基礎上探索更多靈活、簡便的繳納方式，縮短案件辦理時間，提高辦案效率，維護營商環境有序發展。（4）探索信用監管精準處置模式。調研探索將信用評價嵌入執法檢查全過程的模式，根據執法檢查結果對市場主體的信用情況予以量化打分，并保持動態調整，同時以評價結果為基礎實行差異化監管。探索過程中嚴格落實中央、省市縣關于信用體系建設的相關文件精神，保護營商環境建設過程中公民、法人和其他組織的合法權益。

3.開展“八五”普法宣傳

遵照“誰執法誰普法”原則，由各執法主體在執法過程中宣傳行政執法深化改革成果和執法正能量，為行政執法改革推進營商環境建設創造良好的社會氛圍和輿論環境。

（1）建設專業普法區。各執法主體單位在條件允許的情況下，可參照相關先行示范地區的普法詢問區或普法宣傳區進行專業普法區域的建設，這樣專業區域的建設有助于各主體單位開展普法宣傳工作。（2）開展執法全程普法。各執法主體單位可根據實際需求制定《全程普法工作指引》，指導執法人員在執法辦案過程中開展實時普法、針對性普法，加強對市場主體的釋法說理，將普法貫穿于行政執法全過程。（3）開展新媒體普法宣傳。順應社會發展形勢，應用新興媒體手段進行普法宣傳，例如以微信公眾號、視頻號等平臺為載體，將與市場主體息息相關的法律法規、典型案例，采用動漫、微視頻、H5 等形式進行刊載。（4）開設普法咨詢渠道。推進“法律法規咨詢窗口”“咨詢服務接待日”等相關工作，通過“請進來、走出去”的方式主動服務，解決群眾和企業面臨的法律困境，在營商主體與執法主體之間搭建溝通橋梁。

（二）加強執法鐵軍建設，打造干凈公平營商環境

1.提升法治素養，強化業務培訓

嚴格落實各項執法考評及執法規范制度（例如執法評議考核、案卷評查、重大疑難案件研討、重大案件集體討論、聽證會、涉刑移送、申請強制執行工作制度等），規范執法隊伍法治辦案流程，樹立執法隊伍法治意識；加強專業執法人員培養，將行政執法類培訓分為通用知識、專業知識和作風紀律三大模塊，同時建立綜合行政執法專家庫，聘請省市縣各執法領域執法業務專家，提升綜合執法業務水平。

2.加強執法裝備配置，提升執法保障

參照上級執法裝備配備標準，按“整體配置、執法隊配置、單兵配置”三個層級制定統一的執法裝備基礎標準，再依據各地經濟發展水平調整信息化升級配備標準。標準出臺后，嚴格按照行政執法裝備配備指導標準整體配置執法裝備，重點補充和更新無人機、AI 視頻監控、5G 執法儀等智能化執法裝備，重點提升單兵裝備信息化，減輕執法隊員工作難度與強度的做法。

四、結論

促進市場主體的“公平競爭”是優化營商環境的重要舉措，過程中行政執法的法治化是核心環節，其直接關系到營商成本和市場主體的信心。而行政執法法治化需要通過職能優化實現，因此如何推進行政執法職能優化成為重要研究課題。綜合分析行政執法改革先進單位的改革措施可以得出“創新行政執法模式、加強執法鐵軍建設是優化行政執法職能的有效舉措，亦是促進‘公平競爭’營商環境建設的重要途徑”的結論。