非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的行政法保護(hù)
——以H 省E 市為例

劉 運(yùn) 向 鑫

湖北民族大學(xué)法學(xué)院，湖北 恩施 445000

近年來，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作逐漸成為熱門話題。文化傳承不僅是文化的內(nèi)在屬性，而且是維系民族共同體和人類社會綿延發(fā)展的內(nèi)在動因。［1］黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平總書記就傳承、創(chuàng)新和發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化作了系列論述，指出要“弘揚(yáng)革命文化，傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，滿足人民日益增長的精神文化需求”“堅(jiān)持和發(fā)展馬克思主義，必須同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合”。［2］“必須堅(jiān)定歷史自信、文化自信，堅(jiān)持古為今用、推陳出新，把馬克思主義思想精髓同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化精華貫通起來、同人民群眾日用而不覺的共同價(jià)值觀念融通起來，不斷賦予科學(xué)理論鮮明的中國特色，不斷夯實(shí)馬克思主義中國化時(shí)代化的歷史基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，讓馬克思主義在中國牢牢扎根。”

我國在2011 年6 月1 日開始施行《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》（以下簡稱《非遺法》），但在實(shí)踐中，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)自我傳承的動力逐漸消失，自然傳承的方式逐漸被淘汰，所處的傳承環(huán)境日益艱難。為了保存這些非物質(zhì)文化遺產(chǎn)記憶，傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，分析非物質(zhì)文化遺產(chǎn)行政法保護(hù)中存在的問題，借鑒成功的保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，探索出一條非物質(zhì)文化遺產(chǎn)行政法保護(hù)模式是十分迫切的。H 省E 市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)資源豐富，但非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的發(fā)展卻面臨著人才緊缺、逐年減少等困境。筆者通過調(diào)查H 省E 市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的現(xiàn)狀，企圖找到改善現(xiàn)狀的政策依據(jù)，并提供有效應(yīng)對措施。

一、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)行政法保護(hù)的解析

（一）非物質(zhì)文化遺產(chǎn)內(nèi)涵探析

“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”作為文化用詞，從聯(lián)合國教科文組織2003 年10 月發(fā)布的《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)國際公約》中的定義來看，被認(rèn)為是指各種實(shí)踐、表演、表現(xiàn)形式、知識體系與技能及其工具、工藝品與文化場所，能夠被社會各群體、團(tuán)隊(duì)所共同認(rèn)可。該定義重點(diǎn)突出的是人們在思維意識上對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的認(rèn)同歸屬感，強(qiáng)調(diào)的是作為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承性。《非遺法》中規(guī)定：“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是指各族人民世代相傳并視為文化遺產(chǎn)組成部分的各種傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式，以及與傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式相關(guān)的實(shí)物和場所。”其中既有傳統(tǒng)的口頭文學(xué)及其語言，同時(shí)也包括書法、戲劇、舞蹈、傳統(tǒng)禮儀、游藝等各類形式。

（二）行政法保護(hù)概念

行政法是指所有與行政有關(guān)的各類法律規(guī)范的一個(gè)集合，它涉及行政主體、行政相對人、行政程序、責(zé)任劃分以及救濟(jì)過程等各類法律規(guī)范。行政法保護(hù)的手段多種多樣，既包括抽象行政行為也包括具體行政行為。行政法中還有很多原則、許多制度規(guī)范、獎懲措施等，豐富的行政手段能充分發(fā)揮行政法的優(yōu)勢。一方面，完善行政法律法規(guī)，能夠?yàn)榉沁z保護(hù)提供法律遵循；另一方面，建設(shè)法治政府就要求政府積極履責(zé)，充分利用行政獎勵、行政指導(dǎo)等行政手段，也要運(yùn)用行政處罰等手段對于損毀非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的人員實(shí)行懲戒，從而運(yùn)用行政法保護(hù)的手段更好地促進(jìn)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承與發(fā)揚(yáng)。

（三）行政法保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的可行性和必要性

1.行政法保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)具有明顯優(yōu)勢

非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)不僅有行政法，還有知識產(chǎn)權(quán)法等，私法提供的作用較小，主要還是依靠行政法保護(hù)。具體而言，知識產(chǎn)權(quán)法價(jià)值取向與非遺屬性存在差異，非遺內(nèi)容可能并不具有科學(xué)性和普遍性，甚至可能有封建迷信和落后思想，而知識產(chǎn)權(quán)鼓勵創(chuàng)新科學(xué)思想和新型技術(shù)，這導(dǎo)致知識產(chǎn)權(quán)法在非遺保護(hù)方面存在矛盾、不相適應(yīng)；著作權(quán)法難以發(fā)揮實(shí)際作用，著作權(quán)法針對的是現(xiàn)實(shí)中具象化的實(shí)物作品，但非遺產(chǎn)品中有的是無形物，沒有具體的外部載體；通過商標(biāo)或者專利制度進(jìn)行保護(hù)的范圍不廣，而且專利制度對于申請的項(xiàng)目要求應(yīng)當(dāng)是具有一定創(chuàng)新性與實(shí)用性的，非遺作為一種精神文化，很難受到專利法的保護(hù)。而行政法可以根據(jù)社會環(huán)境、需求的變化而變化，能夠及時(shí)調(diào)整來滿足非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的需要。作為一門公法，其公共屬性顯露無遺，加之行政法種類繁多的方式，更有利于進(jìn)行全方位的保護(hù)。

2.非物質(zhì)文化遺產(chǎn)行政保護(hù)作用重大

黨的二十大報(bào)告指出，加大文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)力度，加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)中歷史文化保護(hù)傳承，建好用好國家文化公園。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是我們寶貴的精神財(cái)富，是世界文明的一部分，做好非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承和保護(hù)工作有利于保護(hù)文化多樣性，提升我國文化軟實(shí)力。

二、E 市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)現(xiàn)狀

（一）E 市非遺保護(hù)的已有經(jīng)驗(yàn)

1.注重完善政策法規(guī)

在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)方面，E 市政府是起著主導(dǎo)作用的，早在2005 年8 月，《E 市民族文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》）就已正式施行。這部《條例》對于促進(jìn)非遺項(xiàng)目的保護(hù)提供了法律依據(jù)，此后，在2009 年11 月又印發(fā)了《E 市民族文化遺產(chǎn)保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步地規(guī)范了其內(nèi)容，從而推動了E 市非遺保護(hù)的工作法治建設(shè)。

2.制定相關(guān)的政策

E 市配套出臺了《E 市州級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性傳承人認(rèn)定與管理辦法》《E 市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承基地（傳習(xí)所）建設(shè)工作實(shí)施方案》《E市傳統(tǒng)工藝振興計(jì)劃》《關(guān)于支持E 市民族傳統(tǒng)手工藝傳承發(fā)展措施》等一系列政策文件，加強(qiáng)對非遺工作的指導(dǎo)，促進(jìn)非遺有效傳承發(fā)展。

3.注重加強(qiáng)非遺的傳承和發(fā)展

第一，建立起了四級名錄保護(hù)體系。E 市非遺項(xiàng)目共841 項(xiàng)，其中包含有16 項(xiàng)為國家級名錄、66 項(xiàng)省級名錄、149 項(xiàng)市級名錄。各類非遺傳承人共計(jì)1781 人，其中，屬于國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目的代表性傳承人有12 人、省級98 人、市級326 人、縣市級逾千人，形成了較為完備、科學(xué)的四級名錄體系。第二，建設(shè)了傳承基地。E 市共建成非遺傳承基地118 個(gè)，非遺傳習(xí)所66 個(gè)，傳統(tǒng)工藝振興示范基地30 個(gè)，傳統(tǒng)工藝工作站50 個(gè)，傳統(tǒng)村落50 個(gè)，特色村寨34 個(gè)，特色小鎮(zhèn)14 個(gè)，民族文化示范學(xué)校90 所，［3］為非遺保護(hù)提供了基礎(chǔ)保障。第三，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過舉辦傳承人研修班、非遺基礎(chǔ)知識講座、線上培訓(xùn)等方式，提升非遺傳承的專業(yè)化水平。

（二）E 市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)行政法保護(hù)存在的問題

1.地方政府法規(guī)落后

從法律角度來看，作為地方政府法規(guī)的《條例》為E 市非遺項(xiàng)目的保護(hù)提供了有力的法制保障。從時(shí)間上來看，《條例》比《非遺法》發(fā)布早，盡管內(nèi)容有待補(bǔ)充，但起到了開拓創(chuàng)新的作用，對于之后法律的公布有借鑒參考價(jià)值。但條例的效果并沒有達(dá)到預(yù)期，地方性行政法規(guī)對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的行政法優(yōu)勢沒有發(fā)揮出來。由于在《非遺法》出臺之前，《條例》沒有專門法律作為參考依據(jù)，從而出現(xiàn)了單行條例在前、法律在后的尷尬情況。其本身的法理研究與立法技術(shù)不成熟，導(dǎo)致在實(shí)踐中存在許多的問題。比如《條例》的文本內(nèi)容大多依據(jù)的是《中華人民共和國文物保護(hù)法》，使得其中的內(nèi)容深度不夠、具體措施與實(shí)際不符，沒有起到對于傳承人保護(hù)的作用，行政救濟(jì)制度也沒有辦法落實(shí)，從而使得《條例》保護(hù)的效果欠佳。

2.缺乏執(zhí)法權(quán)限

《非遺法》第一條規(guī)定：為了繼承和弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，促進(jìn)社會主義精神文明建設(shè)，加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、保存工作，制定本法。其中確定了縣級以上地方人民政府的文化主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)非遺文化的保護(hù)、保存以及非物質(zhì)傳承人的認(rèn)定工作。該法對應(yīng)的法律責(zé)任總共有五條法律規(guī)定，然而其中兩條是主管部門和工作人員怠于履職或履職不當(dāng)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，還有兩條是構(gòu)成其他違法時(shí)需要承擔(dān)治安、民事、刑事責(zé)任。僅一條規(guī)定境外組織和個(gè)人在國內(nèi)進(jìn)行非物質(zhì)文化調(diào)查，未經(jīng)許可或違反報(bào)告義務(wù)的將由文化主管部門對其實(shí)行責(zé)令整改并沒收違法所得。《非遺法》法律責(zé)任規(guī)定較為薄弱且籠統(tǒng)，實(shí)踐中有時(shí)難以取得實(shí)際效果，對于其他破壞非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承保護(hù)的行為，沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，一定程度上導(dǎo)致政府主管部門對非遺管理工作缺乏執(zhí)法依據(jù)。

3.缺乏專業(yè)人才隊(duì)伍

盡管E 市政府在民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承方面投入了很多精力和財(cái)力，但形勢仍然不容樂觀。一是傳承人隊(duì)伍方面，年齡結(jié)構(gòu)老齡化，年輕人傳承學(xué)習(xí)的多集中在與生活關(guān)系密切的非遺項(xiàng)目，一些冷門的非遺傳承面臨著青黃不接、后繼無人的尷尬境地；二是在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)管理方面，E 市非遺保護(hù)由E 市文化和旅游局文藝與非遺科管理，負(fù)責(zé)擬訂全市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃和工作計(jì)劃，指導(dǎo)全市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)業(yè)務(wù)工作等各類事宜。［4］截至2023 年10 月，該科室目前僅1 名工作人員，只能保證科室的日常工作運(yùn)轉(zhuǎn)，對于全市非遺保護(hù)工作制度性建設(shè)工作則心有余而力不足。縣（市）的非遺保護(hù)中心的人員編制少，且人員流動頻繁，不利于非遺保護(hù)常態(tài)化機(jī)制的建設(shè)。

4.機(jī)構(gòu)建設(shè)不完善

截至目前，E 市還沒建起市級非遺館，未搭建起數(shù)據(jù)庫、數(shù)字化平臺，縣市級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)中心未完全成立，部分縣市成立了非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承中心或非遺傳承館，部分縣市非遺傳承保護(hù)由文化館承擔(dān)，非物質(zhì)文化傳承保護(hù)中心除了承擔(dān)非遺規(guī)劃、實(shí)施、保護(hù)、搶救性記錄與保存，包括傳承培訓(xùn)與宣傳展示等工作，還承擔(dān)各種文化活動的展演和免費(fèi)送戲下鄉(xiāng)的任務(wù)，工作量繁重，這在一定程度上不利于專項(xiàng)開展非遺的保護(hù)傳承工作。

三、E 市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)路徑思考

（一）完善相關(guān)法律責(zé)任及相關(guān)救濟(jì)制度

“完整的非物質(zhì)文化保護(hù)法律體系應(yīng)明確規(guī)定責(zé)任追究機(jī)制。對于文化保護(hù)在法律層面不僅需要明確執(zhí)法主體，完善責(zé)任，更需要與之相配套的責(zé)任追究機(jī)制。”［5］筆者認(rèn)為行政法保護(hù)要在政府的主導(dǎo)下開展，政府履行職能的同時(shí)也需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人在享有政府賦予的權(quán)力的同時(shí)，也須履行相應(yīng)的義務(wù)。運(yùn)用行政法保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，通過明晰行政法中相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)，暢通救濟(jì)制度和救濟(jì)程序。此外，健全相關(guān)救濟(jì)制度，對政府部門及相關(guān)工作人員怠于履職或者履職不當(dāng)造成非物質(zhì)文化遺產(chǎn)遭受破壞的情形，需暢通行政復(fù)議和行政訴訟救濟(jì)渠道，充分發(fā)揮監(jiān)督和救濟(jì)制度作用。對于政府造成非物質(zhì)文化遺產(chǎn)重大損害或損害公共利益的，代表公共利益的團(tuán)體或者相關(guān)機(jī)構(gòu)可以通過行政公益訴訟的途徑對于非遺項(xiàng)目的利益予以法律保護(hù)。

（二）尊重非物質(zhì)文化遺產(chǎn)權(quán)利主體創(chuàng)作傳承的自由

公民基本權(quán)利所對應(yīng)的國家尊重義務(wù)，其核心要旨是國家公權(quán)力不妨礙、不干涉公民行使基本權(quán)利，國家通過不作為、不干涉的方式確保公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。［6］非物質(zhì)文化遺產(chǎn)作為一項(xiàng)基本文化權(quán)利，在一定程度上要求國家積極尊重人民群眾創(chuàng)作主體地位。我們需要通過行政立法的形式來保障非遺創(chuàng)作的空間，以政府的公權(quán)力來保障非遺傳承的高效。

（三）支持和鼓勵非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的發(fā)展

第一，地方政府部門在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的行政管理上，在非遺認(rèn)定、建檔、調(diào)查、保存、保護(hù)過程中，要加強(qiáng)物質(zhì)給付，通過修繕E 市非遺館，建設(shè)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承中心，為非遺創(chuàng)造傳承提供實(shí)物基地；第二，利用大數(shù)據(jù)做好非遺的保護(hù)和傳承，拍攝非遺紀(jì)錄片、建立數(shù)字檔案、加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的教育宣傳；第三，積極申報(bào)非遺傳承專項(xiàng)資金，在重大非遺項(xiàng)目傳承中資金管理要做到公開透明，加強(qiáng)專項(xiàng)資金的監(jiān)督管理，避免非遺項(xiàng)目資金挪作他用。

四、結(jié)語

本文從行政法保護(hù)的角度，分析E 市相關(guān)立法現(xiàn)狀以及E 市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)問題，基于現(xiàn)實(shí)情況，不少非物質(zhì)文化遺產(chǎn)資源被不當(dāng)利用、傳承項(xiàng)目沒有得到較好的傳承和發(fā)展，通過行政法保護(hù)能取得較好的實(shí)際保護(hù)效果。然而非遺保護(hù)是一項(xiàng)長遠(yuǎn)且系統(tǒng)的工程，在行政法的保障之下，仍需要社會主體多元參與、多元合力，共同促進(jìn)非遺文化的傳承與保護(hù)。